北京市通州区新型集体林场发展实践与思考

李广会

（北京市通州区林业工作总站，北京 101100）

自2012年以来，北京市相继启动实施了第一轮百万亩造林工程、完善政策生态林、新一轮百万亩造林工程及其他绿化建设工程，平原生态林面积逐年增加，有效改善了人居环境，极大满足了民众休闲游憩的需求。为确保绿化成果巩固、森林质量提升、功能效益增加，绿化资源养护管理成为园林部门面临的一项重大课题。在新型集体林场政策实施之前，全市按照“政府主导、部门监管、市场运作、专业养护、农民就业”的统一要求，通过政府采购市场化运作模式引进专业化公司开展平原生态林养护管理工作，落实林木养护管理各项措施，在提高林木保存率和景观效果方面取得了一定的成效，初步实现了绿化成果巩固、森林质量提升、功能效益增加、农民就业增收的目标。但这种模式在森林质量持续提升、财政资金效益发挥、森林资源经营与利用、本地劳动力就业等方面存在弊端，制约了北京生态林的高质量发展，亟需改革和创新。

新型集体林场是北京市在全国范围内首创的新生事物，是相对于传统集体林场而提出的新概念，是在集体林权“三权分置”的基础上，由政府主导、属地集体企业或农村集体经济组织出资成立，实施集体生态林建设、管理、保护和可持续利用的集体所有制新型林业经营主体，是新时代首都林业改革发展的重大创新，是促进首都生态文明建设、服务乡村振兴战略实施的重大举措。新型集体林场不是政府机关事业单位，也不是一般性的社会团体或社会化公司，而是新时代背景下具有独立法人资格的集体所有制企业。新型集体林场除承担政府委托的非营利性公益职能外，还可依法自主营利创收[1]。

1 发展现状

通州区是北京市平原生态林资源体量较大的行政区，随着其北京城市副中心的定位，对通州区森林资源质量和园林景观提出了更高要求。为破解发展瓶颈，按照北京市新型集体林场试点工作要求，通州区结合各乡镇实际情况，将马驹桥镇、西集镇和潞城镇纳入全市第一批新型集体林场建设试点[2]，制定了通州区新型集体林场试点工作实施方案，明确了新型集体林场的职责定位与组建方式，3 个试点乡镇政府通过成立筹备工作组，于2019 年9 月底前全部完成了注册登记，建立了组织、养护、资金、人员、档案、培训等各项管理制度，按照试点政策要求直接接受政府委托承接镇域范围内平原生态林养护任务，在建设与运营方面初步积累了成功经验。2020 年，通州区在第一批新型集体林场试点组建完成的基础上，继续深化推广新型集体林场试点改革，在其余6 个涉农乡镇全部开展林场组建工作，并于当年具备了承接生态林养护的条件。2021 年，通州区实现城市副中心155 km2范围外所有涉农乡镇辖区内平原生态林由新型集体林场进行养护管理，是全市第一个全面实施新型集体林场管理模式的行政区，率先实现了养护管理体制的转变。保护好、经营好森林资源是新型集体林场当前最重要的任务，在此基础上，可拓展进行组织农民绿岗就业、适度利用绿色资源、发展壮大集体经济等惠民活动，推动生态资源规模化、专业化、精细化管理，把森林资源转化为增收致富的绿色资本，转化为乡村振兴的环境优势，逐步实现生态美和百姓富的有机统一。

2 优势及成效

目前，通州区平原生态林主要包括2012—2015年平原造林工程、绿化隔离地区和“五河十路”绿色通道生态林（完善政策生态林）及2016 年以来实施的新一轮百万亩造林工程。2021年纳入新型集体林场养护管理的生态林已达到1.53 万余hm2，随着园林绿化工程建养移交工作的推进，生态林管理体量将逐年增加。通州区各乡镇新型集体林场经过2021 年的实践探索，初步建立了新型集体林场经营管理体制机制，与政府采购市场化运作模式相比，优势明显，成效显著。

2.1 提升了工作效率

在市场化运作模式下，各乡镇平原生态林面积平均达到0.13 万hm2以上，按照财政相关要求，属地政府需要完成申请采购指标、发布招标公告、专家评审等一系列政府采购程序才能确定中标单位，由于签订养护合同服务期限不得超过1 年，政府每年需要投入大量精力开展此项工作，消耗了政府管理部门大量精力。另一方面，随着每年养护合同到期，新中标养护单位与原养护单位之间需要进行养护移交、苗木现场清点等工作，需要一定时间去摸清养护范围的立地条件、树种组成、林木健康度等详细情况，迟滞了养护工作的开展。在新型集体林场模式下，按照北京市新型集体林场建设规定，经北京市园林绿化局审批后的新型集体林场，乡镇政府可以直接委托其承担辖区内平原生态林养护管理工作，无需进行政府采购环节，又避免了养护单位的频繁更换，新型集体林场能够根据不同立地条件及树种特性实施针对性的养护措施，确保养护工作开展的延续性。

2.2 提高了经营管护质量

在市场化运作模式下，养护单位在服务期限内开展各项养护工作，大部分都是抱着养护效果基本达标的心态，不可能在生态提质增优上下足工作，导致森林质量提升缓慢。在新型集体林场模式下，各乡镇新型集体林场把森林质量提升、生态效益增加作为第一要务，通过编制年度实施方案、中长期经营方案细化各项重点工作，对生态林进行分级分类，按照突出重点与定向培育相结合的工作思路，建立了镇域资金统筹使用机制，2021 年全面开展了平原生态林林分结构调整、村头微型公园建设、生物多样性保育小区建设等重点工作，在短期内迅速提高了森林质量，提升了林地生态游憩服务功能，并为野生动物提供了栖息环境，增加了生态林的内在活力。

2.3 提高了财政资金使用效率

在市场化运作模式下，通过政府采购确定的养护单位均为社会化企业，养护盈利最大化是企业的追求目标，养护单位不可能将全部养护资金投入到养护工作中，而且存在转包分包、拖欠农民工工资等风险，导致未能充分发挥财政资金的使用效益。新型集体林场是政府主导下的公益性集体所有制企业，以提高森林质量、增加功能效益为首要目标，财政部门和园林部门督促、指导新型集体林场将财政资金全部投入到养护管理工作，且逐年购置的各类机械设备均纳入到集体资产管理，避免了资金结余和利润分配，大幅提高了政策资金使用的有效性，有利于逐年培育规模化经营主体。

2.4 带动了本地农民就业增收

在市场化运作模式下，原有社会化企业吸纳本地农民就业比例为60%左右，但由于养护单位的频繁更换，导致本地农民无法长期稳定就业，同时社会化企业模式存在拖欠农民工工资的潜在风险，导致本地农民与企业之间缺乏信任，这些不利因素会直接影响本地农民参与养护工作的积极性。新型集体林场模式下，鉴于新型集体林场为属地政府主导下的集体所有制单位，与生俱来的公益属性极大稳定了本地农民就业情绪。通州区新型集体林场2021年共投入固定养护人员4 725 人，其中本地农民4 100 人，占比86.8%，相比市场化运作模式，很大程度提升了本地农民的就业比例，更多本地农民实现了“家门口”式就业。

2.5 推动了林下经济创新发展

在市场化运作模式下，由于养护单位的不固定性导致无法形成长期稳定的林下经济产业。随着集体林权制度改革工作的深入推进，在坚持集体林地所有权不变的前提下，实现林地所有权、林地承包权和林地经营权三权分置，通过新型集体林场进一步盘活了集体生态林资源，使林地资源转化为发展林下经济的绿色资本。当前，通州区部分乡镇新型集体林场逐步挖掘生态林资源禀赋，初步开展了林菌、林药、林蔬等试点工作，逐步探索适宜的林下经济发展途径，释放出更多的本地农民就业岗位，进一步促进村集体增收和乡村振兴。

3 存在的问题

3.1 专业化程度有待提高

进入“十四五”时期，随着生态林高质量发展理念的推进，北京市平原生态林养护管理工作已由传统意义上的“促进林木成活”向“推动生态提质增优”方向转变，但由于新型集体林场正处在运营初期，亟需在企业组织管理、中长期发展规划、技术团队建设、养护措施落实等方面向专业化方向转变，提升专业人才科学配置，稳步推动新型集体林场有规模扩张向质量提升转变，否则新型集体林场的先进性将大打折扣。

3.2 可持续发展动能不足

现阶段，新型集体林场运营资金的主要来源为财政投入的平原生态林管护资金，在当前的养护资金标准下，新型集体林场勉强能够维持人员工资、机械设备购置与维护、各类物资采购等方面的支出，缺乏资金去拓宽运营范围，导致自身造血能力严重欠缺，发展动能不足。新型集体林场的日常运营过度依赖财政资金，势必会导致风险抵御力不足的问题，一旦财政资金投入减少甚至取消，将导致林场无法正常运营。

3.3 配套政策有待完善

由于新型集体林场是新时代具有显著公益属性的集体所有制企业，与20 世纪的集体企业有根本区别，现有人力社保、税务、规划与自然资源、财政等方面的配套政策与新型集体林场的长期发展方向不能完全契合，极大地限制了新型集体林场的发展活力。

4 发展建议

4.1 强化人才支撑，精准开展人才引进培训

人才是第一资源，要以人才引擎驱动新型集体林场创新发展。1）加强政府引导，积极组织新型集体林场与农林科研院校建立联结合作关系，鼓励院校专业人员下沉兼职或再就业，破解技术人员不愿扎根基层的现状，为新型集体林场输送技术力量。2）引进和培育新型林业职业经理人，为建立科学高效的新型集体管理制度奠定基础。3）广泛开展养护基础技能培训、“比武练兵”等活动，提升养护工人的基础操作技能，培养新时代林业工人、乡土专家。

4.2 联结多方利益，建立可持续运营发展机制

与其他社会企业相比，新型集体林场具有巨大的集体林地资源优势，但要将优势转化为发展动能从而实现自主创收盈利，才是新型集体林场实现可持续发展的根本出路。因此，要加强政府主导，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，在科学保护林地资源的基础上，鼓励各类社会资本广泛参与林下经济发展，建立多方利益联结、互利共赢的合作机制，激发市场主体活力，充分释放林地资源潜力，实现生态优美和企业壮大的良性互促发展。

4.3 协同推进，建立完善的配套政策体系

推动新型集体林场的高质量发展是一项错综复杂的系统工作，需要多个部门协同发力，形成政策合力。1）加大以工代赈支持力度，鼓励新型集体林场通过提升硬实力直接参与涉林涉绿工程建设与养护，拓宽收入来源。2）精准审批配套基础设施建设用地，对于直接为林业生产服务的设施用地，在不毁坏森林资源和改变林地功能用途的前提下，在依法审批后，可建设提升林地游憩功能的生态服务设施，如生态驿站、林荫广场、健身器材、健康游憩步道等，为开展林下旅游提供条件；对于非林业生产服务设施用地，探索建立评估后审批、使用后恢复收回的长效机制，在生态保护和林下产业发展中找到平衡点。3）在人力社保政策方面，要加大社会失业保险、职业技能提升等方面的补贴力度，持续为新型集体林场减负，同时进一步完善职称评审制度，打破常规职称评审模式，为新型集体林场职工申报技术职称提供绿道通道，实现传统农民向技术工人转变。4）在林下经济发展方面，需要出台可行的实施细则，建立完善稳定的利益联结分配机制，不断提升集体生态林的多重效益和生态产品供给能力。

5 结语

从2018年开展试点至今，北京市已累计建成新型集体林场77个，涉及9个区的84个乡镇、1 449个村、10.37 万hm2集体生态林，提供11 757 个就业岗位，解决当地农民就业9 665 人，占比82%，在森林质量稳步提升、综合效益显著增加、农民就业、助力乡村振兴等方面充分彰显了优越性[3]。北京市人民政府办公厅正式印发了《关于发展新型集体林场的指导意见》，提出“到2025年，全市60%以上符合条件的集体生态林纳入新型集体林场经营管理”发展目标[4]，希望多部门持续探索和实践，以集体生态林保护、经营、利用和生态承载力提升为核心，不断优化政策机制，推动配套政策趋于成熟，建成高质量运行管理体系，形成在全国范围内可以推广的经营管理模式，实现集体生态林的多重效益。