执法协作中的争议与杂音

文 浮尘

成天一针见血，

自认快意恩仇。

苦心寻章摘句，

风雨中犹清醒。

所谓生民立命，

过眼便成浮尘。

文章若能济世，

应问悬壶之人。

执法协作是为解决改革遗留问题而进行的内部非刚性适应型调整，是针对人员自由选择去向、执法资源不足等情况，通过“打补丁”的方式对改革失衡作出的一种个性化补偿。作为改革后半篇文章的重要组成部分，执法协作是为了整合内部优势资源、确保工作正常运转而采取的一招相对实用、可行的对策，可以帮助相关人员尽快适应新定位、新职能、新角色。

争议

各执一词

剔除各种外在因素，关于执法协作的争议本质无非五个字：事情该谁做？对此，行业方认为，本轮改革已将行政权力上收，执法权力集中，作为技术、辅助、事务型单位，应该退居幕后，再往前台站属实不太合适。而执法方认为，虽然执法任务集中了，但人员并未随改革划转归位，支撑保障不力和一体化法律设计两大因素叠加，未免让执法主体有些“名不正、言不顺”，在这种情况下，把所有事务一股脑儿丢给执法方也不合适。

思考之下，双方的观点似乎都有一定道理。

权威不再

这时就急需权威方出现，利用双方都认可的智慧，直面改革的制度设计缺陷和法律制度中主体一体化的问题，以及分家后各方到位人员的复杂情绪，再给出一整套解决方案。但是，此前改革的整篇大文章被硬生生掰成了两半，行业主管部门在前半篇文章中的操作被广泛质疑，难以服众，其权威性已大打折扣。费孝通在《乡土中国》中将权力分为四种：冲突中的横暴权力、继替中的长老权力、合作中的同意权力、演变中的时势权力。在本次改革过程中，横暴权力、长老权力均被质疑，时势权力需要在事件演变中确立，同意权力则需在对等的谈判中交换。总体而言，主管部门的权威因权力断层而处境尴尬——虽然似乎仍可以动用横暴权力和长老权力，但在以同意权力为主的协作谈判中未必奏效。

强弱悬殊

根据零和博弈规则，在相互比较中，一方羸弱，就意味着另一方相对较强。前文我们讨论过改革后形成的非对称博弈语境，这里不妨再对后期合作伙伴兼竞争对手进行一些归结和拓展。在行业为主型改革中，行业是强势一方（执法为主型改革不必谈执法协作）。原因有四：一是在改革中，其机构、制度和运作方式并未受到根本性影响，仍有余暇去思考博弈的问题；二是在分家过程中，行业掌握了人才选择的主动权，让熟悉执法、熟悉行业的人员留在了行业，在博弈过程中，这些人可以利用专业积淀、历史沿革等，全方位为己方输送“子弹”；三是其单位级别相对较高，身份授予的话语权本身就是强势的基础，弱势方还得掂量万一哪天对方在本单位“屈就”的问题；四是由于掌握了人才、资金 等优势资源，工作成绩与话语分量相互成就，加之轻车熟路，行业一方更容易步入良性循环。

打持久战

以上分析似乎说明在“以小博大”的“协作”中，强者将在短时间内毫无悬念地取得胜利。但是，考虑到公众对弱者的天生怜悯，社会对倾轧的自古反感，以及弱者在尊严倒逼下超水平发挥这三重要素叠加，结果也未必如想象中那么简单：一是涉及利益之争，让步总会异常艰难；二是缺乏权威标准，难免一地鸡毛。

为增强持续博弈能力，减少人员更迭带来的无效重复，有两点需要注意：一是合作内容最好以协作协议、行权清单等方式固定，用留痕的方式为“查有实据”奠定基础；二是工作过程应通过某种相对稳定的渠道予以记录，以便发生争执时寻回思路。前者是协作谈判的过程资料，后者则是笔者创作本系列文章的初衷。

杂音

力量比拼中占据主动的一方，往往会在谈判过程中抛出很多让人意外的论调，前文谈到的海事分工与交警路政的关系对比便是一例。为更好地排除干扰，集中精力参与协作谈判，需要对类似问题有所认识。笔者在此剖析三个颇具代表性的观点。

“执法包打天下”

这种观点将执法作为行业护基的唯一依托，忽视了行业和执法作为“左膀右臂”，谁也不能代替谁这一事实，无异于否定了行业存在的价值。过分强调执法的作用，只会造成更大范围内的无序内卷。

执法职能从行业中分离后，行业手里的规划、许可、补贴、监管、标准、规范等辅助性资源，以及行政、经济、教育、规则拟定等手段仍在，管理服务的根基并未动摇。何况此前执法权在手时，行业也很少动用这一手段。所以，离开执法，行业也能有效运转，这个问题前文已经分析过了。平心而论，执法队伍尽快履职是必要的，但以“执法包打天下”的论调推脱行业责任却站不住脚。毕竟，抛开要素保障，执法还要有罚条支撑，还得兼顾发展实际。以前的威慑手段，不可能因为分家就变成了万能钥匙。执法并不能包打天下，行业和执法各自的约束范围和管理内容不同，要有边界意识。

“做不到违法必究，执法一定有问题”

这种通过有罪推定认定执法瑕疵，继而为执法部门套上“紧箍咒”的做法，因契合了事故追责需求而显得“别有深意”。由于查无实据，笔者姑且认为这是一种法律完美主义者的单纯。事实上，法律完美主义者基于伦理的判断只是出罪的要求，不能作为入罪的依据。“假如怎样，便会怎样”的语境，并不符合法律讲求因果关系，特别是直接因果关系的判定逻辑。何况法律与伦理的耦合属立法范畴，直接套到司法头上似乎并不合适。简单来讲，违法行为和执法履职之间并不存在直接因果关系，将主体犯错归结为客体影响，违背法律逻辑。残酷的现实告诉我们，即使执法履职完全到位，也不可能完全杜绝违法行为。在司法实践中，不可能完全做到违法必究，这就是破案率存在的价值。执法的最终目的是促进公民养成自觉遵纪守法的习惯，而不是一味追求高压惩治态势。法律完美主义者们必须认识到：法律的归法律，伦理的归伦理，只有将执法刚性与行业实际结合，将法治理想与工作现状结合，才能更好地为发展服务。

为解开这一症结，主管部门应尽快建立尽职免责、主动容错机制，从制度层面竖起“防火墙”，免除执法队伍的后顾之忧。

“执法影响营商环境”

这种将严格执法与改善营商环境对立起来的论调，在基层有一定市场，这也是执法力量下沉过程中遭遇到的最大阻碍。尽管这种观点与法治社会建设格格不入，但在现实中却让执法变得不再纯粹。

其实，这就是局部最优思维的延续：对于不规范行为的打击，影响了非诚实劳动者对利益最大化的追求。抛开利益攸关等假设，执法部门与政府对GDP指标的追求也存在偏差，于是出现了“执法站位不高，影响营商环境”等不同声音。笔者其实能够理解部分地区，特别是一些偏远地区对招商成果的珍惜。他们会主动创造一切条件让对方满意，用隐忍换取更多发展机会。这是一种美好的愿望，但因此不惜越过法律界线，就会得不偿失。要知道，法律维护的是社会公平正义，法治是最好的营商环境！具有讽刺意味的是，对法律底线的突破反而助长了行业投资的增加，为行业GDP创造了一定的增长空间。简单比对部分地区5年内公路改造里程与总里程之间的关系，或者路况水平和建设年限的关系，再将公路设计使用寿命和执法数量放在一起比对，很容易发现个中玄机。可以预见的是，在“GDP就是发展”的思维惯性影响下，“执法影响营商环境”的论调还将持续下去。

为解开这一症结，必须注意执法力量与管辖权限间的对应关系。否则，综合执法要么沦为担责的摆设，要么变成牟利的工具。简言之，执法可以下沉，但机构最好可以直管。如果机构不能直管，便应探讨大范围交叉执法及设置执法稽查机构的可行性。

以上三种论调，有对执法的偏见、有对协作的干扰、也有利益背后的深刻考量。除了静心研究、谨慎对待外，执法部门也需要主动出招。

本文总结了执法协作中产生的争议，以及特定阶段特殊人群对执法工作的不同认知。这里面有不愿协作的推诿与考量，有外部环境对执法的偏执与苛求，但这都仅仅是需要面对问题的冰山一角。总之，处于非对称博弈的弱势方想通过协作谈判找回工作支撑，其难度可想而知，对于做好后半篇文章可能遭遇的困难和问题，需要有充足的准备。比如需要什么协作、具体要求是什么、用什么筹码去争取、该和谁去谈等，都必须深思熟虑，这个咱们下次再谈。

附注1：从行业中分离出来的执法队伍，特别是以原有专项执法队伍（多数为路政或运政执法）为主组建的执法单位，随职能转移分离出来的人员，其经费预算并未随职能转移同步转移。实际上，在被这部分人“挤占”执法队伍预算的同时，执法部门还必须面对财政预算逐年递减的困境，这对执法的支撑保障造成很大影响。