乡村振兴视域下空巢小农就地兼业与政府职责研究*

吴北河 ， 聂志平

（1.江西农业大学经济管理学院，江西 南昌 330045；2.江西农业大学人文与公共管理学院，江西 南昌 330045）

改革开放四十多年来，我国城市化与工业化发展取得了举世瞩目的成就，但在城市化进程快速发展的同时，大量青壮年劳动力离农，农村“空心化”问题也随之而来[1]。在此背景下，空巢小农群体日益成为振兴乡村的主体力量，他们在进行农业生产的同时越来越倾向于采取就地兼业的方式来实现家庭收入水平的提高。所谓空巢小农，即50周岁以上、子女多离土离乡、留守农村进行小规模耕作的农民群体[2]。由于农业生产边际效益不断下降，且在经济供养方面缺乏子女支持，我国空巢小农群体在进行农业生产的同时也会寻求非农行业的兼业工作来提高自身经济收入[3]。出于对土地保障作用的依赖，以及对外出务工成本的考量，他们更愿意在本地或较近的乡镇中进行兼业，离土不离乡[4]。空巢小农是社会发展中的弱势群体，各级政府在促进其就地兼业的过程中具有不可推卸的责任。自“十四五”规划提出坚持农业农村优先发展，全面推进乡村振兴战略以来，政府对于农业农村发展的重视程度日益提升[5]。但受历史与现实等多种因素的影响，城乡发展的二元结构仍然存在[6]，且伴随着政府职责的缺位，空巢小农群体在兼业过程中也存在诸多困难。因此，合理定位空巢小农就地兼业过程中的政府责任，确保各级政府承担起应尽的职责，才能实现空巢小农群体稳定就业、持续增收，加快乡村振兴建设的步伐[7-8]。

1 基层政府促进空巢小农就地兼业的价值分析

空巢小农作为留守农村地区从事农业生产的主要群体，通过采取就地兼业的方式成为乡镇企业的主要受雇者，并日渐成为服务乡村、振兴乡村的主体力量。采取措施促进空巢小农就地兼业，不仅有助于实现其自身的稳定就业、持续增收，更有助于推动乡村振兴战略的实现[9-10]。

1.1 推动乡村产业发展，促进乡村经济振兴

当农业生产边际效益低于非农业生产边际效益时，空巢小农作为理性经济人，利用农业生产的季节性特征，将自身及家庭剩余劳动力投入于非农业生产经营性活动，以便获得更高的家庭经济效益。与此同时，空巢小农成为乡镇企业的主要受雇者，并为乡镇二三产业的发展提供了足量且廉价的劳动力资源，带动我国农村产业结构调整，从而促进乡村经济振兴[11]。

1.2 缓解村治主体空心化，促进乡村人才振兴

在农村地区青壮年劳动力普遍向城市地区转移、我国农村村治主体缺失日益严重的背景下，空巢小农群体已成为全面实施乡村振兴战略中服务乡村、振兴乡村的主体力量。他们拥有丰富的村民自治经验，利用兼业时所接触的新知识、新见解，经常活跃于基层民主生活工作中，并积极为基层政务建言献策，成为治理乡村的特殊“能人”，从而有效解决我国村治主体“空心化”问题，促进乡村人才振兴。

1.3 强化乡村文化认同，促进乡村文化振兴

在信息化高速发展的今天，农村传统文化正逐渐受到城市文明的冲击。空巢小农作为固守在农村的特殊群体，他们中绝大多数还从未离开过农村，且大部分空巢小农还沿袭着农村传统文化礼仪及习俗，拥有共同的文化信仰与生产习惯。就地兼业凝聚共识、提升认同，既可提高空巢小农经济收益，又可把这部分特殊群体留在农村，并充分发掘小农自身文化特性，延续农村传统文化主流，促进乡村文化振兴。

1.4 激发乡村组织活力，促进乡村组织振兴

当前，活跃于基层社会的乡村组织主要包括两大类：一是以地缘、血缘为要素而形成的宗族组织；二是以农业生产性服务为性质的服务性组织。这些组织对维护农村社会秩序与社会稳定、弥补政府责任的缺失具有重要作用。其一，空巢小农作为留守在农村地区的主要群体，是活跃于农村宗族组织的主要成员或领头人，他们延续传统的家风族规进行宗族活动，善于利用宗族组织重塑乡风文明。其二，空巢小农在选择就地兼业的同时，将自身及家庭剩余劳动力大量投入于非农业生产经营性活动，导致出现自家土地无人耕种或抛荒现象。为了有效解决这种现象，他们愿意把闲置或撂荒的土地投入于农业生产性合作组织，从而有效激发乡村各类组织活力，促进乡村组织振兴。

1.5 转移小农生计资本，促进乡村生态振兴

生计资本，是指满足生存条件下所需的必要物质资料。而传统意义上的小农，是指从事单一小规模耕作的个体农民[12]。随着社会物质消费水平的提高，仅靠着从事单一的农业生产所获得的收入不足以维持家庭生计。因此，绝大多数小农直接向大自然索取，当他们对自然资源产生过度依赖时，势必会破坏自然生态环境，造成自然生态资源日益枯竭。实现空巢小农就地兼业，就是让他们能够在农闲时寻得一份兼职工作而很好地弥补家庭生计所需的必要物质，既可以提高其经济收入，又可提升其对农业生产资料的投入能力，从而有效地转移小农生计资本，减少对自然资源的依赖，促进乡村生态振兴。

2 基层政府促进空巢小农就地兼业职责依据

2.1 乡村振兴战略的具体要求

党的“十九大”提出实施乡村振兴战略，这是“三农”工作的重大决策部署[13]。解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，其主要抓手是“促进农民持续增收，拓宽农民就业渠道，发展壮大乡村产业，不断提升农民获得感、幸福感、安全感”[14]。《中华人民共和国乡村振兴促进法》的颁布，标志着将乡村振兴纳入法治化轨道。空巢小农作为当前农村留守主体，其就地兼业的行为不仅能提升自身收入、改善自身生活质量，更有助于激发农村发展活力、助力乡村振兴战略的实施。因此，基层政府作为城乡之间的行政主体，促进空巢小农就地兼业、保障农民持续增收是基层政府所肩负的新使命，也是实施乡村振兴战略对其所赋予的新要求。

2.2 基层政府的法定职责

我国宪法对基层政府组织作了明确的规定，其中包括基层政府对治理范围内的经济、文化、生态环境等进行管理的行政职权。基层政府促进空巢小农就地兼业的行为有利于改善农民生活质量，促进地方经济、文化、环境等多元化利益发展，并助力乡村振兴战略的实现。因此，基层政府对空巢小农就地兼业行为的统筹管理属于基层政府的职责范围。与此同时，我国政府是公共产品与公共服务的提供者，其宗旨是全心全意为人民服务。基层政府促进空巢小农就地兼业，事关民生福祉，也是基层政府的应有之义。因此，各地基层政府要积极出台相关政策，营造良好的兼业环境，促进空巢小农稳定兼业。

2.3 空巢小农就地兼业的现实需求

在我国乡村劳动力代际断崖式下降的背景下，空巢小农的就地兼业行为恰恰能够缓解乡村劳动力短缺所带来的诸多问题，从而给乡村发展增添新的活力，助力乡村振兴。但与此同时，其就地兼业行为也存在一些消极影响。其一，相对于从事农业生产而言，空巢小农群体选择就地兼业所获得的经济效益更高，使得他们农业生产积极性下降，部分农村地区甚至出现土地撂荒现象，耕地资源被严重浪费。其二，当前我国农村社会保障体系尚不健全，出于对非农生产经营性活动存在失业风险的考虑，空巢小农对土地仍具有依赖性。因此，他们即便不耕作土地也不愿进行土地流转，仍将大量土地保留在自己手上，出现“兼业滞留化”的现象，致使土地难以流入纯农业户或专业化农业生产组织，农业生产规模化、专业化与现代化实现困难。其三，空巢小农家庭总收入随兼业程度上升而不断提高，从微观上看虽促进了部分空巢小农经济收入增长、生活水平提高，但由于兼业渠道不畅，仍有部分空巢小农未能实现充分就业，使得群体间的收入差距扩大，阻碍了农村社会的稳定发展。因此，在乡村振兴发展的新阶段，为缓解空巢小农就地兼业带来的消极影响，必然要求明确政府职责定位，更好地发挥政府主导作用。

3 空巢小农就地兼业过程中政府的职责缺位

作为乡村振兴的主导者，在解决现阶段“三农”问题的过程中，各级政府应承担起应有的责任，创造良好的外部环境来为空巢小农就地兼业提供便利，以最大限度地发挥就地兼业的正面作用，减轻其消极影响。但由于种种原因，政府职责仍存在缺位现象，导致农村公共服务供给水平低、各项保障措施实施不到位以及就地兼业渠道未得到充分拓展等问题，制约着空巢小农就地兼业的持续健康发展。

3.1 公共服务供给水平低

自我国进入全面推进乡村振兴战略的新时期以来，农村各项公共服务供给水平有了明显提高，但受历史原因影响，我国政府偏向城市地区的投资取向并未完全改变，资金投入不到位、责任承担不足，致使农村地区诸多基础设施建设无法满足农户需要，未能为空巢小农群体的就地兼业提供应有的便利条件。与此同时，较高的工资性收入吸引着越来越多的空巢小农选择从事兼业工作，使其在农业生产中投入的劳动力资源不断减少，迫切需要政府承担起主导责任，积极培育供给主体，为其提供良种培育、机械租赁等农业生产性服务。但现阶段我国农村农业生产性服务仍处于发展阶段，管理不畅、资金有限，空巢小农即便有通过农业生产性服务减轻自身农业生产负担的想法，也会由于较高的成本而望而却步。且基层政府在提供公共服务时，往往采取自上而下的决策机制，公共物品与公共服务的供给与空巢小农的真正需求相脱节，供给效率低下，造成公共资源的浪费。

3.2 保障措施实施不到位

空巢小农群体作为我国农业农村建设的坚守者，在为农业农村发展贡献力量的同时也会面临农业生产与非农兼业的双重风险。当下，我国政府各项保障措施实施不到位，使得空巢小农群体的安全感与获得感很难得到提升，农业生产与就地兼业行为也难以得到优化。农业生产与二三产业相比，自然地具有弱质性的特点，不仅面临气候、环境等方面的自然风险，也面临着农产品供需与价格波动的市场风险。与此同时，就地兼业也会存在失业现象，且由于基层政府监管责任的缺位，空巢小农在就地兼业过程中权益也易受侵害。空巢小农群体较其他农户而言风险承担能力更差，基层政府为其提供的养老、医疗、失业等社会保障措施不足，使得空巢小农更依赖于土地的保障作用，无法完全脱离土地，造成规模化生产经营受制约、机械化大生产难以实现等一系列问题。

3.3 就地兼业渠道未拓宽

我国空巢小农大多具有勤劳质朴、吃苦耐劳的优良品德，但受教育水平往往较低，非农就业技能也十分有限。受自身封闭性特点的影响，空巢小农在获取就业信息时，若没有政府部门的帮助，仅靠自身很难实现就地兼业渠道的通畅。当前，基层政府在空巢小农与各类乡镇企业中的衔接作用发挥不够，不易实现就地兼业的人职匹配。与此同时，由于还要兼顾家庭承包土地的耕种，我国空巢小农的就地兼业行为多具有季节性的特征。但受补贴不到位、税收支持力度小等政府职责缺失的影响，部分乡镇企业不愿雇佣仅能从事季节性工作、就业缺乏稳定性的空巢小农群体，使得季节性就地兼业岗位不足且种类有限，空巢小农就地兼业渠道仍待拓宽。

4 基层政府促进空巢小农就地兼业的可行路径

随着乡镇经济的发展，我国空巢小农兼业化程度不断提高，但兼业水平较低、行业集中，“离土不离乡”的特征明显。如何强化政府在空巢小农就地兼业中的应有职责，消除制约空巢小农就地兼业的不利因素，促使其更合理地协调家庭各类生产经营间的关系，仍是值得探讨的问题。

4.1 提高乡村公共服务供给水平

想要提高乡村公共服务供给水平，首先要求政府部门转变观念，改变财政资金偏向于城市地区的做法，承担起农村公共物品和服务供给的责任。经过数年脱贫攻坚的不懈努力，我国大部分农村地区通信交通、农田水利等基础设施已较为完善，不论是农业生产还是就地兼业，空巢小农面临的困难已逐渐减少。但随着年龄的增长，空巢小农群体更倾向于投入更多时间在劳动强度较低、工资性收入较高的兼业岗位中，需要基层政府为其家庭的农业生产提供一定的帮助。因此，基层政府部门要加大对农业生产性服务的供给力度，在现有条件下，增加财政资金的投入，鼓励社会资本参与到农业生产性服务的供给中来，并积极培育专业生产大户等新型农业生产经营主体，形成多元化供给体系，降低空巢小农对农业生产性服务的使用成本。在解决空巢小农就地兼业后顾之忧的同时，提高农业生产效率，促进规模化生产经营的实现。此外，在加大农村公共服务供给力度的同时，也要注意供需匹配的问题，并着力缩小城乡二元差距，实现基本公共服务均等化，提升空巢小农群体对农村生活的归属感，进一步激发其在乡村振兴中的主体力量。

4.2 促进乡村社会保障体系完善

政府责任的合理界定与积极承担是乡村社会保障制度持续健康发展的条件与前提。针对空巢小农就地兼业，政府首先要承担起实施农业生产保障和就地兼业权益保护的责任。空巢小农作为理性的经济人，在从事农业生产的同时选择就地兼业的首要目的便是获取更高的经济收入，但我国现阶段各项社会保障制度尚未健全，加上土地经营效率低下、就地兼业稳定性较差，空巢小农的经济收入缺乏保障。在农业生产保障方面，诸多发达国家的实践经验表明，农业保险在促进农户稳定增收方面发挥了重要作用。我国政府要积极借鉴国外优秀经验，对农业保险加大扶持力度，并给予更多保费补贴来调动空巢小农的参保积极性，以降低农业生产的风险。加之我国空巢小农多从事劳动强度较大、稳定性较差、安全条件不足的兼业工作，且权益易受侵害。因此，在就地兼业权益保护方面，基层政府要承担起监管职责，规范企业行为，避免出现企业拖欠兼业农户工资的现象，维护就地兼业市场秩序，并要尽快完善工伤、失业、养老、医疗等保障制度，预防职业病、工伤事故等就地兼业风险。

4.3 开拓多样就地兼业渠道

我国政府承担着促进乡镇产业发展的主要职责，只有进一步提高县域经济水平，吸引更多企业进入乡镇地区投资办厂，为空巢小农提供充足且多样的就地兼业岗位，才能从根本上实现空巢小农就地兼业的稳定增收。受传统小农思想影响，空巢小农群体就地兼业倾向于选择离居住地更近的乡镇企业，但这也带来了就业岗位竞争压力大且行业单一的问题。为此，基层政府首先要为乡镇企业创造良好的市场发展环境，推出各项积极政策，为乡镇企业减免税收，并在资金信贷上给予支持，鼓励乡镇企业吸纳空巢小农群体进行季节性的就地兼业，提高空巢小农就地兼业稳定性。与此同时，基层政府也应立足本地资源禀赋，加快推进农业产业化经营，因地制宜地将农业生产与二三产业相融合，延长农产品生产产业链、实现产供销一体化发展，为空巢小农开拓新的就业渠道。此外，我国空巢小农群体就地兼业的收入往往与其受教育水平、掌握知识技能的情况成正比。这要求基层政府承担起为空巢小农提供技能培训的责任，通过专家讲座、技术人员下乡指导等举措，提升空巢小农的劳动力素质，改变其只能从事附加值低、劳动强度大、收入有限的劳动力密集型产业的现状，满足乡镇企业较高用工需求，实现空巢小农就地兼业的持续健康发展。