整体性治理视野下的德国禁毒战略研究

王子立,黄伊霖

(1.中国人民公安大学,北京 100038)(2.中国人民警察大学,广东 广州 510663)

目前,德国是欧洲毒品的重要消费市场和运输过境国,禁毒形势严峻。2019年,在互联网暗网毒品市场上,德国是世界第三大毒品销售目的地国,仅次于美国和英国。[1]在全球范围内,毒品成瘾和滥用是影响整个社会的问题,其解决有待全社会所有力量的参与和合作。因此,为整合全社会力量整体性应对毒品及成瘾问题,德国早在1990年就通过了第一版国家禁毒战略《国家麻醉品管制计划》(Nationaler Rauschgiftbekämpfungsplan)。2012年,德国通过了当前正在施行的第三版国家禁毒战略《国家毒品和成瘾政策战略》(Nationale Strategie zur Drogen-und Suchtpolitik)①,取代了2003年第二版国家禁毒战略《毒品和成瘾行动计划》(Aktionsplan Drogen und Sucht)。(见表1)德国国家禁毒战略作为德国毒品和成瘾政策的指导方针,规定了毒品和成瘾政策的战略目标和行动计划,全面奠定了德国毒品和成瘾政策的国家方向。在此,笔者结合整体性治理理论,考察德国国家禁毒战略的体系框架和运行机制,归纳德国禁毒战略的特点,进而开展相应的思考。

表1 德国国家禁毒战略汇总②

一、整体性治理视野下的德国禁毒战略

缘起于英国的整体性治理理论,在极大程度上深化和提升了治理的理论内涵和实践意旨,不仅重塑了治理理念,更是推进了治理模式的变迁,成为当前西方最前沿的治理理论和公共管理改革实践的理论参照。[2]根据希克斯的定义,整体性治理就是以公民需求为治理导向,以信息技术为治理手段,以协调、整合、责任为治理机制,对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合,不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合,为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。[3]在整体性治理的目标上,通过以满足公民个人需求为核心治理理念,以整合为主导方式,以信息技术为主要手段,不断加强治理层次、治理功能、公私部门的整合及网络服务的组织整合,强化共同体概念,从根本上解决新公共管理所带来的部门碎片化、功能割裂化、公共责任模糊化等缺陷,构建整体型政府治理的新模式。[4]整体性治理理论提出的出发点就是对新公共管理带来的碎片化现象进行战略回应,强调从“问题—对策”导向出发,并提出实现整体性治理的关键环节——协调与整合。[5]依照整体性治理理论,有关中央与地方、地方与地方、公共部门与私营部门之间所涉及的共同事项(禁毒)问题,可通过协调与整合达到共商解决之道。

应对毒品这一全局性社会问题,应采取整体性治理策略,设计整体性毒品治理模式,以引导社会公众、中央政府、地方政府、非政府组织等主体共同参与规划和执行,群策群力共谋禁毒之策。以整体性治理视野考察德国禁毒战略的框架设计和运行机制,发现其主要呈现以下三个面向:一是治理层级的协调与整合,即从联邦到地方的纵向协调与整合;二是治理功能的协调与整合,即同一层级不同部门之间的横向协调与整合;三是公私部门之间的协调与整合,即政府部门与社会公众、非政府组织的协调与整合。在德国禁毒战略的实施体系和运行机制中,不同层级的公私部门和社会公众活跃在成瘾预防和治疗领域,多元化的主体需要通过国家禁毒战略整合到统一的禁毒运行体系中。

二、德国禁毒战略的体系框架

当前正在施行的2012年版德国国家禁毒战略《国家毒品和成瘾政策战略》，将德国的毒品和成瘾政策体系框架划分为四个支柱,即预防、咨询和治疗、减少人体损害、打击毒品犯罪,通过这四个支柱领域的措施共同实现减少毒品需求、帮助克服成瘾、改善成瘾者健康和减少毒品供应的战略目的。

(一)预防,以减少毒品需求

整体性治理理论以公民需求和问题解决为治理导向,注重对问题的预防导向,主张防患于未然,建立预防性政府,预防公共问题的产生和恶化,以降低治理成本。[6]预防是现代毒品和成瘾政策的首要内容,也是德国政府禁毒战略的首要议程,通过预防成瘾向人们提供有关使用毒品或成瘾物质的危险性的信息,以便在成瘾发生之前就加以抵制。德国毒品预防工作有很强的针对性,对于每一种成瘾物质或行为,都列明了对应的最易成瘾的群体,着重于对成瘾高危群体的预防。德国的预防措施主要针对高危群体,防止他们从事任何成瘾和损害健康的行为,其中儿童和青少年是特别重要的目标群体。针对儿童和青少年的预防措施尤为重要,越早为儿童和青少年提供促进健康的预防措施和方案,就越有可能防止成瘾。为了实现这一目标,儿童和青少年在成长过程中需要一个稳定的家庭和社会环境,能够为他们提供足够的安全、认可和理解。为此,需要通过实施有针对性的措施支持成长环境不佳的儿童和青少年,并开展家庭预防成瘾咨询。学校是最重要的毒品预防单位,为确保儿童和青少年能够有效预防毒品,实施预防成瘾的措施必须与学校密切合作。因此,在德国的预防战略中,不但将学校纳入成瘾预防体系中并作为重要一环,而且长期性的预防计划更是以加强学校成瘾预防教育为关键。

(二)咨询和治疗,以帮助克服成瘾

咨询和治疗措施对于帮助成瘾者摆脱成瘾的恶性循环至关重要。在咨询方面,德国几乎每个城市都有为成瘾者及其家人提供咨询的中心,全国共设置1400多个门诊式成瘾咨询中心,同时设置约800个住院戒瘾支持设施。[7]咨询中心针对不同类型的成瘾咨询者设计专门的咨询方案,目的是通过量身定制的措施来解决不同类型的成瘾问题,从而使成瘾者能够克服成瘾或至少减少毒品使用。除了咨询中心,经验丰富的成瘾援助专门人员通过专设的毒品和成瘾热线电话向成瘾者提供建议和帮助信息。在治疗方面,德国提供多样化的成瘾门诊和住院支持,为此,德国联邦政府与各州建立了较为完整的戒瘾护理系统,由超过1万名社会工作者、教育工作者、心理学专家和医生,以及至少2万名志愿者组成。包括约1300个戒瘾辅导和服务中心、约300个专业医院、超过1万个拥有超过15万名成员的自助小组,以及日托中心、成瘾者紧急睡眠场所、住宿场所和善后护理组。[8]另外,还成立专门的治疗中心处理成瘾依赖的问题,将成瘾视为疾病治疗,并且提供心理层面的照护服务以及精神治疗,以所有可能的治疗形式、替代性药物来医治毒品成瘾的病患。治疗措施的另一个着力点是改善成瘾者的职业前景,德国政府通过各种措施支持成瘾者的再就业,以更好地恢复或改善成瘾者的工作能力,提高其回归社会的可能性与适应力。

(三)减少人体损害,以改善成瘾者健康

传统上,德国处理毒品问题着重于对毒品犯罪的刑事处罚,然而这只是治标不治本,德国各界随着对成瘾机理认识的加深,逐渐对减少人体损害措施的价值和必要性达成共识。帮助成瘾者正常生存和减少人体损害的措施,有助于帮助成瘾者预防毒品使用而产生的疾病或死亡,有助于稳定成瘾者的健康和社会状况,为进一步的治疗创造条件。这是最终能够克服成瘾的重要先决条件。减少人体损害的措施包括多样化的方法,如针头和注射器交换计划、鸦片替代治疗、提供低门槛的艾滋病病毒检测和咨询以及合法吸毒室(Drogenkonsumraum)③。目前的数据和资料证实,为鸦片类毒品成瘾的患者提供替代物质的治疗方法,在德国取得了良好的效果。鸦片替代治疗方法是一种治疗鸦片类毒品成瘾的有效方法,其长期目标是实现对鸦片类毒品的禁欲,以及改善和稳定成瘾者的健康情况。[9]

(四)打击毒品犯罪,以减少毒品供应

在德国的禁毒战略中,实现减少毒品供应的战略目标有赖于在禁毒领域严格执法和严惩罪犯。在德国,与毒品相关的行为被作为刑事犯罪处理④,如购买、持有或出售毒品,最高可判处5年监禁,而涉及毒品的供应或贩运行为则可能被判处10年至15年的监禁。德国主要由联邦制定禁毒领域相关法律法规以打击毒品犯罪,但各州具体执行禁毒政策又有不同,所以在执法中，联邦政府往往需要与各州警察紧密合作。德国毒品和成瘾政策领域的核心国家立法是《麻醉品法》(Betäubungsmittelgesetz,BtMG),以及在该法基础上颁布的法令。其立法重点不在于预防、处置、治疗、康复等内容,而是着重于针对麻醉品交易进行监管。该法律规定了麻醉品的范围,规范了麻醉品的合法贸易,并对与麻醉品有关的非法行为的制裁。《新精神活性物质法》(Neue-psychoaktive-Stoffe-Gesetz,NpSG)针对新精神活性物质进行监管;《原材料监管法》(Grundstoffüberwachungsgesetz,GüG)规范德国药物进出口贸易,并且对毒品进行分级并管制;《麻醉品处方条例》(Betäubungsmittel-Verschreibungsverordnung,BtMVV)针对非法药物进行管控,要求使用麻醉品需经过医生开具特殊处方。这些旨在减少毒品供应的法律法规，构成了德国管控毒品的法律体系。在打击毒品犯罪方面,警察和海关打击毒品犯罪的重点是打击生产、进口和销售毒品,特别是打击有组织贩毒集团,从源头上减少毒品供应。

三、德国禁毒战略的运行机制

(一)治理层级的协调与整合

1.联邦与州的协调与整合。在德国,联邦政府、州和市(镇)共同负责执行德国的禁毒战略,并各自承担相应责任。(见表2)根据德国《基本法》(Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland,GG),联邦政府对《麻醉品法》《刑法》和《社会福利法》等禁毒领域法律具有立法权限,在此基础上,联邦政府制定了禁毒政策的法律框架。作为联邦制国家,联邦政府以及各州政府都具有各自的立法权限,国家禁毒战略的实施有赖于各州的实际推行,各州和市(镇)也制定有本地的禁毒政策与行动计划,进而形成多层级的毒品治理结构。联邦政府与地方保持着合作的渠道,协调与整合在成瘾预防和治疗、打击毒品犯罪等方面的分工与合作,共同构成国家禁毒体系。联邦政府与各州之间主要在国家禁毒战略和相关法律的框架下共同建立了禁毒协作机制。

表2 德国禁毒治理机构及职责⑤

近年来,在禁毒战略实际执行方面,一些州越来越强调市(镇)的责任,特别是在护理、咨询和一般预防行动方面。各州均构建了完善的成瘾服务网络,该网络以预防、治疗和善后护理为主,提供的服务涉及预防、戒毒咨询、门诊、戒毒治疗、戒毒设施和过渡设施、补充服务(低门槛设施、日托设施、就业和职业辅导、门诊辅助生活、青少年招待所、社会治疗过渡住宿设施、无家可归者招待所)、其他具体服务(养老院和精神病治疗设施),以及戒毒自助设施。[10]绝大多数护理机构的工作基于整体性(包含合法和非法的成瘾物质)成瘾政策,必要时辅以针对特定目标群体的具体措施。

2004年成立的毒品和成瘾委员会(Drogen-und Suchtrat)负责协调与整合联邦与州之间、政府与非政府组织之间的毒品和成瘾政策,它由来自联邦与各州部委、联邦就业局、地区协会、德国医学会、成瘾自助协会、成瘾研究机构、联邦养老保险、联邦医疗健康保险等单位的代表组成。[11]毒品和成瘾委员会的任务是支持联邦政府毒品专员履行其职责,并作为高级咨询机构向其提供建议,委员会应就联邦政府毒品专员的工作和联邦层面的毒品和成瘾政策的发展,提出具有重要意义的问题,并提交适当的解决方案,解决措施的运用需与国家禁毒战略的实施相协调。

2.州层面的协调与整合。在德国,各州可以自行制定本州在毒品和成瘾领域的战略和行动计划。以柏林州为例,设有州毒品专员(Landessuchtbeauftragte),负责协调实施本州的禁毒政策,并代表柏林州在国家和国际一级履行职责,协调柏林州和联邦政府、欧盟在禁毒领域的联络与合作。柏林州的禁毒战略被纳入联邦和欧盟范围的禁毒战略以及相应的行动计划,其与国家禁毒战略基本一致,同样以预防、咨询和治疗、减少人体损害、打击毒品犯罪四个支柱为基本框架。柏林州禁毒战略的目标是:确保公众负责任地使用合法成瘾物质,并防止非法成瘾物质的使用;支持成瘾者戒除成瘾;帮助成瘾者生存并帮助他们改善身体健康;打击毒品和成瘾犯罪。[12]上述四个战略目标分别与柏林州禁毒战略的四个支柱基本对应,保持了柏林州与国家禁毒战略、政策、行动计划的整体性和一致性。通过柏林州的例子可以看出,各州是贯彻德国国家禁毒战略的主力,其禁毒重点任务主要集中在医疗和教育方面,并建立相关的地方性咨询、服务机构,与联邦以及欧盟层级的禁毒机构共同组成多层级的毒品治理体系。

(二)治理功能的协调与整合

1.政府部门毒品治理功能的配置。在德国,隶属于联邦内政部(Bundesministerium des Innern,für Bau und Heimat,BMI)的联邦刑事警察局(Bundeskriminalamt,BKA)负责非法药品与毒品犯罪问题,其职责主要在于打击德国内部毒品种植、加工以及贩运等犯罪,特别是针对有组织贩毒集团和跨国毒品犯罪。该机构作为联邦层级机构,同时也是与各州刑事警察进行信息分享和执法合作的联络点,以及在国际上代表德国与有关机构共同合作打击跨国毒品犯罪。2019年,德国发生的有组织犯罪中高达34%的案件都涉及毒品犯罪,可见打击毒品犯罪往往牵连打击有组织犯罪。[13]联邦刑事警察局负责调查与国际贩毒组织有关的特别重要的案件,其目的不仅是调查个别罪行,而是顺藤摸瓜,查获整个犯罪组织。除了联邦刑事警察局,联邦海关总署(Bundeszollverwaltung)和海关调查局(Zollfahndungsämter)也参与打击毒品走私。

联邦卫生部(Bundesministerium für Gesundheit,BMG)是德国政府在联邦层级负责督导和推动毒品治理的卫生机构,主要在卫生领域针对德国国内毒品使用的问题制定和实施政策。《麻醉品法》规定的很多内容由联邦卫生部来负责执行与评估,对成瘾者的治疗则是由联邦卫生部授权各州政府具体执行。联邦卫生部下属的联邦药品和医疗器械局(Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte,BfArM)负责审批药品;联邦药品和医疗器械局下设的联邦鸦片局(Bundesopiumstelle,BOPST),负责颁发麻醉品贸易许可证,并监督许可证持有人的麻醉品贸易。联邦卫生部下属的联邦健康教育中心(Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung,BZgA)代表联邦政府开展成瘾预防工作,在联邦一级负责规划和执行成瘾预防行动,并对预防行动进行监测和质量评估。联邦健康教育中心的运行宗旨在于预防一切健康风险,有关儿童和青少年的药物滥用预防措施均通过该机构进行协调与整合。

2.政府部门毒品治理功能的协调与整合。由于德国毒品治理职能分散在联邦各个部门,为此,联邦政府专门设立联邦政府毒品专员(Drogenbeauftragte der Bundesregierung)负责统一协调联邦政府的毒品和成瘾政策,隶属于联邦卫生部。联邦毒品专员的主要职责包括促进和支持有关预防毒品和成瘾的倡议和活动,确定毒品和成瘾政策的实施方法和重点领域,以便及时和适当地提供支持,并在国际场合代表德国联邦政府的毒品和成瘾政策。[14]

(三)公私部门的协调与整合

1.非政府组织代表公民社会辅助参与毒品治理。在禁毒领域公私部门的协调与整合方面,德国政府加强对相关非政府组织的发展,通过公民社会的途径强化禁毒政策的推动,并且重视与民间的互动。由公众主动倡议推动的禁毒工作更能贴近一般大众,使得在禁毒宣传教育等方面能够给予德国政府以更大的辅助作用。依照整体性治理理论,在禁毒领域加强公私部门之间的协作,建立公私部门之间的沟通、信任、信息提供与反馈机制以及合作伙伴关系,充分发扬非政府组织公益性与志愿的精神,让更多的公民和团体关注和参与禁毒行动,整合各种社会资源,形成强大的社会资本,满足公民多样化的需求,以实现公共利益最大化和公共服务完善化。[15]德国的非政府组织发展比较成熟,因此,借由公民社会的角色来协助并监督政府开展禁毒工作,可以使政府的禁毒理念更贴近公众。非政府组织的良好运营,可以帮助成瘾者重新融入社会,避免其再度误入歧途,并且有助于打造一个远离毒品的健康环境。在德国,卫生保健领域的活动,特别是社会工作,都遵循辅助原则。德国与禁毒相关的非政府组织主要有地区协会、教会、慈善组织和其他公益团体,它们以辅助性方式劝导公众拒绝使用毒品,对毒品成瘾者施以援助,当这些非政府组织无法完成目标时,政府再对其进行协助。[16]

2.社会团体帮助成瘾者戒断毒瘾和回归社会。社会团体以普遍分布的成瘾自助社团为代表,通常以协会形式组织开展活动。大多数全国性的成瘾自助协会(Sucht-Selbsthilfeverbände)都是德国成瘾问题中央办公室(Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen,DHS)的成员,同时充当成瘾者与戒瘾服务提供者的联系人。成瘾自助在德国禁毒实践中运行效果良好,为受成瘾影响的人提供激励、援助和支持,并通过宣传有关成瘾的信息,改变公众对成瘾的看法。成瘾自助协会通常支持成瘾者组成成瘾自助小组(Sucht-Selbsthilfegruppen)进行自助,在小组自助活动中,成瘾者及其家人与其他人一起学习应对成瘾问题并实现持久的毒瘾戒断。[17]自助小组有助于帮助成瘾者回归社会的正常交往与联系,并克服孤立和排斥。

3.企业营造健康工作环境。德国企业的工作场所是预防成瘾的重要公共场所,企业能够在毒品以及其他成瘾问题上发挥对员工的监督作用,进而发挥企业的禁毒功效。在德国,已经有许多企业的工作场所都设有针对毒品以及酒精问题的成瘾咨询中心,因为毒品、酒精这些成瘾问题会影响到员工的工作状况。关于企业社会工作问题的职业工会于1994年建立,在此框架下独立自主的企业社会工作组织得以有效整合,并处理员工健康、工作环境等共性问题。企业也通过此机制强化了毒品预防的功能,形成有效与适当的企业成瘾问题预防机制。[18]企业通过筛检的方式对内部员工是否有异常用药,以及使用非法药品进行检查,特别是对于大麻、海洛因、可卡因以及安非他命主要通过尿液筛检来进行防治。企业通过劝导、管控甚至辞退吸毒员工来降低企业内部毒品扩散风险,但最主要的原则仍然是协助吸毒员工戒除毒瘾,并帮助其重新回归到正常的社会生活和工作环境中。[19]

四、德国禁毒战略体系框架与运行机制的特点

(一)采取整体性治理模式

德国政府秉持现代和进步的理念与策略来治理德国的毒品和成瘾问题,推行整体性的毒品和成瘾政策。与其他一些欧洲国家不同,德国对其毒品和成瘾政策采取整体性治理模式,将容易成瘾的合法物质和非法物质及其成瘾行为一并监管,将酒精、烟草、处方精神药物等合法物质与毒品及成瘾行为一并纳入监管范围。成瘾的发展起源于一个复杂的网络,包括个人经历、生活环境、与他人的互动、情感干扰、重要人物的影响和成瘾物质的可用性。成瘾物质的影响最终会导致大脑的持久变化,这反过来又使行为改变更加困难,因此,成瘾政策目标必须是帮助成瘾者克服广泛的成瘾依赖关系。由于酒精、烟草和处方精神药物等合法物质在生活中的广泛使用,在开展成瘾预防和支持行动时,绕不开对上述合法物质的有力管控。于是,德国政府于2003年推出的第二版国家禁毒战略首次将合法和非法的成瘾物质一并纳入监管范围,而之前的第一版国家禁毒战略仅仅针对非法药物,并且当时战略名称里也只有“麻醉品”字样,后两版的国家禁毒战略名称则根据整体性治理理念加入了“成瘾”字样,用“成瘾”取代“麻醉品”,标志着正式将合法物质及其成瘾行为纳入国家禁毒战略监管范围。(见表1)

(二)将毒瘾视为疾病治疗

根据世界卫生组织的定义,成瘾被理解为一种复杂和多方面的疾病,与心理、躯体和社会疾病有关,需要科学治疗。同样,德国政府将吸毒成瘾视为一种慢性疾病,对成瘾者群体进行治疗与辅导,并将减少人体损害措施作为一种以健康为导向的治疗方法。成瘾是一种任何人都可能患上的疾病,往往与个人的不幸经历有关,它更是一种严重的慢性疾病,可能导致成瘾者相当严重的健康问题甚至过早死亡,因此,成瘾者需要广泛的医疗帮助和支持。德国政府对于毒品使用者“以治疗代替处罚”⑥为原则,使毒品成瘾者有机会接受完善的治疗照护。

(三)以大麻为预防重点

大麻是德国滥用最广泛的毒品,主导着德国的毒品市场,占2020年所有毒品犯罪的近59%。德国三分之一的成年人一生中至少吸过一次大麻,尤其是在青少年群体中滥用大麻的情况更为突出。[20]临床研究表明,大麻的使用与重大健康风险有关。因此,德国政府在联邦一级非常重视大麻滥用的预防工作,尤其是针对青少年群体的预防。互联网被证明是针对吸食大麻和其他毒品的青少年目标群体的一种特别有效的咨询方式。联邦健康教育中心创建的大麻预防网站(www.cannabispraevention.de)特别是针对大麻成瘾青少年复吸行为的。该中心除了为青少年提供相关信息外,还为家长、教师和专家提供服务。除了线上预防,联邦健康教育中心还在线下开展形式多样的大麻滥用预防活动。例如,2019年组织了一次关于大麻滥用预防的青少年社交媒体创意竞赛,参赛者被要求为大麻数字化预防概念的开发和实施提出想法,竞赛目的是使青少年了解大麻使用的健康风险,让他们明白使用大麻的长期后果,丰富他们的健康和风险知识。[21]

(四)重视成瘾学术研究

近年来,德国在成瘾学术研究方面取得了积极进展,研究领域涵盖流行病学、生物学、心理学、社会学和法学等学科,并注重跨学科研究,范围涵盖从基础研究到成瘾者护理研究,尤其重视成瘾领域与实践有关的研究,以便通过循证和评价的措施,提高毒品和成瘾政策概念及倡议的实效。因此,为了进一步发展与日常实践紧密结合的治疗和辅导方案,在联邦卫生部的业务研究范围内,相关研究机构与护理机构密切合作,共同开展对成瘾物质及行为的研究,并将研究成果及时应用于治疗和辅导的日常实践中。

(五)开展广泛的国际合作

毒品全球化已经成为每个国家都需要应对的危机,在欧盟紧密合作与单一市场自由流通的机制之下,跨国性的毒品犯罪日益严重,甚至超过国家内政所能够应付的规模和程度,于是开展国际合作成为德国国家禁毒战略的重要内容。依照德国国家禁毒战略国际合作部分的内容,德国作为欧盟的主要成员国,以欧盟作为区域禁毒国际合作的主要平台,积极执行欧盟制定的禁毒政策与行动计划,通过欧盟层级的欧盟委员会、毒品问题横向工作组,以及欧盟的下属机构,如打击毒品犯罪的欧洲刑警组织、处理欧洲禁毒政策与医疗信息的欧洲毒品和毒瘾监测中心等合作平台,加强与成员国之间的合作,进而共同塑造欧盟层级的禁毒网络。例如,2021年2月,德国和比利时双方警方合作,在从巴拉圭和巴拿马运到欧洲的货物中缉获了超过23000公斤可卡因,这是欧洲有史以来缉获可卡因数量最大的案件。[22]在国际禁毒领域,德国政府将毒品问题的源头,也就是毒品种植、生产的区域视为禁毒国际合作的重点区域。德国毒品问题相关机构和国际合作伙伴,通过对毒品种植、生产的国家施予全方位援助,帮助其在政治、经济、社会方面进行转型,以改善其对毒品原植物种植的依赖,从而从源头上防止毒品进入德国。

五、研究结论与若干思考

(一)研究结论

整体性治理视野之下静态考察德国禁毒战略的体系框架,发现德国禁毒战略将禁毒涉及全部领域的内容整合为预防、咨询和治疗、减少人体损害、打击毒品犯罪等四个支柱内容,并以此为框架构建整体战略体系,重点突出,体系完善。德国禁毒战略以预防为首要议程,最为注重对大麻的预防,将儿童和青少年作为特别重要的预防目标群体,对合法成瘾物质与毒品及其成瘾行为作整体性治理,打造全面、整体的预防环境,从根源上减少对毒品的需求。德国禁毒战略的出发点更为彰显对个人健康的关怀,而不是单一关注毒品本身,进而引申出以健康为导向的戒瘾治疗模式,将毒瘾视为疾病,注重对成瘾者的咨询和治疗,帮助其戒除成瘾并改善健康状况,而不仅是传统的打击与强制模式。德国将禁毒政策融为社会政策中的一环,正视毒品问题,将其作为不可回避和难以禁绝的重大社会问题,通过刑事打击、戒毒机制、医疗护理等手段尽量降低毒品问题带来的社会成本,确保成瘾者能尽快回归正常生活,重新融入社会。德国各界通过长期深入的学术研究与全方位宣传,逐渐形成社会公众对禁毒问题的共识,以积极正面的态度开展禁毒工作。德国政府的打击毒品犯罪政策,一方面通过构建完善的法律体系对毒品犯罪予以坚决打击,另一方面通过开展广泛的国际合作,力争从源头上减少毒品输出国的毒品供应。

整体性治理视野之下动态考察德国禁毒战略的运行机制,发现在治理层级方面,联邦与州明确分工,权责界定清晰,州与市(镇)担负起具体实施国家禁毒战略的主责。在治理功能方面,无论在联邦还是在地方,预防、咨询、治疗、戒毒、缉毒等毒品全流程事务皆有不同的部门明确负责,各司其职。为促进德国禁毒纵向治理层级与横向治理功能的整合与协调,联邦政府设置有联邦政府毒品专员与毒品和成瘾委员会,负责整合与协调联邦和地方、政府部门之间、政府和非政府组织、国内和国际等方面的禁毒政策和行动。在公私部门之间的协调与整合层面,地区协会、学术机构、教会与慈善团体等非政府组织、成瘾自助协会等社会团体辅助政府实施禁毒战略,充分发挥公民社会在毒品治理中的参与性与互动性优势。企业营造的健康工作环境作为德国公共场所毒品预防的重要一环,发挥了积极的作用。

(二)若干思考

近年来,德国各界日益倾向于将成瘾行为更多地当作疾病来治疗,将治疗视为禁毒工作的基础,官方制定禁毒政策的立足点更多基于公共卫生政策,与传统的刑事政策本位渐行渐远。在德国,使用毒品的行为被看作一种“自残”的形式,被理解为宪法赋予每个人的自由,可能不会受到刑事处罚。但是获得和持有毒品会危及他人,因为有可能将毒品转移给他人,产生新的持有、贩卖毒品的犯罪行为,因此，被德国法律界定为刑事犯罪行为。单纯地使用毒品在德国虽不被认为是刑事犯罪,但是该行为会损害个人健康和危害公共健康,扰乱家庭生活,并助长制毒、贩毒等有组织犯罪。可见,德国禁毒战略及政策既与保护个人健康的基本人权相一致,又与之相矛盾。当然,以人为本,保护成瘾者健康的理念放之全球皆为禁毒工作的基本理念,但是维护社会秩序、保障公共健康的整体性治理毒品理念同样必不可少。与德国相比,中国禁毒工作的理念与目标在保障成瘾者个人健康的基础上,更加注重对社会秩序和社会大众公共健康的保障和维护,更符合整体性治理理论的精髓,具有相当的优越性。毒品是人类社会的公害,禁毒工作事关国家安危、民族兴衰、人民福祉。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视禁毒工作,习近平总书记多次就禁毒工作发表重要讲话、作出重要指示。习近平总书记强调，禁毒工作要加强党的领导,充分发挥政治优势和制度优势,完善治理体系,压实工作责任,广泛发动群众,走中国特色的毒品问题治理之路,坚决打赢新时代禁毒人民战争。[23]习近平总书记关于禁毒工作的重要指示精神深刻阐明了中国禁毒工作的治本之策,为新时代禁毒工作指明了前进方向、提供了根本遵循。毒品问题必须坚持综合治理,充分发动人民群众,着力构建共建共治共享的禁毒工作格局,共同打造同国家治理体系和治理能力现代化要求相适应的中国特色毒品治理体系。结合整体性治理理论和德国的经验教训,笔者提出以下几点思考。

1.加强治理层级的协调与整合。中国最高的禁毒领导机构是国家禁毒委员会,其办事机构国家禁毒委员会办公室设在公安部,禁毒工作的具体开展以公安部为主导,其他相关部委配合运作。在禁毒委员会工作的实际运行上,各组成单位均有其本职业务,对禁毒工作重视程度不同,人力与资源投入程度不一,执行理念与方式相异,以至于禁毒战略在落实中难免大打折扣。禁毒问题是全社会的难题,禁毒战略及政策的制定与执行需有全面考量,中央层面跨部委之间的横向联络,以及中央到地方及基层之间的纵向联络极为重要。以教育部主导的毒品预防教育工作为例,横向联络需要有公安部、卫健委协助编写教材与培训师资,纵向联络需要各级学校的逐级落实,基层学校开展毒品预防教育需借助当地公安、司法行政、卫生健康等单位的协助配合,进而形成由点到线再到面的全国毒品预防教育网络。因此,在中央层面需强化国家禁毒委员会的职能,充分发挥其统合功能,协调与整合中央相关单位资源。在地方层面,各级地方政府应深化基层毒品治理,结合脱贫攻坚成果,加强乡镇(街道)和城乡社区毒品治理能力建设,夯实禁毒工作基层基础,力争中央禁毒政策自上而下、不打折扣地落实到基层,以达到与中央禁毒政策的统一与协调。

2.加强治理功能的协调与整合。禁毒问题错综复杂,牵涉机关部门体系庞大,为有效做好禁毒工作,各部门对禁毒问题需立场一致,部门之间分工合作需相辅相成。在中国,虽然地方各级大多设立了禁毒委员会(禁毒办),但是相关工作责任落实不容乐观,很多地方禁毒委员会(禁毒办)成员单位如何履行职责、未完成任务如何问责等机制不够健全和完善,导致许多具体工作没人做、责任难追究等局面。[24]禁毒问题牵涉面广泛,为有效应对毒品问题,需要多个相关部门协助配合，因此,对于禁毒工作的理念,以及禁毒政策的制定与执行,需有专门单位自上而下的统一落实,协调甚至指挥各部门专业分工及配合执行。各级地方政府应强化当地禁毒委员会(禁毒办)的职能,采取有力措施保障地方禁毒委员会(禁毒办)职权法定化、人员固定化、经费规范化,着力将地方禁毒委员会(禁毒办)打造成为当地禁毒资源与信息的整合与交流平台,充分发动当地公安、司法行政、卫生健康、教育等单位,共塑基层新型毒品治理体系。

3.加强公私部门之间的协调与整合。毒品问题是全社会的整体性问题,社会整体大环境的变迁导致民众在认同、成长及压力调适方面存在障碍,民众对于毒品的认识也在持续变化之中,因此,禁毒最根本的策略需由宣传教育着手。各地应全面贯彻《关于加强新时代全民禁毒宣传教育工作的指导意见》,以青少年为重点宣传教育对象,推广应用全国青少年毒品预防教育数字化平台,充分运用禁毒微博、微信公众号等新媒体,全面推动禁毒宣传进学校、进农村、进社区、进场所、进行业、进网络,着力在全社会营造出“健康人生、绿色无毒”的浓厚氛围。鉴于德国非政府组织在禁毒事务中发挥的重要作用,中国禁毒宣传教育工作的开展在由政府部门主导的同时,也要积极发挥禁毒协会、基金会等禁毒社会组织的作用,鼓励社会力量参与禁毒公益事业,开展各类禁毒志愿者活动,在全社会凝聚起禁毒人民战争的强大合力。

注释:

①德国《国家毒品和成瘾政策战略》网络版本。参见https://www.bundesdrogenbeauftragter.de/assets/user_upload/PDF-Publikationen/Nationale_Strategie_Druckfassung-Dt.pdf.

②资料来源:德国毒品和毒瘾监测中心2021年版《德国禁毒政策》工作手册，第5页。参见https://www.dbdd.de/fileadmin/user_upload_dbdd/05_Publikationen/PDFs/REITOX_BERICHT_2021/REITOX_Bericht_2021_DE_Workbook_Drogenpolitik.pdf.

③德国政府自2000年起官方设立合法吸毒室,允许成瘾者在那里公开吸毒。合法吸毒室的设立,目的是为成瘾者在过量吸毒危及生命的情况下提供紧急救助，预防因吸毒不卫生而引起的传染病，提供戒毒帮助和帮助严重成瘾者。当然,合法吸毒室的设立一直伴随着诸多争议,有人认为这会鼓励毒品滥用。

④使用毒品行为本身不被认为是刑事犯罪,因为它被认为是德国宪法规定的伤害自己的权利的一部分,尽管使用毒品时连带的持有毒品行为(未经授权)可能被认为是刑事犯罪。

⑤资料来源同①。

⑥德国《麻醉品法》第35条至第38条的内容即体现“以治疗代替处罚”的原则。上述条文规定，如果成瘾罪犯正在进行成瘾治疗,则可推迟对其进行刑事处罚。