论袭警罪的侦查管辖

吴影飞

(1.中国人民公安大学,北京 100038)(2.安徽公安职业学院,安徽 合肥 230088)

为严惩暴力袭击人民警察的行为,维护人民警察的执法权威,《中华人民共和国刑法修正案(十一)》在原妨害公务罪的基础上增设了袭警罪①。袭警罪的设立对打击袭警犯罪、保障人民警察的正当执法权益、提升人民警察的警务工作权威等都将起到很好的作用。袭警犯罪侵害的法益是双重的,不仅侵害人民警察的执法权威,还可能侵害人民警察的人身安全乃至生命。从设立袭警罪对法益保护的角度看,如果沿袭传统的以犯罪地公安机关侦查管辖为原则,以犯罪嫌疑人居住地公安机关侦查管辖为补充的规定,就会造成袭警罪实际由犯罪发生地的基层公安机关管辖,即主要由袭警行为发生地的基层公安机关进行侦查取证,如此就会造成犯罪发生地的基层公安机关侦查本单位民警为被害人甚至该公安机关自身也是间接受害者的案件。虽然《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)没有规定单位整体回避,但从正当程序的角度考虑显然不妥,不符合《刑事诉讼法》第二十九条规定的立法初衷,所以,袭警罪的侦查管辖就成为袭警罪设立后必须面对的一个程序问题。既然设立了袭警罪,那么在对袭警行为进行严厉打击的同时,应该体现权力制约和程序公正的原则,这符合现代刑事诉讼理念的要求。

一、袭警罪侦查管辖的现状考察

袭警罪从妨害公务罪中分离出来,而且《中华人民共和国刑法修正案(九)》增加了有关暴力袭击正在依法执行职务的人民警察应从重处罚的条款。在此,笔者对比研究原袭击人民警察的妨害公务罪(以下简称“袭警型妨害公务罪”)的侦查管辖和袭警罪的侦查管辖的运行情况。

(一)袭警型妨害公务罪的侦查管辖

为了解袭警罪的侦查管辖实务情况,先考察袭警型妨害公务罪的侦查管辖运行情况。笔者通过检索中国裁判文书网,对全国31个省、自治区、直辖市的基层人民法院2020年审理的袭警型妨害公务案件进行整理,从每个省(自治区、直辖市)随机抽取20起袭警型妨害公务罪一审案件进行统计分析。根据人民法院的判决书进行归纳,发现除广东省部分地方的袭警型妨害公务案件由上级公安机关指定袭警行为发生地以外的其他基层公安机关进行侦查之外②,全国其他地区袭警型妨害公务案件审判管辖均由袭警行为发生地的基层人民法院进行审判,提起公诉的检察机关也是犯罪行为发生地的人民检察院。根据我国刑事诉讼实务运行情况,如果审判机关是犯罪行为发生地的人民法院,提起公诉的检察机关也是犯罪行为发生地的人民检察院,那么,一般情况下侦查机关也是犯罪行为发生地的公安局,但也存在一些例外情形,比如案件虽然是由A区人民检察院提起公诉的,侦查主体也可能不是A区公安局,而是派驻在A区内执行警务的专业警种,如交通警察、地铁公安分局等。但是,根据中国裁判文书网公布的数据,袭警型妨害公务罪的侦查机关应为袭警行为发生地的基层公安机关,刑事判决书中记载的对被告人采取强制措施的公安机关,就是袭警行为发生地的基层公安机关③。有的刑事判决书中也体现了袭警型妨害公务案件侦查管辖的具体承办部门为袭警行为发生地基层公安机关的其他派出所④、刑事侦查大队⑤、治安管理大队⑥,以及针对袭击交通警察的办案部门是袭警行为发生地的派出所⑦和直属公安分局⑧等。

(二)袭警罪的侦查管辖

通过检索中国裁判文书网发现,从2021年3月1日《中华人民共和国刑法修正案(十一)》实施到2021年12月31日,共有1049起一审案件被以袭警罪定罪⑨,案件主要也是由袭警行为发生地的基层公安机关进行立案侦查。为进一步扩大案例范围,笔者梳理了2021年袭警案件的有关报道,发现相关案件也主要是由袭警行为发生地的基层公安机关进行侦查。例如,北京市公布的3起袭警典型案件,均是由袭警行为发生地的基层公安机关刑事拘留的。[1]再如,甘肃省白银市白银区人民法院审判的一起袭警案,袭警行为发生地是白银区,并由白银区人民检察院批准逮捕。[2]又如,安徽省铜陵市义安区发生的对顺安派出所民警的袭警案件,由义安区公安分局刑事侦查大队办理。[3]

为进一步了解袭警罪在实务中的侦查管辖现状,笔者到多个公安机关进行调研座谈发现,袭警的对象主要为公安机关基层一线执法民警,如派出所民警、交通警察等,而许多公安民警也意识到,无论是以前的袭警型妨害公务罪还是现在的袭警罪,其侦查管辖不宜由犯罪地公安机关进行侦查办理。目前,对袭警行为的侦查管辖并没有因为刑法新设立袭警罪而进行调整,主要还是和以前袭警型妨害公务罪的侦查管辖一样,按照原来的案件办理模式进行。

综合笔者调研的情况,目前对袭警罪的侦查管辖主要有以下几种具体情形。第一种情形是,派出所民警在依法执行公务时一旦被暴力袭击,由派出所所属的县(市、区)公安局安排其他派出所办理该起袭警案件。第二种情形是,一旦发生袭警案件,由被袭击民警所属的县(市、区)公安机关刑事侦查大队进行侦办。第三种情形是,袭警案件由被袭击民警所属的县(市、区)公安机关治安管理大队负责办理。第四种情形是,交通警察在依法执行职务过程中遭到暴力袭击的,由交通警察执法所在地的县(市、区)公安机关安排本机关的派出所或者刑事侦查大队、治安管理大队进行侦查。交通警察具有一定的特殊性,交通警察的隶属关系分为两种,一种是区的交通警察,一般受设区的市级交通警察部门直接领导,人事关系隶属于设区的市,交通警察部门与执法所在地的基层公安机关都属于设区的市级公安机关领导,两者之间不存在隶属关系。另一种是,县(市、区)交通警察也是该县(市、区)公安机关的一个业务警种,发生的袭警案件由该县(市、区)公安局安排交通警察执法所在地的派出所或刑事侦查大队、治安管理大队进行办理,也即交通警察部门与派出所、刑事侦查大队、治安管理大队都是县(市、区)公安局的内设机构,都受县(市、区)公安局领导。第五种情形是,针对暴力袭击正在依法执行公务的交通警察,由该交通警察所属的市级交通警察支队内设法制部门自己进行办理,以直属分局的名义移送审查起诉。第六种情形是,暴力袭警案件由被袭击民警所在的基层所队自己进行侦办。第七种情形是,袭警案件原则上由地级以上市公安局指定袭警发生地以外邻近县级公安机关办理，若地级以上市公安局民警被袭击的,由袭警行为发生地的基层公安机关办理。这种侦查管辖模式是广东省公安机关、人民检察院、人民法院等下文明确要求的⑩。

总之,袭警行为被单独规定为袭警罪以后,针对袭警罪的侦查管辖并没有发生变化,仍然延续袭警型妨害公务罪的侦查管辖,除广东省公检法明确发文规定对袭警型妨害公务罪或者袭警罪实施指定侦查管辖,即由袭警行为发生地基层公安机关的上级公安机关指定其他基层公安机关管辖以外,其他地方的袭警罪主要是由袭警行为发生地的基层公安机关进行侦查管辖。袭警行为发生地的基层公安机关侦查管辖存在两种情况。一种是上级公安机关(设区的市级公安机关交警支队、大队)和专业公安机关(如地铁公安分局)等派驻到当地的公安业务警种警察遭遇袭警行为,由袭警行为发生地的基层公安机关进行侦查管辖。由于这些专业警种与袭警行为发生地的基层公安机关不存在隶属关系,所属的民警业务往来也较少,袭警案件的办理基本不涉及回避的情形,基本能够满足程序正义的要求。另一种是基层公安机关的派出所、交通警察大队等所队民警在执法过程中被暴力袭击,由该基层公安机关的其他所队进行办理。这种侦查管辖模式也是目前袭警案件办理中占比较大的一类。基层公安机关虽然也意识到袭警罪侦查管辖的特殊性,并进行一些变通,一般会安排本机关的其他派出所、治安管理大队、刑事侦查大队等进行办理,但是,即使这样也存在着有违公正处理案件的问题。

二、袭警罪侦查管辖存在的问题

由于袭警罪侵害对象的特殊性,仍然采用传统的主要由犯罪地公安机关进行侦查管辖,没有体现程序正义的理念,也不符合权力互相制约的原则,即使采取由犯罪地公安机关其他所队办理的模式,表面上看考虑到了回避的因素,但是这种回避的作用非常有限,因为仍然是犯罪地公安机关侦办本单位民警为被害人的案件,不能保证袭警案件办理的公正性。

(一)没有体现程序正义的理念

程序正义独立于实体正义,程序正义体现程序的独立价值,不关注实体结果正确与否,强调正义不仅要实现,而且要以人们看得见的方式得到实现。对袭警罪而言,由被袭击民警所属的基层公安机关进行侦查管辖,无论公安机关办案人员怎样严格依法规范办案,无论公安机关怎样客观公正地收集犯罪证据,即使既收集了不利于犯罪嫌疑人的证据,也收集了有利于犯罪嫌疑人的证据,也无论最后的结果怎样正确,都难免令人产生疑问——公安局办理本局民警被袭击的案件,是否能够公正对待犯罪嫌疑人?是否能够保持克制和理性?是否能够公正办理?人们对袭警罪这种侦查管辖产生疑问是可以理解的。就常理看,办案人员面对自己的同事被袭击,本能的反应是充满愤慨,对袭警者痛恨不已,抓到后恨不得“踩上两脚”。这从袭警案件的办理机制中也能够看出,一旦发生袭警案件,公安机关会不惜一切代价,将犯罪嫌疑人缉拿归案,严惩袭警行为。暴力袭击警察的行为不仅对警察的身心造成严重侵害,严重影响公安机关依法履行维护人民群众合法权益、保障社会治安稳定的职责,还破坏社会正常的管理秩序,损害国家法律的尊严,应当依法予以严惩。[4]这也是袭警罪的立法目的之所在。基于此,就不难理解人们不信赖基层公安机关办理本机关民警被袭击案件的原因。

对于袭警罪而言,虽然负责侦查的公安机关不是定罪量刑的法官,不能最终决定犯罪嫌疑人的罪与罚,但是,在我国刑事诉讼过程中侦查机关除逮捕这种强制措施需要经过人民检察院批准以外,其他强制措施及查封、扣押、冻结、搜查、检查等侦查措施都是由公安机关自己审批、自己实施的。可以说,我国侦查机关在侦查阶段拥有较少受外界制约的侦查权,而且侦查结论基本影响着人民法院的判决。根据“自然正义”的法则,任何人不得做自己案件的法官。这既是裁判者必须遵守的一条道德戒律,也是人们在构建一种法律程序时所要考虑的基本因素之一。[5]目前这种主要由袭警行为发生地的基层公安机关进行侦查管辖袭警案件的模式,虽然说不是由被袭警民警所在所队自己办理,但是案件最终的审核人员、决定人员及法律文书的决定机关仍是被袭击民警所属的基层公安机关,就会给人们留下一种公安机关既是被害者,也是审判者的印象。无论实体结果最终怎样处理,都难免会令人对公安机关侦查行为的公正性产生怀疑,给人一种形式上、程序上不公正之感,不符合“任何人不得做自己案件的法官”这一自然正义法则的基本要求,也不符合努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的要求。

(二)不符合权力制约的原则

权力制约,即国家各种权力之间互相监督、彼此制衡。[6]具体到袭警案件中,袭警行为发生在公安民警依法执行职务过程中,民警执行职务不是代表其个人,而是代表所属的基层公安机关履行法定职责,从这一角度来说,袭警行为不仅侵害了执法民警的人身权,也侵害了所属公安机关的执法权,所属的基层公安机关也是被害方。作为被害方的基层公安机关,再作为这起案件的侦查机关行使侦查管辖权,不符合权力制约的基本要求,难免给人以不公正之感。《刑事诉讼法》的基本原则要求公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约,在刑事诉讼中的制约不仅体现在公检法三机关之间,在各个机关内部也应该体现互相制约的精神,即公安机关因行使执法权涉及有关案件与自身有利害关系时,应该体现出公安机关之间或者公安机关与其他机关之间的相互制约,然而,当前袭警罪的侦查管辖就没有充分体现权力之间相互制约的关系。正如有的学者所言,由于侦查管辖功能定位模糊,侦查管辖制度呈现出重分工轻协调、重实体轻程序、重扩张轻限制等弊端。[7]

(三)有违回避制度设置的初衷

根据《刑事诉讼法》的规定,袭警罪由公安机关进行侦查,侦查管辖也是以犯罪地的公安机关管辖为原则。对于袭警罪而言,由袭警行为发生地的基层公安机关进行侦查,表面上看是没有问题的。

回避制度是关系司法程序公正与实体公正的重要诉讼制度。[8]回避制度设计的初衷,就是让与案件有利害关系的办案人员退出诉讼程序,避免引起不必要的猜疑,“保证刑事诉讼活动能够客观、公正地进行”。[9]否则,与案件有利害关系的办案人员即使严格依法办理案件,也会引起人们的猜疑,质疑办案人员的公正性。在袭警案件的办理过程中,由被袭击民警所属的基层公安机关办理就会存在这种情况,即使不是由被袭击民警所属的所队办理,而是安排该基层公安机关的其他所队办理,也难以解决人们对办理案件公正性的质疑,不符合回避制度设立的目的。

虽然《刑事诉讼法》对回避的规定是针对侦查人员的,没有规定侦查机关整体回避,但是民警办理与自己在同一基层公安机关工作的同事被侵害案件,难免被人们怀疑其公正性。而且,除了具体办理袭警案件的侦查人员外,案件审核的法制人员、侦查阶段的诉讼文书制作人员、最后签批决定的公安机关负责人与被侵害民警也都是直接的同事关系,很难说这些与本案当事人的关系不会影响案件的公正处理。

由袭警行为发生地的基层公安机关进行侦查管辖,会成为律师辩护的辩点,不利于诉讼程序的顺利进行。例如,朱某针对湖南省汝城县城关派出所民警实施了袭击行为,该起袭警案件是由汝城县公安局治安管理大队侦办的,辩护人就对此提出汝城公安机关都要回避,但最后人民法院认定在公安机关内部已经实现了回避,没有采纳辩护人的辩护意见。虽然这种申请基层公安机关整体回避于法无据,但是具有一定的合理性,直接驳回,恐难以令人信服。

此外,由袭警行为发生地的基层公安机关进行侦查管辖还存在证据被排除的风险。因袭警行为发生后,基层公安机关会立即安排本机关相近所队的人员赶赴现场支援,一旦支援的民警参与后期案件的办理,就会存在既是侦查人员,又是证人的情形,违反《刑事诉讼法》回避的规定,导致相关证据被排除。例如,湖北省来凤县公安局民警李某和舒某参与了本局民警遭袭案件的侦查工作,而后又以本案证人身份作出了证人证言,人民法院依照法律规定对其作为证人的证言予以排除,不予采信。

三、完善袭警罪侦查管辖的路径

由于袭警罪侵害对象的特殊性,在设计袭警罪的侦查管辖时要注重平衡程序公正与实体公正,既实现惩罚袭警行为的目的,又要保证程序的公正性,让人们以看得见的形式感受到正义。结合我国目前的侦查体制,笔者在此重点探讨完善袭警罪侦查管辖的路径。

(一)现行法律框架内调整侦查管辖模式

在法律没有修改的情况下,公安机关不应消极应对,而应主动寻求解决问题的对策,在现行法律规定的框架内灵活运用指定管辖和上级公安机关直接管辖,妥善处理袭警罪的侦查管辖问题,不仅让袭警行为者受到应有的惩罚,也让犯罪嫌疑人感受到程序的公正性,更让人民群众看到警察执法的公信力。

1.由上级公安机关指定其他基层公安机关进行侦查管辖。袭警案件不宜由袭警行为发生地的基层公安机关进行侦查管辖,而由上级公安机关指定侦查管辖具有法律依据和实践基础。

(1)法律的授权。《公安机关办理刑事案件程序规定》(以下简称《程序规定》)第二十二条第二款规定,对情况特殊的刑事案件,可以由共同的上级公安机关指定管辖。情况特殊,是指公安机关在办理刑事案件中出现的一些异乎寻常的情况。比如犯罪嫌疑人是对本案有管辖权的公安机关负责人,[10]根据犯罪嫌疑人与被害人在刑事诉讼中基本同等关照的法理,袭警罪的被害人是公安机关自身及其民警,案件情况同样比较特殊,涉及回避、程序正义、司法公信力等问题,宜由上级公安机关进行指定管辖。《程序规定》也为袭警罪的指定管辖提供了规范依据。

(2)试点经验的总结。广东省公检法联合出台的有关文件规定,对袭警型妨害公务罪实施指定管辖,由袭警行为发生地以外的其他基层公安机关进行侦查管辖，并取得了不错的效果,减少了社会公众对公安机关及其办案人员的质疑,袭警行为发生地的基层公安机关办案人员回避案件的办理,主动解决案件的管辖异议问题,即使是暴力袭击民警的案件也让人们以看得见的方式感受到程序公平正义。相关数据也说明了程序的公正给实体带来的变化,袭警型妨害公务案件数由上级公安机关指定管辖后,案件数量也呈下降的趋势。例如,2020年以前广东省的袭警型妨害公务案件也是由袭警行为发生地的基层公安机关进行侦查管辖,2018年一审袭警型妨害公务案件有1004起,2019年有1123起,2020年实施上级公安机关指定异地基层公安机关侦查管辖后下降到737起,2021年袭警型妨害公务罪加袭警罪只有231起。(如下图所示)

2018—2021年广东省一审袭警案件数统计图

(3)刑事诉讼相关制度的借鉴。《刑事诉讼法》针对辩护人涉嫌伪证类犯罪的,规定由辩护人所承办案件的侦查机关以外的其他侦查机关办理,就是为了防止承办案件的侦查机关对辩护人进行打击报复,影响辩护人依法履行职责,确保侦查的公正性。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》指出,应当按照规定报请办理辩护人所承办案件的侦查机关的上一级侦查机关指定其他侦查机关立案侦查,或者由上一级侦查机关立案侦查。这也为下文关于设区的市级公安机关督察机构办理袭警案件提供借鉴。对辩护人涉嫌犯罪实行指定侦查管辖或者上级公安机关直接侦查管辖的做法,也为办理袭警罪实施指定侦查管辖或者上级公安机关进行侦查管辖提供了很好的借鉴。

(4)人民法院指定管辖的参考。针对人民法院工作人员实施的妨害公务犯罪,由妨害公务行为发生地的公安机关侦查终结后,案件进入审判阶段,则由上级人民法院指定妨害公务行为发生地的人民法院以外的其他人民法院审判。虽然《刑事诉讼法》也没有规定人民法院的整体回避,但是人民法院为维护程序正义,防止案件的不公正审理,减少人们的质疑,被妨害公务人员所属的人民法院不再对案件行使审判权,由其他人民法院进行审判。例如,2020年9月24日,贵州省六盘水市钟山区人民法院的工作人员杨某等7人来到钟山区王某家门口依法执行职务,王某阻碍人民法院工作人员依法执行公务。该起妨害公务案由六盘水市公安局钟山分局侦查终结后,由上级人民法院指定水城县人民法院进行审判。人民法院针对妨害人民法院工作人员执行公务的案件,为了确保公正审判、维护程序正义、树立司法公信力,虽然法律没有规定人民法院整体回避,实务中也都实行了指定其他人民法院审判。这为公安机关办理袭警案件实施指定侦查管辖提供了有益的参考。域外也有可以参考的规定,如《葡萄牙刑事诉讼法典》在管辖方面涉及法官的程序中规定,如果诉讼程序中的法官是受害人,案件由与该法官所在法院同级或者相邻的其他同类法院进行管辖,原管辖法院不再行使管辖权。

2.由设区的市级公安机关进行侦查管辖,督察部门具体办理。根据《公安机关督察条例》的规定,各级公安机关设置督察部门,督察机构是执法勤务机构,负责督察公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权等事项,也承担起维护人民警察依法履行职责、行使职权的行为。也就是说,公安机关的督察机构既负责监督人民警察是否依法履行职责,也负责维护人民警察的依法履职行为。执法勤务机构具有执法权,公安机关依法拥有的执法权力直接由公安机关内部的执法勤务机构来行使。[11]公安机关的督察机构与公安机关的基层所队是监督与被监督的关系。可以说,由督察部门对袭警案件进行侦查管辖正是公安机关督察机构的职责使然,一方面通过对袭警案件的办理,审查公安机关人民警察是否依法履行职责,进而监督人民警察的执法行为,另一方面通过对袭警案件的办理,打击袭警行为,使袭警者受到应有的惩罚,实现维护人民警察正当执法权益的目的。

督察机构办理袭警案件不能由基层公安机关督察部门直接办理,因为督察机构虽然是监督机构,但是基层公安机关的督察机构仍然是基层公安机关的内设机构,强制性措施的决定权仍由基层公安机关的负责人签批,袭警案件办理的独立性、公正性不能得到保障,与袭警行为发生地的基层公安机关指令其他所队办理袭警案件没有本质的区别。建议由设区的市级公安机关督察机构办理袭警案件,这不仅具有法律依据,而且能保证袭警案件办理的独立性、公正性。第一,具有法律依据。设区的市级公安机关督察机构是袭警行为发生地基层公安机关的上级公安机关的内设机构,袭警案件的办理是由设区的市级公安机关进行的,即办案机关是设区的市级公安机关,有关的法律文书是以设区的市级公安机关名义作出的,督察部门是具体承办部门。根据《程序规定》第二十四条,上级公安机关认为有必要的,可以侦查下级公安机关管辖的刑事案件,所以程序上不存在障碍。第二,能保证客观公正。设区的市级公安机关督察机构是袭警行为发生地基层公安机关的上级机关,一般不存在利害关系,而且督察长是公安局局长,基层公安机关基本无法对案件进行干预或者施加影响。督察机构的职责定位是内部监督机关,相较于公安机关其他内设机构而言,对袭警案件的办理也更负有客观公正义务。第三,有助于提高办案质量。设区的市级公安机关督察机构办理袭警案件,能够实现案件办理人员的专业化,办案人员通过案件办理经验的积累和专业知识的学习,不断提升办理袭警案件的质量。在依法惩治袭警行为的同时,作为警务督察部门也能够在办案中监督民警的执法行为是否规范,并适时提出纠正意见,提升民警的执法规范性。督察部门通过办案和监督全面掌握袭警案件认定的标准,为实现对袭警行为的精准打击奠定坚实的基础。

袭警案件由设区的市级公安机关督察机构负责办理后,因办理袭警案件的需要,工作任务相对加重,应适当增加人员配备,并进行案件办理方面的业务培训,使办案人员快速掌握袭警案件的办理程序和取证重点。

(二)基于法律修改的视角进行完善

袭警罪由检察机关进行侦查管辖,这种侦查管辖设想需要以《刑事诉讼法》的修改为前提,因为现行《刑事诉讼法》对公安机关和检察机关侦查管辖进行了明确的分工,未来修改《刑事诉讼法》时可以考虑增设检察机关对袭警罪进行侦查管辖,理由如下。

1.检察机关是法律监督机关。根据《中华人民共和国宪法》的规定,检察机关是法律监督机关。检察机关履行法律监督的职责,对刑事、民事、行政等领域法律的实施进行全程监督。人民警察在执行公务中主要涉及行政法律的执行,也是检察机关法律监督的对象。人民检察院在侦查袭警案件的过程中,能够审查人民警察是否规范履行职责,进而督促公安机关提升执法质效。人民检察院负有客观公正履行职责的义务,不仅重视收集犯罪嫌疑人构成袭警罪的证据,还要收集犯罪嫌疑人无罪或者罪轻的证据,这样更能令犯罪嫌疑人和社会公众信服,避免给人以从重处罚之嫌。检察机关办理袭警案件也符合权力制约的要求,检察机关与公安机关不存在隶属关系,能够在程序上起到制约作用。检察机关由于自身法律监督的职能定位,也会比公安机关自己办理袭警案件更能体现权力制约精神,因而由检察机关办理袭警案件更具有独立性、客观性和公正性。

2.有助于准确认定袭警罪。根据《中华人民共和国刑法》规定,暴力袭击正在依法执行职务的人民警察就构成袭警罪,没有情节的要求,但是,《中华人民共和国治安管理处罚法》也有规定处罚阻碍人民警察依法执行职务的条款,从法律的协调性及整体性角度解释,也不是任何袭警行为都应当入罪。从理论上讲,袭警行为是否符合袭警罪的构成要件，其最终决定权在人民法院,人民检察院通过不起诉也有一定的过滤功能,但现实的情况是,一旦发生袭警行为,无论是由哪一个公安机关负责侦查,公安机关侦查人员出于维护本机关执法权威的考虑,对袭警行为自然有从严从重打击的倾向。在实践中，一旦发现有袭警行为,先立为刑事案件,然后对犯罪嫌疑人采取刑事拘留措施,再协调检察机关批准逮捕。根据目前我国公检法三机关运行的现状,一旦犯罪嫌疑人被拘留或者逮捕,人民法院很难作出无罪判决,最终可能导致一些不构成犯罪的袭警行为被定罪处罚。如果由检察机关进行侦查管辖,检察机关能够相对规范地认定袭警行为,过滤掉一些情节轻微、不构成犯罪的袭警行为,给予治安处罚就能达到惩罚的效果,进而实现行为与责任相适应,也能够在刑事诉讼中实现人权保障的目标。

3.能够规范评价人民警察是否依法执行公务。在法益保护与人权保障之间必须建立程序合法的规则,以期衡平,超过必要限度、违背执法程序的“执法”是“非法”的。[12]袭警罪的客观构成要件要求人民警察依法执行职务,如果人民警察不是依法执行职务,而是违反正当法律程序执行职务甚至滥用职权非法从事警务活动,那么,相关袭警行为就不能被认定构成袭警罪。通过对袭警罪的诉讼实务观察,袭警案件绝大部分犯罪嫌疑人选择认罪认罚。在认罪认罚案件中,审判机关重视审查认罪认罚的自愿性、真实性、合法性,无形之中会放松审查公安民警执行职务的合法性和程序的正当性。检察机关负有客观公正的义务,而且检察机关自身与案件没有利害关系,能够客观地评价人民警察的执法行为是否依法进行,是否符合法定的程序,也能够准确地认定是否达到袭警罪的认定标准。如果由公安机关自己进行侦查管辖,公安机关可能出于维护自己利益的考虑,会回避警察是否依法执行职务的问题,或者寻求解释以淡化警察执法的不合法、不规范问题。此外,检察机关在侦查中发现公安机关在执法中存在问题或者轻微不规范之处,可以通过检察建议的形式通报给公安机关。作为法律监督机关的检察机关发出的检察建议对公安机关更有约束力,也更能引起公安机关的重视,公安机关将采取有力措施规范自身的执法行为。也就是说,通过检察机关对袭警罪个案的侦查管辖,能够达到督促公安机关规范执法的目的,起到促进公安机关提升整体执法质量的功效。

4.检察机关具有法定的侦查权。检察机关是具有法定侦查权的机关,并且人民检察院侦查管辖的刑事案件主要是基于法律监督的职能,对人民警察执法行为进行监督也是检察机关的职责,所以,袭警罪由检察机关进行侦查管辖也是有法理基础的。当然,检察机关办理袭警案件一定程度上会增加检察机关的工作量,但总体在可承受、可操作的范围内。以2020年妨害公务罪一审判决数最高的河南省(不含省会城市)为例,共判决妨害公务罪885起。河南省共有157个县(包括市辖区、县级市和县),平均一个县一年办理袭警罪不到6起。其他省份袭警案件每年500起左右,有的每年不到100起。因此,袭警罪由检察机关进行侦查管辖不会给检察机关带来过多的工作负担。

四、结语

袭警罪正式确立为一个独立罪名后,应该从规范权力制约的角度,设置更为严格的程序来保证袭警罪适用的客观公正性。袭警罪由于其侵害法益的特殊性,不仅侵害了公安机关的执法权,还侵害了依法执行职务的人民警察的人身权,如果继续采取传统的由犯罪行为发生地基层公安机关侦查管辖的模式,就使得人们对侦查程序的公正性产生疑问。虽然《刑事诉讼法》没有规定单位整体回避制度,但从程序公正的视角考虑,袭警案件的侦查管辖应有别于其他刑事案件的侦查管辖。在现行法律没有修改的情况下,为维护程序正义,提升司法公信力,公安部应尽快会同最高人民法院、最高人民检察院,参考广东省的做法,在现有的法律框架内出台规范性文件,统一程序适用,先规定袭警案件由设区的市级公安机关督察机构或者上级公安机关指定其他基层公安机关进行侦查管辖,以解决犯罪嫌疑人和社会公众对袭警案件侦办的管辖异议。从未来修改法律的视角,根据人民检察院是国家法律监督机关的角色定位,条件成熟时可以考虑袭警罪由人民检察院进行侦查管辖,这样能够彻底解决袭警罪的侦查管辖争议,实现在依法惩治袭警行为、维护警察执法权威的同时,也让人们以看得见的方式感受到程序的公平正义。

注释:

①本文讨论袭警罪中袭击的对象主要是指公安机关人民警察,不包括国家安全机关、司法机关等人民警察,因为袭击非公安机关人民警察由公安机关侦查不存在侦查管辖问题。

②例如，袭警的对象是广东省梅州市梅江公安分局正在依法执行职务的民警,则经梅州市公安局指定由蕉岭县公安局侦办该起案件。参见广东省蕉岭县人民法院刑事判决书〔(2020)粤1427刑初101号〕。

③参见天津市津南区人民法院刑事判决书〔(2020)津0112刑初912号〕、天津市宁河区人民法院刑事判决书〔(2020)津0117刑初500号〕、河北省昌黎县人民法院刑事判决书〔(2020)冀0322刑初290号〕、内蒙古包头市东河区人民法院刑事判决书〔(2020)内0202刑初460号〕等。

④如妨害公务的对象是天津市公安局红桥分局南头窑民警,办案单位是红桥分局芥园派出所。参见天津市红桥区人民法院刑事判决书〔(2020)津0106刑初233号〕。

⑤如妨害公务的对象是山西省清徐县公安局东湖派出所民警,办案单位是清徐县公安局刑事侦查大队。参见山西省清徐县人民法院刑事判决书〔(2020)晋0121刑初187号〕。

⑥如妨害公务的对象是哈尔滨市公安局双城分局永治派出所民警,办案单位是双城分局治安管理大队,参见黑龙江省哈尔滨市双城区人民法院刑事判决书〔(2020)黑0113刑初246号〕。

⑦如妨害公务的对象是大连市公安局交警支队中山大队民警,办案单位是大连市公安局中山分局桂林街派出所,参见大连市中山区人民法院刑事判决书〔(2020)辽0202刑初384号〕。

⑧如妨害公务的对象是焦作市公安局交通管理支队马村大队工作人员,办案单位是焦作市公安局直属分局,参见河南省焦作市山阳区人民法院刑事判决书〔(2020)豫0811刑初313号〕。

⑨数据来源于最高人民法院的中国裁判文书网,网址为https://wenshu.court.gov.cn/。

⑩参见广东省高级人民法院、广东省人民检察院、广东省公安厅《转发〈最高人民法院最高人民检察院 公安部关于依法惩治袭警违法犯罪行为的指导意见〉的通知》(粤公通字[2020]46),袭警刑事案件原则上由各地级以上市级公安局根据本地实际,指定案件发生地的邻近县级公安机关办理;如地级以上市公安局民警执行职务时被袭击的,由该行为发生地的辖区县级公安机关办理。