科研项目经费实施“包干制”的思考

邹素荣

作者单位：中国科学院上海有机化学研究所

一、科研项目经费实施包干制的必要性

自党的十八大提出精简科研经费管理政策以来，国家进行了很大力度的改革，提高科研单位的科技工作者积极性，鼓励科技攻关的快速发展。但在科研经费管理方面仍存在很多问题，包括政策执行不到位、项目经费管理僵化、分配机制不完善、经费报销难等。因此，为有效解决这些问题，根据《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号）的要求，各部委及地方政府相继出台了《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》（财教〔2021〕177号）《关于开展2021年科研项目经费使用 “包干制”试点工作的通知》（沪科合〔2021〕10号）等，科研事业单位根据自身情况结合中央文件精神积极制定相应的管理措施，努力将好的政策“接得住”又“管得好”，进一步激励科研人员产出更高质量的科学和技术成果，并为高水平的科学和技术自力更生作出贡献。

（一）提升科研创新的需要

科研经费使用包干制是提高科研项目执行效率、激发科研人员创新活力的关键。科技创新活动本身就充满了不确定性，需要研究人员积极做出各种努力和探索。尤其是基础研究项目，项目周期长、团队大、不可控因素较多。在具体科研经费实施过程中，预算项目的调整需要严格审批。当预算项目发生变化并返还资金时，研究人员必须详细解释变化的原因，有时会遇到各种问题和挑战。大量的报告和审批浪费了科学家的精力。包干制的初衷是减轻研究人员的预算负担和耗时的报销，同时肯定了科研人员的智力劳动和贡献，充分调动了科研人员的积极性。

（二）科研单位体制机制与时俱进的需要

实行包干制是落实国家“放管服”改革的重要内容，是建立适应时代需要的新型科研资金管理制度的有效手段。这也是推动科研机构体制机制改革和管理能力现代化的应有之义。近年来，党中央、国务院实施“放管服”改革，这对推进科研单位管理体制改革具有重要意义。科研单位在原有的制度体系基础上，从充分放权、放管结合的原则出发，稳步推进各类科研项目的管理办法改革，从科研项目管理出发，各部门建立起处室联动的管理机制，探索现代化科研单位管理体系，确保体制机制的长效管控。

（三）国家科研攻关的需要

实行科研经费包干制，是2019年以来我国科研管理的一个战略发展和考虑。这项改革促进了创新团队和优秀人才从繁琐的管理制度中解放出来，使他们对人力、财力、物力有更大的处置权，有权决定科研技术路线。在具体的研究中，允许他们专注于国家战略的核心技术。从广义上讲，科研源头可以产生积极的示范效应，在社会上形成浓厚的创新氛围，让大家有效地进行创新实践。

二、科研项目经费管理中存在的问题

（一）制度修订不及时，一定程度上影响了政策落地

国家陆续出台一系列包干制相关制度之后，科研事业单位由于对包干制的界定不清等原因，相应的制度制定存在滞后的现象，为了完成上级单位的备案要求，往往出现生搬硬套上级主管部门管理制度的现象。一是有些制度虽然制定了，但是仍摆脱不了预算编制的相关要求。二是科研事业单位在制定包干制管理办法时未对包干制项目范围进行清晰的界定，导致不知道哪些项目应该使用包干制，哪些项目不能使用。科研单位往往只认准上级单位的包干项目范围，未从本单位的在研项目实际情况出发，导致科研人员在申请使用包干制时无所适从，发挥不了包干制的放权效果。

（二）项目全周期内执行不到位，管理部门缺乏有机联动

一是目前为止很多科院单位按照上级部门的制度，在新项目的申请阶段已经引入了包干制，但是只是形式上的流程限制，起不到实质上的制约作用。二是项目执行阶段包干制经费管理制度缺乏细化内容，只是笼统地规定科研经费各项支出内容和标准须符合项目主管部门相关规定，而没有具体的流程控制与各管理部门间的联动作用。“报销繁”情况依然存在，科研经费使用的管控要求太多，改革力度落实不畅，没有统一且具体的规定。

（三）科研项目内外部监管不到位

科研单位建立了全面的资金使用监督机制，包括项目监督单位的内部监督和财务部门、审计部门和公众的外部监督，但仍存在内部管理能力不足、外部协调性不够、监督规则不统一等问题。项目执行期内，监督力量相对薄弱，监督检查的要求不够具体化，执行监督缺乏参照的制度及实施方案。若科研单位全面放开包干制，缺乏有力的内外部监督检查制度与措施，“负面清单”不足以建立一个全面的监测和控制体系。这不仅不能消除资金的滥用，还会加剧研究人员和管理人员之间的紧张关系。

三、科研项目经费实施“包干制”的建议

（一）完善制度体系建设，做好衔接方案。

任何管理措施的落地都离不开制度的先行。为打通“放管服”改革政策落地的“最后一公里”，科研单位应在现有的制度体系基础上，稳步推进体制机制改革，从科研项目的实际情况出发，强化政策制度的制定与修订，进一步夯实科研项目经费管理的工作基础，使科研业务有章可循，切实做到“管得住”。

1.科研单位需要认真梳理关键政策问题。围绕减轻科研人员经费报销负担、完善科研绩效管理和监督检查等重点，结合资金管理过程中与实际工作相关的政策执行难点、堵点，结合经费管理过程中的实际工作，聚焦政策执行的关键点，做好新旧制度的衔接。

2.科研单位应根据不同主管部门下达的科研项目经费管理制度，按照自身的项目特点统一梳理为一种包干制管理办法。例如，有些科研单位按照不同的主管部门分别制定了对应的包干制管理办法，但一种管理办法的实施范围并非适用全部此类来源的项目。这样一来科研单位在执行过程中往往造成包干制的项目范围不明确，经费报销签字过程中过于繁琐，给实际工作开展造成不便。

3.科研单位应对符合包干制管理要求的项目实行由点及面，逐步放开的推进策略。科研单位可以优先选择创新能力强、潜力突出、科研经费管理较好的科研单元（课题组）试点推行，然后逐步推广。包干制办理办法推行的初期阶段可选择一些经费额度小、项目周期短的纵向项目试行。

（二）建立从项目申请到结题的包干制贯通流程

1.建立从项目申请到结题的全周期流程贯通。

（1）在项目申请阶段简化预算的编制，下放预算调剂权等权利，让项目负责人真正感受到“放权”，充分扩大科研项目经费管理的自主权。项目资金不再分为直接费用、间接费用，而是以总经费的形式支持科研工作。项目负责人必须签订承诺书，并实际提交科研管理部门备案。从科研项目执行、经费使用与科研诚信的协调方面落实承诺。承诺书的备案作为后续职责认定的配套制度保障与约束。

（2）在项目的执行阶段，包干制项目科研经费各项支出内容和标准应遵守项目管理部门的相关规定。实行项目主要负责人负责制，项目负责人签字后，报送专项审批部门审议。经费开支方面按需使用，无比例限制，无需预算调剂。绩效支出计提方面由科研单位按项目任务书批准的绩效金额从项目经费中提取20%—40%作为奖励经费。充分利用ARP等智能一体化办公软件，对包干制的经费总额进行系统控制。

（3）包干制项目结题时，项目负责人根据财务部门提供的科研经费台账明细编制项目经费决算报告，经相关管理部门审核，报请各主管部门审批。项目实施期末实行一次性综合绩效评价。按照国办发〔2021〕32号文件的要求，积极申请合并财务验收和技术验收，切实保证科研人员尽量减少在财务验收资料准备环节费时费力。具体的科研经费管理使用包干制全周期落地实施的措施，详见表1所示。

表1 包干制全周期流程落地具体措施

2.简化科研经费执行环节的审批。

（1）由多部门联合审批调整为包干制专项办公室审批，实现闭环管理。在符合项目目标相关性、政策相符性、经济合理性基础上，以预算管理一体化为核心，逐步简化各项经费报销审核流程，为科研人员减负，真正做到“服务好”。报销单据经项目的负责人在报销单上签字后，提交包干制专项办公室审议，审议通过后安排付款。这样大大简化了原先科研人员拿着一张报销单到处找各个审批部门签字的流程，有效提高经费开支的效率。

（2）全面发挥科研财务助理的作用。科研单位应落实《科研财务助理管理办法》，从一线科研人员中选拔出对经费开支比较熟悉、经常对接结题审计的人员专职成为科研财务助理，逐步形成专业化且相对固定的科研财务助理队伍，基本上覆盖各个研究组。在项目预算编制与调整、资金支出、财务决算及验收、资金审计、项目管理等全过程为科研人员提供专业服务，切实为科研人员减负，让科研人员得以潜心致研。

（3）建设一体化科研管理信息平台，实现网上随时随地审批和管控。科研单位要加快ARP等智能信息系统建设。通过借助财务信息系统，在单位内各部门之间建立财务信息网络平台，实现资金总量在线控制的智能化管理流程，实现让科研人员少跑腿、数据多跑路。

3.加强部门间的相互联动。

科研单位应在科研项目管理部等建立起部门间相互联动、通力合作的管理机制。既要重视包干制实施过程中的各种需求，提高流程中的办理效率，又要做到流程可控、成本可控、资金安全可控的风险防范。通过各部门的横向合作与纵向协同，科研单位要逐步探索出“体现国家意志、满足国家需求、代表国家水平”的责任和使命驱动的现代化科研院所管理体系，努力夯实科研项目包干制的保障措施。同时还应加强各部门间的交流，搭建政策交流学习的平台，增强管理人员对经费规范开支的理解力度。

（三）加强事中、事后监管力度

1.内外协调监督，积极引入外部监管。

科研事业单位的内部审计部门在包干制项目执行期内，应加强内审力度，对经费使用情况开展抽查，保证经费的合规、高效使用。每年常态化地对科研经济报销等工作开展真实性、合法性审计事项，对不按规定管理和使用项目资金的行为，取消所有课题组项目资金的包干制资格。建立“负面清单”制度，做好内部信息公开、公示工作。外部监督方面，引入第三方专业机构进行合理的项目绩效评价。将日常项目财务管理与外部监督检查相结合，进一步加强审计监督、会计监督和日常监督的协调配合，加强信息共享。

2.加强科研人员自身诚信道德建设。

建立健全科研诚信承诺制度。加强科研原始记录管理制度，完善学术期刊管理和预警体系。制定《加强科研诚信建设实施细则》《科研不端行为查处细则》等制度性文件，严肃查处科研不端行为，建立科研不端行为责任追究制度，加强廉洁管控，对严重失信者实行联合惩戒。科研人员要弘扬科学精神，实事求是，严于律己，恪守职业道德，努力为社会创造更多价值。

同时，科研单位也要加强内外部的联合制动，由点及面，逐步放开，有序稳步推进“包干制”政策的运用，使整个经费管理流程能够得到全方位的优化，给科研活动提供更加自由和广阔的空间，为我国的科研能力能够从各方面做到“0到1”的源头突破和“1到10”的技术攻坚，并有力助推国家及地区新兴产业的有序发展。