明晰制度 建设覆盖全社会的征信体系

◎文/孟佳惠 鲁哲

征信体系建设是社会信用体系建设的重要组成部分。近年来，社会诚信体系建设进入快车道，我国征信体系也在不断完善，征信应用领域持续扩展。为完善社会信用体系，创新社会治理机制，优化营商环境，规范社会主义市场经济秩序，提升全社会诚信意识，弘扬社会主义核心价值观，健全覆盖全社会的征信体系，11 月14 日，国家发展改革委、人民银行会同社会信用体系建设部际联席会议成员单位和其他有关部门（单位）研究起草了《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。

党的二十大报告提出，要完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。完善的社会信用体系既是供需有效衔接的重要保障，也是资源优化配置的坚实基础，更是良好营商环境的重要组成部分，对促进国民经济循环高效畅通、构建新发展格局具有重要意义。《征求意见稿》是党的二十大后社会信用体系建设中新的里程碑，标志着社会信用的制度建设迈上新台阶，开启了社会信用体系建设的新阶段，有力推动了社会信用体系建设高质量发展。

加强征信体系建设保证征信数据质量和数据安全

长久以来，我国社会信用体系建设包括两个有机组成部分：一是征信体系建设，二是社会诚信体系建设。我国社会信用体系建设全面推进，社会信用法律体系也在稳步建设，但是主要围绕征信体系发展。2013 年，国务院发布《征信业管理条例》，标志着我国征信业进入法制化、规范化的发展轨道。随后，人民银行陆续出台《征信机构管理办法》《征信业务管理办法》等一系列配套制度，形成了我国征信业的基础法规制度框架。在《征求意见稿》印发前，尚无在国家层面针对社会信用体系建设的专门法律。

在今年的两会上，全国人大代表、人民银行广州分行行长白鹤祥提出了加快制定《中华人民共和国征信法》，推动征信业在法治轨道高质量发展的议案。

白鹤祥指出，推动建立全覆盖的征信体系在法律层面存在短板，加快制定征信法具有必要性和紧迫性；征信法制、理论和实践基础较为坚实，制定征信法具有现实可行性；科学制定征信法的框架、原则和内容，切实提升征信法的可操作性和实用性。

在此次《征求意见稿》中也提到了，覆盖全社会的征信体系应遵循市场化、法治化和科技化的发展方向。

就在一个月前，人民银行征信管理局发布题为《建设覆盖全社会的征信体系》的文章，文章指出，人民银行充分利用征信平台实现不同部门、地区之间的涉企信息互联互通，解决小微企业融资缺乏抵押担保、信息不可得而导致风险不可控等问题。

在人民银行主导的征信平台与地方征信平台构成多层次征信体系下，可以预期末来信息报送的主动性、准确性和及时性均将大幅度提高。全联并购公会信用管理委员会常务副主任刘新海表示，地方征信平台不断成立，但由于征信的专业性强和周期性强等特点，目前大部分地方企业征信平台处于起步阶段。省级征信机构得以加大与市场化、专业化机构合作，如省级征信机构提供基础数据和征信服务，保证征信数据质量和数据安全，市场化机构提供场景化服务，应对复杂多变的商业需求，发挥各自的优势。

但数据问题仍为全社会统一征信体系发展的核心阻碍。“数据本身的可用性是现阶段发展难点之一。”星图金融研究院研究员黄大智表示，地方征信平台可用数据与测量标准尚无统一定论，由此降低了数据归集与查询的效率。地方层面的征信需求较大，涵盖企业、政府部门与金融机构，但当前数据和信息开放机制与立法标准尚缺失，相关法律法规仍需补足。

加码信用信息管理提升征信行业服务质量

自2013 年《征信业管理条例》出台到2021 年发布的《征信业务管理办法》，我国征信机构如雨后春笋，不断涌出。在《建设覆盖全社会的征信体系》一文中指出，截至2022 年8 月末，在人民银行分支机构备案的企业征信机构136 家，已实现企业注册登记等公开信息的全覆盖，仅2022 年前8 个月累计提供信用评分、反欺诈、企业画像、联合建模、决策支持等征信产品征信服务就达52 亿次。

此次的《征求意见稿》明确，认定单位不得以任何形式向申请信用修复的主体收取费用，完成信用修复后，相关单位应及时停止对信用信息主体的惩戒措施。

业内人士认为，这也透露出一个信号，如何管理“管理信用信息”的相关机构需引起重视。就社会信用体系中覆盖最广的征信机构而言，《征求意见稿》明确，国家对征信机构从事征信业务实行统一许可管理。征信机构从事信用评分业务时，评分方法应当客观、公正，从事信用调查、信用咨询业务，不得损害国家利益、社会公共利益以及公民、法人和非法人组织的合法权益，不得泄露国家秘密、商业秘密和个人隐私。

此外，《征求意见稿》还开辟专章，规定了处理信用信息应当具有明确、合理的目的，并应当与处理目的直接相关，采取对信用信息主体权益影响最小的方式。其中，第六章信用信息管理第六十二条明确提出，任何组织和个人不得实施越权查询信用信息、泄露未经授权公开的信用信息等六大类行为。

上海旭灿律师事务所律师菅峰认为，人们日常所说的征信行为，其实就是征信机构处理信用信息的行为。在菅峰看来，第六章信用信息管理相关规定就是给征信机构处理信息划定边界。

“合法、正当、必要，是信用信息处理的主要原则，这是该章释放的鲜明信号，也是这一章的立法目的，有利于防止个人信用信息泄露和滥用。”菅峰说。

值得注意的是，“十四五”规划纲要也曾提到，培育具有国际竞争力的企业征信机构和信用评级机构，加强征信监管，推动信用服务市场健康发展。

“实践证明，征信类金融基础设施具有增加征信有效供给、保障市场高效运行、防范化解重大金融风险的作用。”刘新海指出，培育专业信用服务机构，形成互补型、多元化、多层次的信用体系，可以更好满足国内金融业快速发展的需要。

“以个人征信领域为例，市场化机构凭借其替代性数据收集优势能有效拓宽人民银行征信中心的数据采集渠道、帮助提升我国征信覆盖率，构建‘政府+市场’协同发力的征信体系能有效降低数据共享阻力、提升征信行业服务质量。”中金公司非银行金融行业及金融科技行业首席分析师姚泽宇指出。

健全信用法规制度助推征信业健康发展

大数据时代，信用信息在破解信息不对称、赋能企业融资和实体经济发展方面发挥着越来越重要的作用。近年来，人民银行健全征信法规制度，推进完善金融信用信息基础数据库，促信用信息互联互通，助征信业健康发展，赋能实体经济发展。

2021 年9 月，人民银行印发《征信业务管理办法》，明确征信全流程业务规则、信用信息的范围，细化征信业务的合规要求，如规定不得过度采集个人信用信息，信息采集需经本人同意并明确告知采集目的，使用信用信息需取得明确同意授权、不得滥用等。此外，人民银行还印发《关于进一步加强银行间市场债券信用评级业务监管的通知》，强化对信用评级机构异常业务、重大舆情的监测与处置。

此次《征求意见稿》其中提到，覆盖全社会的征信体系应遵循市场化、法治化和科技化的发展方向。国家对征信机构从事征信业务实行统一许可管理，包括征信业务范围，董事、监事和高级管理人员的任职资格等事前审批。国务院征信业监督管理部门负责制定有关许可的具体条件。

另外，该文件也划定征信业务范围，包括信用报告、信用评分、信用评级、信用调查和信用咨询等活动。未经国务院征信业监督管理部门批准，任何机构和个人不得以征信及其业务名义进行注册登记开展征信活动。

亚洲金融合作协会创始秘书长、中国互联网协会数字金融工作委员会主任委员杨再平表示，征信管理应处理好发展目标和约束条件的平衡、征信市场几个主体之间的平衡、在政府主体与市场主体之间的平衡，竞争和集中的平衡、监管与被监管的平衡。他认为，只有处理好这5 个平衡关系，才能更好服务好整个社会对征信业务的需求。

在《法治日报》的一篇评论中指出，加强社会信用立法是法治建设的重要组成部分，也事关每个人的切身利益。期待《征求意见稿》经法定程序后出台，充分发挥法治的保障作用，以良法促善治，推进社会信用体系建设高质量发展，让诚实守信在全社会蔚然成风。