信访干部化解信访矛盾经验研究——基于“最美信访干部”的扎根理论分析

王君玲，郭凯杰，刘婉诗

（山东工商学院公共管理学院）

2015年一部电视剧《信访局长》的播出，让我们切实体会到信访干部日常工作的艰辛。他们面对的是需要帮助的困难群体，听到的是叹声、怨声、哭声甚至骂声，要办的是最难办的事、最烦心的事。但人无难事不上访，如何解决信访问题、化解信访矛盾、做好这“天下第一难”的信访工作成为信访干部的重要使命。通过分析“最美信访干部”的典型案例，加强“最美信访干部”化解信访矛盾经验的推广复制，可以更好地发挥榜样引领作用，从而为群众排忧解难，维护群众的合法权益。

学界的研究主要集中于以下四个方面：一是信访工作的功能定位研究。信访工作本身功能方面，主要有联系群众、调解矛盾、反映民意、依法监督、助力决策等；信访工作功能的定位变化方面，主要是指我国的信访工作有其独特的功能，并伴随着时代的变化而不断变迁。二是化解信访矛盾的实践困境研究。执行方面，存在基层政府公信力还有待提升、领导干部治理能力较弱等问题，重复访、集体访、缠访闹访等时有发生；法治方面，信访矛盾的化解难点和焦点在于基层，而信访部门责重权轻，往往没有过多的资源来统筹协调。三是第三方介入信访矛盾化解的研究。学者基于地方实践对社会组织、律师、专家、社会工作者等第三方介入信访矛盾化解进行了有效分析。四是化解信访矛盾的推进路径研究。在健全信访工作体制方面，设想从科层体系、信访接访、信访处置、信访答复、档案管理、制度建设等方面逐步建立一套切实可行的工作流程和操作规范。

综上，学者在信访矛盾方面进行了多角度分析，然而学界对信访矛盾化解的经验研究却很少涉及信访干部本身。本研究以“最美信访干部”典型案例为切入点，基于信访干部扎根基层积累的经验，对信访工作程序的各个阶段进行详尽的分析并提出相应的改进战略，以期为信访干部化解信访矛盾提供一些经验参考。

一、研究设计

（一）研究方法

本研究运用扎根理论研究信访干部化解信访矛盾的经验。扎根理论(Grounded Theory)的两位创立者分别为芝加哥大学的社会学家巴尼·格拉泽(Barney Glaser)与哥伦比亚大学的社会学家安瑟伦·斯特劳斯(Anselm Strauss)。通过文献梳理，发现信访干部化解矛盾经验方面的相关理论研究还比较少，使用扎根理论方法，对“最美信访干部”典型案例进行分析，研究信访干部化解信访矛盾是可行的。

（二）数据采集

本研究以国家及各省市信访局开展的“寻找最美信访干部”活动涌现出的信访干部为样本，研究信访干部化解信访矛盾的经验。信访矛盾化解研究较为复杂，要求在资料搜集过程中内容尽可能全面。本文选取2017年及2021年两届20位国家最美信访干部，2022年10位齐鲁最美信访干部，2021年浙江省11位、湖北省20位、湖南省10位、江苏省20位、陕西省10位最美信访干部，剔除掉1名重复人员，共100位信访干部，通过收集他们的事迹简介、搜索引擎上的新闻报道以及访谈视频等作为研究样本，并对其进行编码、概括、分类、整合，使其能够最大限度地反映信访干部的真实情况。

二、资料编码

（一）开放式编码

开放式编码是根据材料内容逐字逐句对其进行编码，在编码过程中对内容保持客观态度并进行细致分析。通过对文本逐句编码最终得到30个初始范畴，部分代表性原始语句(初始概念)，如表1所示。

表1 开放式编码示例

（二）主轴编码

主轴编码就是在开放式编码基础上，对相同或相似的概念进行分析并将其整合归类。原先的30个初始范畴，如学习政策法规、记录工作日记、开展业务学习、考取资格证书合并为“提升业务水平”。通过这一过程，最终将30个初始范畴归纳为10个主范畴，如表2所示。

表2 主轴编码示例

（三）选择性编码

选择性编码就是从主范畴中经过系统分析以后挖掘出核心范畴，基于特定的逻辑关系和脉络，将其与其他范畴进行关联，并对两者关系进行检验，如表3所示。

表3 选择性编码示例

（四）理论饱和度检验

为了确保分析结果的可靠性，选取三分之一的内容作为理论饱和度的检验，依次进行“开放式编码—主轴编码—选择性编码”。饱和度检验节选如下。

原始语句：山西省阳泉市信访局延素荣牵头建立了三级联防、分级负责的工作协调机制，始终按照“三到位一处理”的要求积极处理信访事项。（创新工作机制—勇于开拓创新—事末回应）

通过以上的分析过程，对照研究归纳的4个核心范畴，没有发现新的初始概念与主范畴，由此判断基于扎根理论的信访干部化解信访矛盾经验研究已趋于饱和，其结论具有一定的可信度。

三、研究发现

（一）信访干部化解信访矛盾的模型构建

通过对100位“最美信访干部”典型案例的深入分析，构建出信访干部化解信访矛盾模型图（见图）。该模型图由两部分组成，上半部分是根据信访干部案例归纳出信访干部本身的素质和能力，以及信访干部化解信访矛盾各个阶段的措施。下半部分是将信访干部经验运用到信访工作程序中，通过对信访事项的受理、信访事项的处理、信访程序的终结3个阶段进行探析，在规范信访流程的同时寻求改进策略。

信访干部化解信访矛盾模型图

（二）模型阐释

1.事初倾听：信访事项的受理阶段。信访事项的提出与受理即信访人通过各种渠道反映诉求，向相关信访机关提出信访事项，信访机关对信访事项进行登记和初步审查，并决定是否受理。在信访事项的提出与受理阶段，一是要拓宽信访渠道。健全信、访、网、电“四位一体”工作网络，让群众通过走访、写信、打电话、发信息和网上留言向信访部门反映问题。二是要把矛盾化解在基层，就地化解矛盾纠纷。一方面变群众上访为干部下访，信访干部要深入基层调查真实情况，了解信访人的真实诉求，从源头化解矛盾纠纷；另一方面搭建在家门口就能化解矛盾的平台。2018年，江苏省泰兴市信访局三级主任科员白国龙通过在乡镇（街道）建立联接联调工作站，在村委会、居委会（社区）设立接访驿站，在村民小组（居民小区）设立“细说心语室”，把信访工作的触角延伸到了基层最末端。三是学习调解艺术。调解纠纷是一门学问，语言要贴近生活，调解要有技巧。“信”字是一个“人”再加上一个“言”，意思就是要听人讲话，信访干部要善于用群众喜欢的语言表达自己的心声，让群众从心底相信自己。湖南省益阳市高新区人民来访接待室副主任张松鹤，凭借他那诙谐幽默的调解技巧，参演益阳电视台《和为贵》栏目112期。同时，信访干部对群众反映强烈、涉及范围广的问题，要精准研判、抽丝剥茧、找准症结、善用方法、敢于碰硬、破解关键。

2.事中破冰：信访事项的处理阶段。信访事项的处理主要是信访机关对其进行调查，并向信访人传达处理意见。在信访事项的处理阶段，一是要搭建干部群众的连心桥。首先要看清群众的上访材料、摸清群众的上访原因、听清群众的上访诉求、多渠道了解案件情况；其次要设身处地站在信访群众的立场去思考问题，满足他们的合理要求；最后要全力帮，把群众小事放在心上，真正解决人民群众“急难愁盼”的问题。二是提升业务水平。信访工作面临的情况比较复杂，时常有闹访缠访发生，这就要求信访干部具备处理复杂问题的能力。许多信访干部为提高自身的专业素养，会在业余时间学习政策，考取法律、心理等资格证书，同时定期开展业务学习，记录工作日记，总结信访工作中存在的问题和困惑。湖南省岳阳市信访局钟永华为了挤出时间学习政策，他每天提前一小时上班，推迟一小时下班，把一本《信访工作常用法律政策汇编》翻到掉了页。河南省西华县信访局席德聪90余万字的笔记，厚厚的一本“民情日记”记录着信访人的家庭情况、上访诉求、处理意见、案件进展、信访人反馈。三是要强化信访责任。严格执行信访工作责任制，做到接访、交办、跟踪、督办各个环节都有专人负责，减少“踢皮球”推卸责任现象的发生。同时，信访干部要对信访事项进行监督，简单易操作的信访事项要及时处理，常规的信访事项要追求高效，应该受理的信访事项要规范办理，及时对信访人反馈最新情况。四是要维护信访秩序。对于人民群众的合理要求，要采取一切办法来解决；对于来访者的无理要求，甚至有扰乱秩序、违反规定的行为，要依法予以严厉惩处。

3.事末回应：信访程序的终结阶段。信访人对处理意见有异议，可以向处理机关的上级行政机关申请复核。有时信访人自愿放弃复查，信访程序也会提前终结。但有的信访人认为自己的诉求没有满足，对处理意见不服，往往会申请复查。再审案件就像法庭上的诉讼，信访干部要听取被告和原告的意见，不能只听当事人的一面之词。在信访程序的终结阶段，信访干部一是要反馈信访结果。要充分发挥信访机关的职能，做到事事有回应，把群众的诉求落到实处，发挥信访工作机构的兜底功能，真正解决群众的诉求。二是要做好回访抽查工作，定期关心了解上访户的生活情况，减少重复访的发生。另外，要加强干部队伍建设，注重“传帮带”，一对一结对帮扶传授经验，既要给年轻干部肩上压担子，帮助他们尽快适应工作要求成长起来，也要学会给干部心理卸担子、放松心态。三是勇于开拓创新。由于信访工作的复杂性及其特殊性，信访干部常常处于“白加黑”“五加二”的工作状态，但即便这样，信访事项的处理效率仍然有待提高。深圳市光明区信访局黄国滨创造性打造“500米群众诉求服务圈”，在一些街道以及住宅小区等人流量大的区域，设立246个群众信访大厅，整合部门资源集中为上访群众解决问题；山东省滨州市信访服务中心副主任王玉亮积极开拓“互联网+信访”新模式，致力于打造“阳光信访”，先后为滨州市10个县（市）区、91个乡镇办、451个部门接入了山东省信访信息系统。

四、结论与建议

综上所述，信访工作既是社会建设与发展的“晴雨表”，也是干部与群众的“连心桥”。当前信访工作任务十分繁重，新时代的信访干部要继续担负起“为民解难、为党分忧”的历史使命，做群众饥时的一粒米、寒时的一寸纱，为他们撑起一把雨中的伞，扎根基层磨炼能力，从事初倾听、事中破冰、事末回应3个方面化解信访矛盾。