关中地区城乡建设用地增减挂钩项目可行性研究

胡琴芬

（中陕高标准农田建设集团有限公司，陕西 咸阳 712100）

0 引言

为缓解建设用地供需矛盾，推动新农村建设，促进经济社会和谐、可持续发展，实现乡村振兴目标，陕西省国土资源厅贯彻《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚和易地扶贫搬迁的通知》（陕国土资规发〔2017〕22号）等相关文件精神，在全省范围内开展增减挂钩项目实施[1-4]。结合陕西省对建设用地复垦的相关要求开展城乡建设用地增减挂钩项目已成为缓解用地压力、促进城乡统筹发展和改善乡村人居环境的重要方式[5-7]。在乡村振兴大背景下，通过城乡建设用地增加挂钩项目的实施，既能够提高农村土地的集约利用水平，也能够实现土地的流转使用，促进经济发展[8-10]。笔者以关中地区增减挂钩项目为例，从研究区现状条件出发，分别对研究区复垦潜力、可行性以及项目实施后产生的效益进行分析，同时提出了必要的建议，以期为项目顺利开展提供必要借鉴。

1 研究区概况

研究区位于关中西部岐山县，岐山县介于东经107°33′~107°55′，北纬34°07′~34°37′之间，海拔高度800 m ~1 660 m，相对高差较大，山谷坡陡，山路狭窄，地面黄土覆盖不一，土层厚度一般小于30 cm。岐山县属大陆季风型半湿润气候区，四季冷暖干湿分明，年太阳辐射总量为114.1 kcal/cm2，全年日照数平均为2 139.8 h，日照百分率为47%。全县年平均气温12 ℃，无霜期平均214天。全县年平均降水量623.8 mm，蒸发量936 mm，高出降水量50%，湿润指数为0.69。全县80%以上为壤质土，土质良好，土层深厚，通气透水，保水保肥，适宜各类植物生长，发展农业生产具有得天独厚的优势。县域内水资源较为充分，水质较好，但分布不均，供需矛盾突出。近年来，通过大规模农田基本建设和小流域综合治理，水利和农业生产条件得到较大改善，形成了发展农业生产的良好环境。

2 研究区现状分析

研究区内零散分布的自然村大都是在传统农业社会不断发展的过程中，依据宗族、血缘关系而逐渐形成的。为了耕作方便，农村居民点周围散布着大量的耕地。这种零散分布的农村居民点和耕地，既不利于改善农村基础设施条件，提高农村公共服务水平，也不利于农业大规模机械化生产的发展。由于历史原因，岐山县城乡建设规划管理不到位，很多乡镇没有编制村镇规划，因此用地较随意。农村居民点以平房为主，分散不集中。农村居民点的宅基地多属于自发性建设，没有给予足够的约束和限制，导致大量可耕作土地用于住宅建设。由此，造成土地利用强度低、土地资源浪费的现象。拆旧区内，农村居民点朝向各异，前后错落不齐，建筑层次、式样不一致，建筑风格不统一；农村居民点道路狭窄，路面硬化水平较低，一遇雨雪天，部分道路泥泞现象严重，影响道路通行，而且给农村居民点内部交通设施、基础设施用地的配置增加了很多困难，阻碍了居民点内部结构的优化。

基于以上原因，项目区拆旧区农村居民点的规划布局与建设水平亟待提高。

3 研究区复垦潜力分析

项目区农村中弃旧建新、一户两宅的现象不少，出现了“空心村”废弃宅基地。如果政府将废弃宅基地、废弃工矿和旧村进行改造，整理复垦为耕地，能使整个项目区的土地利用效率和效益得到很大的提高。

在项目实地调查踏勘工作中，通过逐户调查，拆旧区复垦规模共68.6 hm2，增加耕地67.2 hm2，耕地系数可达到98%。其中空心村复垦规模44.6 hm2，占总面积规模65%，可新增耕地43.7 hm2，废弃工矿地规模23.9 hm2，占总面积规模35%，可新增耕地23.5 hm2。从以上数据分析可以看出，整理拆旧区复垦耕地潜力很大。岐山县土地等级分为自然质量等、利用等、经济等。拆旧区空心村废弃宅基地、废弃工矿所在地域土地肥沃，土层较深，通过复垦土地自然质量等可以达到13~14等。

4 研究区复垦可行性分析

在研究区实施城乡建设用地增减挂钩后、通过对拆旧区内原农村居民点、不合理的道路及其他零星地块的整理复垦后，可以提高土壤肥力，改善土地质量；同时，农田田块经过规整重新设计后会变得较为规则，适宜农田管理和农业机械化作业，加上配套的输配水管网和田间灌溉技术，可以使节水效果更加显著，达到“二高一优”（即高产、高效、品质优），从根本上提高农业生产率。从集约节约利用土地角度出发，通过本增减挂钩项目，拆旧区村庄改变了原本建设用地分布广而零散、人均建设用地面积过大、土地集约利用度低等现象。本项目的实施对项目区内及周边居民的影响是积极的。既改善了拆旧区村民的居住条件和生活环境，又使留用地周边的村民享受到了留用地开发建设带来的巨大好处，因此，受到了项目区居民的热烈拥护。

综上所述，本次实施规划是切实可行的。

5 效益分析

本次项目拆旧区实施耕地复垦后，使原本条块分割的耕地整合为集中连片的土地，从而为大规模机械化生产提供了条件，同时农田水利设施建设情况达到良好，通过实施规模化经营，可节省水、电、农资、劳动力等成本，整理后单位耕地面积亩产值将会有明显的提高。通过农村建设用地整理，改善了拆旧区杂乱、粗放利用的现象，通过对农村建设用地整理区的复垦，配套工程技术措施，新增耕地质量得到了保障，同时，挂钩周转指标用于城镇建新区使用，提高了土地的利用率、产出率和节约集约利用水平。改善农民生产条件和生活环境，大力调整农业产业结构，培育致富增收产业。

通过农村建设用地集中使用，一方面可以进一步明确土地用途分区，另一方面可巩固土地利用分区成果。按照基本农田保护区规划进行整理，并结合土地利用总体规划分区要求进行其他分区建设，不仅使得在土地利用总体规划图上，而且在实际地块上土地用途分区明显分开，从而为实行土地用途管制打下坚实基础。通过该项目的实施，不但可以提高农村的耕地质量，还可以增加新的城镇建设用地指标，加强了岐山县城乡一体化的发展，使土地等资源实现了城乡间的合理配置，建立了城乡社会事业和基础设施共同发展的运行机制。

项目实施后，通过农村居民点整理，使村庄相对集中，有利于改善农村自然生态环境和人文景观。农民新居建设，在提高农村居民点用地集约化程度的同时，也将极大地提高生态环境质量。农村居民点复垦，在增加耕地面积的同时，加强新增耕地的绿化和水土保护工作，改良开垦地块的生态环境，营造优良的区域环境，从而能够获得良好的生态效益。

城乡建设用地增减挂钩项目区的实施过程，也就是拆旧区农户拆迁及其宅基地整理复垦和农民安置区修建的过程。在农民集中居住区房屋修建过程中，新建房屋占用农田，对生态环境有一定的影响；在房屋修建时，会产生噪声污染、粉尘污染和固体废弃物污染等，对周围的环境有一定的影响。在拆旧区农户拆迁后如未及时进行宅基地整理，则留下废弃地和大量固体废弃物，影响环境。因此，农户拆迁后应及时对宅基地进行复垦，使其转变为耕地，恢复生态环境。

项目的实施使分散的农村居民点向城镇或中心村、聚居点集中，原有的宅基地通过整理变为耕地，土地利用结构将发生很大的变化。农村居民点集中后，生活环境得到改善，生活污水、固体废弃物便于统一处理，有利于生态环境的治理保护。分散的农村宅基地整理后，使耕地连片、路渠条件差的问题得到改善，将提升单位面积的总生物量和净生物量以及生态系统的稳定性。由此可见，项目实施后，项目区整个生态环境都将得到很大的改善。

农村建设用地通过整理后调整为耕地，形成了“农田成片、路渠配套、排水畅通、绿化成网”的农田结构，能明显提高土地利用率和单位面积生物量，提高光能利用率，实现路相通、渠相连、林成网，有利于净化空气，降低地表径流，既美化了环境，又保护了生态环境。

6 相关建议

通过对废弃宅基地和废弃工矿地的复垦，满足农作物的种植基本要求，土层厚度在50 cm以上，地面坡度一般小于6°。地面坡度大于6°的地块，应沿等高线方向修筑石质田坎，田面坡度小于2°，田面宽度和长度应便于小型机械操作。因地制宜修建生产路或田间道路，便于农业机械耕作和生产物资的运输；因地制宜修建蓄水池和灌溉渠道，尽可能地提高土地的灌溉率，提高土地抗御自然灾害的能力。进行土壤翻耕，翻耕深度大于或等于20 cm，提高土壤抗蚀性，增加土壤入渗。进行土壤培肥，使得土壤质量达到有效土层厚度不低于50 cm，土壤容重小于或等于1.45 g/cm3，土壤质地为砂质壤土至壤质黏土，砾石含量小于或等于20%，土壤pH值为6.5~8.5，有机质含量大于或等于0.5%。

为加快项目区农村建设用地整理和农民安置补偿资金的落实，应建立多元化资金筹措模式。一是通过农村建设用地整理增加的耕地指标，除一部分用于农民安置用地外，剩余的指标用于城镇建设及工业项目的建设，其中经营性用地必须通过招、拍、挂等方式出让，土地出让金的净收益全部转入岐山县城乡建设用地增减挂钩项目资金专户；二是争取新农村建设和旧村改造项目专项资金的支持；三是逐步建立国家、社会、个人多元化、多渠道的投资机制，积极运用市场经济手段，拓宽资金来源渠道。

为加强挂钩规划实施的科学高效管理，提高工作效率，降低工作成本，应大力提高规划实施的数字化、自动化、网络化管理水平，提高农村建设用地复垦整理的工程技术水平。一是逐步建立挂钩规划项目数据库，加强挂钩规划管理信息系统建设，提高规划实施的管理水平；二是将现代工程技术应用于建设用地整理过程中，提高复垦耕地质量，改善生产条件，并通过规模经营提高土地收益水平；三是运用卫星遥感监测手段，对项目区规划实施进度进行定期监测。