加强河湖水域岸线空间管控保障河道行洪通畅和河湖功能完好

水利部河湖管理司司长、部河长办主任 祖雷鸣

一、依法明确河湖管控边界

依法划定河湖管理范围，明确河湖管控边界，是强化河湖管理保护的前提。2018年以来，水利部指导各地加快推进河湖管理范围划定工作。截至2021年年底，第一次全国水利普查名录内河湖（无人区除外）管理范围已全面划定，120万km河流、1955个湖泊首次明确了管控边界，并由县级以上地方人民政府向社会公告，为加强河湖水域岸线空间管控奠定了坚实基础。

依法划定河湖管理范围，是河湖长制的重要任务，也是各级水行政主管部门的职责所在。根据防洪法、河道管理条例，河湖管理范围由县级以上地方人民政府负责划定，县级以上水行政主管部门商相关部门开展具体工作。流域管理机构直接管理的河湖管理范围，由流域管理机构会同有关县级以上地方人民政府划定。

河湖管理范围的划定必须依法合规。防洪法规定，有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。根据《堤防工程设计规范》（GB 50286—2013），堤防背水侧护堤地宽度按照堤防工程级别确定，1级堤防护堤地宽度为30~20m，2、3级为20~10m，4、5级为10~5m，大江大河重要堤防、城市防洪堤、重点险工险段的背水侧护堤地宽度可根据具体情况调整确定。无堤防的河湖根据有关技术规范和水文资料核定历史最高洪水位或设计洪水位。

具体划界时要防止人为缩窄河湖管理范围。例如，为了避让村落、违建而缩小管理范围，不以河湖干堤而以民堤、生产堤、围堤划定管理范围，将江心洲、河心岛划出管理范围，无堤防河段降低洪水标准划定管理范围等。要将河湖划界和土地确权区分开，河湖划界不改变管理范围内土地的权属和性质，但管理范围内的土地利用行为要严格遵守水法律法规规定，有条件的地方可以因地制宜结合水利工程建设、河道治理等推进管理范围内的土地确权。

二、强化河湖水域岸线规划约束

编制河湖水域岸线保护与利用规划，加强分区管控和用途管制，是确保水域岸线资源科学保护、合理利用、有效管理的基础。河湖水域岸线保护与利用规划由县级以上人民政府水行政主管部门编制，征求同级有关部门意见后，报本级人民政府批准。规划一经批准，必须严格执行。经批准的规划需要修改时，必须按照规划编制程序经原批准机关批准。

水域岸线规划编制要坚持保护优先。把岸线保护作为岸线利用的前提，既考虑经济社会近期发展需要，又兼顾未来发展需求，做到远近结合、可持续利用，实现在保护中有序开发、在开发中落实保护。目前，水利部组织流域管理机构编制完成了七大流域重点河湖水域岸线保护与利用规划，其中已批复的长江、黄河等六个流域岸线规划，保护区7161km，保留区25192km，控制利用区12797km，开发利用区2130km，保护区和保留区占岸线总长度的68.4%，充分体现了保护优先的原则。

水域岸线规划编制要坚持系统观念。把握河流整体性和流域系统性，遵循河湖的自然规律、岸线的自然条件，充分考虑防洪、生态、供水安全和河势稳定等方面要求，兼顾上下游、左右岸、干支流、不同地区及不同行业的开发利用需求，服从流域综合规划和防洪规划，与相关专项规划衔接，形成定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的规划体系，变“分段治”为“系统治”“全域治”。

水域岸线规划编制要落实功能分区管控要求。开发利用可能对防洪、供水、生态安全、河势稳定、重要枢纽和涉水工程安全等有明显不利影响的岸段划为保护区，依法实行严格保护；暂时不宜开发利用或者尚不具备开发利用条件、为生态保护预留的岸段划为保留区，规划期内原则上不进行开发利用；开发利用对防洪、供水、生态安全和河势稳定可能造成一定影响的岸段划为控制利用区，严格控制其开发利用强度、开发利用方式或用途；河势基本稳定、岸线利用条件较好，开发利用对防洪、供水、生态安全和河势稳定影响较小的岸段划为可开发利用区，其开发利用也要严格遵守法律法规，符合流域综合规划、防洪规划等要求，履行涉河建设项目和活动审批许可。

其次，严格落实责任追究。落实“两个责任”，要敢于问责、善于问责。上级党组织对下级党组织，要通过巡查、抽查、年终考核等方式，加大监督检查力度。对管党治党主体责任缺失、监督责任缺位、落实“四种形态”不力、给党的事业造成严重危害的，要充分利用《中国共产党问责条例》严肃问责，以常态化问责机制和态势倒逼监督执纪“四种形态”落地生根。

三、严格涉河建设项目和活动管理

涉河建设项目和活动应遵循确有必要、无法避让的原则，严格依法履行审查审批程序。项目审批类别法律法规有严格规定，不能随意增减。根据水法、防洪法、河道管理条例，建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划等要求，不得危害堤防安全、影响河势稳定、妨碍行洪畅通，在开工建设前，其工程建设方案必须经有关水行政主管部门审查同意；在河湖管理范围内进行采砂、取土、淘金、弃置砂石或淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘，在河道滩地存放物料、开采地下资源及进行考古发掘等活动，必须经河湖主管机关批准。对于项目审批权限，水利部依法作出了明确规定，流域管理机构和地方各级水行政主管部门应严格遵照执行，坚决防止未批先建、越权审批等违法行为。

强化对涉河建设项目和活动的事中事后监管。严格落实“谁审批谁监管、谁主管谁监管”要求，对许可的建设项目和活动依法进行检查，并参加有关工程设施的竣工验收。促进岸线资源集约节约利用，防止建设项目批建不符、批大建小、批而不建，水域岸线占而不用、多占少用等情况发生。可对行政许可设置有效时限，超过有效时限即收回许可或许可失效，避免河湖水域岸线资源闲置和浪费。

加大日常监管和行政执法力度。水行政主管部门对照监管权力清单和责任清单，以是否采取有效措施制止违法行为、是否依法依规全面运用行政监管手段、国家利益或者社会公共利益是否得到有效保护为标准，不断提高水行政监管效能和水平。压实属地责任，加强日常巡查，加大对违法行为高发频发的敏感水域、重点河段的巡查频次，对违法违规侵占破坏河湖水域岸线行为，做到早发现、早制止、早处理，力争从源头上预防和化解水事违法风险。流域管理机构应统筹上下游、左右岸、干支流，推动流域区域联防联控，形成目标明确、任务协同、措施衔接、行动同步的管理格局。流域管理机构直接管理的河湖，流域管理机构履行主体责任，强化监督管理；流域管理机构审查权限范围的河湖，按照“谁审批谁监管”原则，加强事中事后监管；流域内其他河湖，流域管理机构也要依法加强监督检查。

加快推进信息化建设。按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”要求，推进智慧河湖建设。充分利用“全国水利一张图”，推动形成河湖管理范围、岸线保护利用规划、采砂管理规划等可视化成果，完善河湖水域岸线基础数据库。充分运用卫星遥感、人工智能等科技手段和无人机、无人船、视频监控、移动端App等技术设备，加强河湖水域岸线动态监控，提高疑似河湖“四乱”（乱占、乱采、乱堆、乱建）问题解译和识别准确性。发挥互联网优势，畅通群众参与管理和监督的渠道，打造融合、共享、便民、安全的“互联网+河湖监管”模式。

四、纵深推进河湖“清四乱”常态化规范化

河湖水域岸线空间管控要牢牢守住防洪安全底线、生态保护红线。2018年7月以来，水利部在全国范围内组织开展河湖“清四乱”专项行动，对河湖管理范围内乱占、乱采、乱堆、乱建问题进行清理整治。截至2021年年底，全国累计清理河湖“四乱”问题19.4万个，拆除违建5565万m2，清除围堤1.25万km，清理垃圾5115万t，打击非法采砂船1.2万艘；清理整治长江违法违规岸线利用项目2441个，腾退岸线162km，复绿1200万m2；清理整治黄河违法违规岸线利用项目1638个。针对2021年汛期部分河道出现的妨碍河道行洪问题，补短板、强弱项，纵深推进河湖“清四乱”常态化规范化，坚决遏增量、清存量，加快推进妨碍河道行洪突出问题排查整治，对南水北调中线水源区和交叉河道影响行洪、供水、工程安全的“四乱”问题进行集中清理整治，持续开展河道采砂综合整治，加强“人、船、砂”关键要素和“采、运、销”关键环节管控，确保河道行洪通畅。

河湖“清四乱”要严格依法依规。“清四乱”政策性强，与群众关系密切，要严格依法依规，实事求是，准确把握时间、位置、项目类别等关键要素，分类处置，避免“一刀切”。

一是关于时间。1988年6月河道管理条例出台后出现的河湖“四乱”问题为存量问题，依法依规进行清理整治。其中，2019年1月1日以后的为新增问题，实行“零容忍”，依法依规严肃查处，并将行政处罚信息推送市场监管部门纳入信用信息系统，对相关部门和责任人依纪依法严肃追责问责。对于河道管理条例出台之前的历史遗留问题，充分考虑历史原因和实际情况，根据流域综合规划、防洪规划和有关规定妥善处置，但是其中严重影响防洪安全的违建应依法依规予以拆除。同时，要保护相关权益人合法权益。

二是关于位置。聚焦河湖管理范围。对于县级以上地方人民政府尚未依法划定或公告河湖管理范围的，不能以此为由对“四乱”问题久拖不改甚至拒不整改，要依据法律法规和有关技术规范，对问题位置是否位于河湖管理范围进行准确界定，属于侵占河湖管理范围的应依法依规清理整治。

三是关于项目类别。区分禁止性和审批性行为。对于法律法规明确禁止的建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，围湖造地，未经省级以上人民政府批准围垦河道以及其他明令禁止的项目，限期拆除，恢复原状；对于桥梁、码头等审批类项目，进行科学论证，采取补救措施消除不利影响，确实无法采取补救措施的依法依规清理整治。对于河道采砂，依法划定禁采区、规定禁采期，并向社会公告，对许可采砂，严禁超范围、超采量、超功率、超时间开采。

河湖“清四乱”要紧紧依托各级河长湖长。根据河湖长制有关规定，各级河长湖长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、非法采砂等突出问题依法进行清理整治，协调解决重大问题，对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控。各级河长制办公室承担组织实施具体工作，落实河长确定的事项，履行组织、协调、分办、督办职责，协调督促河长制相关部门在不打破管理体制、不改变部门职责的前提下，各司其职、各负其责，协调联动、形成合力。流域管理机构直接管理的河湖，按照河湖长制有关规定，纳入属地职责范围进行清理整治，流域管理机构积极做好相关工作。建立重大问题挂牌督办制度，充分发挥“河长+”平台作用，在河长的统一领导下，加强与公检法机关沟通协调，积极推进公益诉讼，依法推动重大违法问题清理整治。

充分发挥考核指挥棒作用。河长要对同级相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核。强化考核结果运用，考核到人，将考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据，对因不作为、慢作为、乱作为造成严重后果或社会负面影响的，或因履职不到位造成河湖水域岸线损害的，科学评估损害程度、危害程度，进行精准问责、严肃追责，建立责任终身追究制。

五、不断研究新情况新问题

近年，水域岸线管理工作中出现一些新情况、新问题，必须加强政策研究。

关于光伏发电。有的地方以落实碳达峰碳中和为由，在行洪河道内建设光伏发电项目，对防洪安全造成严重影响。实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会变革，是一项系统工程和长期任务，要统筹发展与安全，不能逾越防洪安全底线。对于具有行洪、排涝、供水和有水生态、水环境等保护需求的河湖，不应布设光伏发电项目；对于符合相关规划要求，位于湖泊周边、水库库汊等区域，经充分论证不影响防洪安全的，依法依规履行相关水行政审批程序后，可以适当建设光伏发电项目，并做好相关安全应急预案。

关于风雨廊桥。对于车辆人员通行用途的风雨廊桥，特别是少数民族地区富有民族特色的风雨廊桥，经有关水行政主管部门依法审批后可以建设。但是，有的地方以风雨廊桥名义，通过大幅度加宽桥面建设房屋，用于商铺、酒店、茶馆等，对河道行洪和人民群众生命财产安全构成严重威胁，其自身的防洪安全问题亦很突出，既改变了桥梁属性，也不属于传统意义上的风雨廊桥，不应作为跨河桥梁进行审批，应认定为建设妨碍行洪的建筑物、构筑物。

关于河湖耕地。由于历史原因，我国河道、湖泊内存在大量耕地，一些耕地种植高秆作物，建设生产围堤，对河湖行蓄洪造成影响，对防洪安全构成隐患。对于河湖管理范围内的耕地，要统筹粮食安全和防洪安全，稳妥处置，结合“三区三线”划定予以调整。位于主河槽、洪水频繁上滩、水库征地线以下、长江平垸行洪“双退”圩垸内的耕地，对防洪安全可能产生严重影响，且属于不稳定利用耕地，应予以退出或调整；河湖内的其他耕地，要明确管控措施，严格规范种植行为，不得新建、扩建生产围堤，不得种植妨碍行洪的高秆作物，不得建设园区、大棚等设施农业。同时，河湖管理范围内不宜划定用于占补平衡、后备资源的耕地。 ■

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复苏河湖生态环境主要任务

《水利部关于复苏河湖生态环境的指导意见》提出复苏河湖生态环境的主要任务：一是推进解决河道断流、湖泊萎缩问题，包括明确范围与目标，实施华北地区河湖生态环境复苏行动，推进大运河生态保护与修复，推进西辽河流域治理，强化补水河湖水量、水质、水生态监测与分析；二是保障河湖生态流量，包括强化重要河湖生态流量目标确定，加强江河流域及重大调水工程水资源调度，加强生态流量日常监管，加强小水电生态流量监督管理，推进河湖重要控制断面的监测预警能力建设；三是加强河湖保护，包括完善河湖管理范围划界成果，强化岸线规划约束，规范河道采砂管理，严格涉河建设项目和活动管理，推进水美乡村建设，强化河湖日常监管，提升河湖监管信息化水平；四是加快地下水超采综合治理，包括实行地下水取水总量、水位控制，建立地下水储备制度，开展地下水超采区划定，推进华北及其他地区地下水超采综合治理，强化地下水监管，加强地下水监测与分析评价；五是科学推进水土流失综合治理，包括全面强化人为水土流失监管，加快推进水土流失重点治理，提升水土保持监测评价能力，健全水土保持政策体制机制，强化水土保持基础支撑；六是保障措施，包括加强组织领导，加大投入力度，提升能力保障，强化监督落实，严格考核评估。