城乡融合发展的理论逻辑与实践路径研究

薛 雨

（三门峡职业技术学院，河南 三门峡 472000）

城乡关系对一个国家的经济社会民生发展有着重要的影响。马克思主义城乡关系理论揭示了人类社会城乡关系演变的一般规律，即城乡依存—城乡对立—城乡融合，对于人类社会城乡关系的发展进程具有广泛而深刻的影响和指导意义。消除城市与乡村的分离，实现城乡融合发展或一体化发展，是马克思主义经典作家对未来社会的美好设想，是新时代中国建设现代化强国的愿景之一。

新中国成立以来，我国城乡关系依次经历了形成城乡二元结构、出现城乡关系反复、寻求城乡统筹到城乡融合发展的曲折历程，从传统体制下“乡村向城市输出发展动能”的结构、改革开放前二十年“城市辐射+市场极化”的结构、进入21 世纪以来“乡村自身造血+政策支持”的结构，向“引入城市先进要素并将其内源化”的方向转变，这一变革既符合城乡融合发展一般规律又具有中国特色，是实现城乡融合的必然选择。

1.城乡融合发展的理论逻辑

1.1 城乡发展不平衡是全球不同经济体在特定发展阶段出现的共性规律

绝大多数国家在经济增长过程中都采取过城市偏向型的发展政策。这尽管有助于促进产业和要素集聚并推动经济增长，但也可能造成乡村发展动力减弱、贫困率居高不下、要素流动障碍等问题，最终导致城乡经济差距扩大的失衡格局。具体表现为乡村人口流失、城乡公共资源不均和乡村承载压力增大等现象，由此而导致城乡经济发展失衡、城乡人口规模与结构失衡、城乡生态环境失衡、城乡公共基础设施供给失衡、城乡基本公共服务失衡。这些全球发展中呈现的城乡失衡特征，本质上反映的是在产业结构转型的一定阶段内，在经济发展水平方面乡村相对于城市衰落的典型规律。

从国际相关实践来看，世界许多先发国家都经历过从城乡分离走向城乡融合发展的阶段，如欧美发达国家，在20 世纪60 年代先后通过美国的新城镇开发建设、法国的“农村振兴计划”、英国的农村中心村建设等，不断改变乡村日益凋敝的状况，积极促进城乡融合发展。可以说，目前许多先进发达国家的城镇化水平已基本稳定，城乡要素的双向自由流动障碍破除，基本处于城乡融合的阶段。

可见，在由城乡分离走向城乡融合的阶段中，需要经历一系列的制度改革。中国的城乡失衡格局本身也是全球乡村发展共性规律的体现，但同时也与我国不同阶段的经济、社会和制度背景有关。

1.2 城乡融合发展的现实背景

我国城乡发展的不平衡及城镇化进程中的乡村发展困境。改革开放以来，我国城镇化快速推进，城镇化率从1978 年的17.92%。

1.2.1 提升到2021 年的64.72% （2022 年1 月17 日，国务院新闻办公室举行新闻发布会公布）。

1.2.2 城镇化及与之相伴的工业化、信息化取得了举世瞩目的成就，在统筹城乡发展方面也取得了显著进展。但伴随着持续快速的城镇化，及各种因素的叠加影响，乡村人口、资金等各种资源快速持续地流向城市，乡村出现人口空心化，乡村产业发展面临相对困难局面。在城乡二元结构背景下，我国城乡产业处于相对分离状态，城镇化并没有消除城乡经济相对分离的状态，而且导致经济资源由乡村到城市单向流动。

城乡发展水平差距较大，乡村出现自我发展动力不足、经济社会衰退等问题，面临发展困境。乡村发展困境正是城乡融合发展所要面对的客观背景和现实基础。

进入新时代，人民日益增长的美好生生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为我国社会的主要矛盾是。而“我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出”，表现为城乡发展不平衡、农业农村发展不充分。为了适应社会发展和城乡关系的新形势，进一步加快城乡统筹发展的步伐，党中央了提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

1.3 探讨城乡融合发展的内涵

从两个层面展开，一是与城乡统筹、城乡一体化等概念的比较：城乡统筹发展强调要发挥政府的统筹作用，统筹推进城乡资源合理配置和协调发展；城乡发展一体化强调城乡发展的一体化目标，旨在推动实现城乡规划布局、基础设施、产业发展、公共服务、环境保护和社会治理一体化；而城乡融合发展，更加强调城乡双向融合互动和体制机制创新，即城乡融合是推进城市与农村协调发展、共同进步的一个动态过程。二是对城乡融合的内容探讨，总的来看主要涉及产业融合、要素（人、物、资金等）融合、制度融合、治理融合等。城乡要素融合，是指人、财、物实现双向自由流动，实现等值。城乡经济融合，是指产业形成优势互补、分工合理的有机体。城乡空间融合，是指城乡空间形态各取所长互相渗透，城市有美景与生态，乡村有便捷与现代。城乡基础设施建设融合，是指将城市的交通、通信、供电供水、科教、文化等相关设施向乡村蔓延，实现一体化。公共服务融合，是指加大农村基本公共服务投入，切实实现城乡教育、医疗、社会保障一体化。城乡生态环境融合，是指城乡物质、能量循环系统健全，乡村田园风光向城市渗透，城市环保理念向乡村拓展。

城乡融合发展，在理论上，摒弃了重城轻乡、城市中心主义的倾向，摒弃了工业化早期的中心—外围发展理论，转而强调城乡并重、要素自由流动的包容性发展理论；在实践上，改变了传统经济学学者所主张的“城市带动农村、工业反哺农业”的发展模式，转而探索城乡并举的融合发展模式。即城乡的发展经历了农业推动城市、城市带动农村的阶段，现在已经到了城乡联动、融合发展的新阶段。

2.制约城乡融合发展的因素

2.1 城乡二元经济问题突出

城乡二元结构具体表现为城乡在社会公共服务、基础设施、收入分配等多个方面，农村发展的内在动力机制比较薄弱。作为大城市和农村的链接地带，县域经济是城乡融合发展最有效、最直接的载体，但县域经济发展不充分。使得在城乡融合的过程中，城市居民和乡村居民在就业、教育和社会保障等多方面区别对待，严重影响了农村居民的市民化进程。

2.2 城乡要素自由流动尚未建立

农村的人力和资金等要素流向城市，而城市的生产要素流向农村的积极性不高，特别是城乡金融市场存在严重的藩篱，资金缺乏有效的双向流动，城市资本适度合理进入农村土地市场的机制也未建立起来。由于现行土地制度的缺陷，土地财政以及城乡二元土地市场刺激了城市蔓延扩张，由于农村资金外流严重，农村金融机构有效供给不足，对农业农村发展造成负面影响。

2.3 相关配套制度体系尚不完善

科学的制度设计是推进城乡融合发展的根本保障。配套制度改革滞后已经成为阻碍城乡融合科学发展的深层原因，城乡二元结构之所以能够产生如此巨大的作用，很重要的原因就在于过去支撑二元结构形成的有关条例、法律法规和政策，依然没有修改和彻底废止。土地制度改革的滞后，一定程度上阻碍着农民市民化和城市资本流向农村的进程。

3.城乡融合发展的实现路径

3.1 处理好乡村振兴战略与城镇化战略之间的关系

指导思想上要将乡村振兴战略与城镇化战略放到同等重要的位置。乡村振兴战略和城镇化两者不是非此即彼关系，乡村振兴战略也不是要否定城镇化，不是要抑制城镇化，实质是城乡融合发展。对城乡融合发展影响因子进行相关性分析，揭示城乡关系演进的进程及主要制约因素，分析乡村振兴面临的主要问题；然后，剖析我国农村劳动力转移的理论模式和现实行为，探讨农村人口向城镇转移所面临的主要制度障碍及城市资金、技术、人员向农村回流的主要障碍，在此基础上，从综合角度分析城镇化制度体系的层次及相互关系；进而，对各项制度障碍，即户籍制度、土地制度、基础设施建设体制、城镇管理体制、社会保障制度在推进城乡融合发展过程中存在的问题及制度变迁的方向进行探究，并进一步提出各项制度创新的整体思路和具体方案。

一方面，城镇发展应统筹考虑环境、资源乃至人口的承载能力，既不能让一些大城市不断扩展，不堪重负，也不能热衷于兴建一些缺乏基本公共服务的新城、空城。城市的发展固然要考虑长远，却也该遵循自然规律，不能动辄以官员三五年的任期作为建设期限。

另一方面，必须基于乡村振兴战略，同步规划农村的建设发展。在推进城镇化的同时，也要同步推进农村的发展。不是所有农业人口都能够、愿意转为城市人口，也不是所有农村都要搞得既不像城市也不像农村。既要保障18 亿亩耕地，也要保障这些土地的未来发展路径。从长远看，相当数量的农民肯定会进城谋生，同样，仍有相当一部分农民还会在农村生活。惟有城市与乡村都宜居，才可能释放出巨大的包容性和发展潜力。

3.2 推动产业融合发展

城乡融合发展包含多方面的融合，关键是推进产业协同发展，产业融合是城乡融合的核心内容。

第一，以生产和加工环节的纵向一体化推动产业融合发展。找准农业供给侧结构性改革的核心点，用工业化方式经营现代农业，改变农业作为种植业的传统面貌，提高农业规模经济效益，提升在产业价值链上的位置，以此提升农业竞争力，通过规模经济提高资本回报率。推动农业体系现代化转型。积极为产业融合发展提供空间一体化基础。与城市相比，农村具有土地资源丰富、生态环境好的优势。可以根据区位状况选择发展具有比较优势的产业。

第二，以新型农业经营主体带动产业融合发展，通过发挥企业家才能提高人力资本回报率，使更多热衷农业的人才有动力回到农村、留在农业，从事农业及延伸产业，更好实现乡村人才振兴。

第三，以融合发展模式创新推动产业融合发展。如农业功能拓展融合模式、农村一、二、三产业有机融合模式、产业集聚型发展融合模式等，以产业发展模式的创新，增强农业在产业价值分配上的谈判能力。

第四，借助“互联网+”平台发展智慧农业，积极培育农村新产业新业态。通过“双创”探索农业生产经营新模式，拉长农业产业链。

3.3 强化城乡融合发展的制度保障

第一，深化农村土地制度改革，完善农村土地“三权分置”制度。随着农村人口向城市的流动，以及就业、收入乃至居住地的变化，“农一代”逐步退出农业、“农二代” 不愿务农，承包地的生计保障功能在下降、生产要素功能在彰显，应据此调整完善对集体所有权、农户承包权、土地经营权的赋权。从一定意义上说，土地是乡村相对于城市的“优势要素”。要加快乡村土地“三权分置”改革，在确保农业安全、保障农民利益的前提下，推动土地要素市场化，实现土地要素在城乡之间双向流动，让土地要素成为乡村振兴的重要动力。

第二，在深化户籍制度以及关联性政策改革的基础上，在城乡之间，以一体化、均等化为原则进行政策性要素配置和基本公共服务供给。加大对乡村政府资源的投入，一方面，对乡村非固定资产性的建设、基本公共服务供给，如生产生活性资金补贴、义务教育、医疗保健、养老保险等应无 ( 城乡) 差别地实施。另一方面，对乡村固定资产性的生产生活基础设施建设，如村域道路、水电气网、环境卫生设施、信息网络等，应偏向乡村，加大公共资源投入，补历史欠账，逐步缩小城乡差别。发挥政府“有形之手”的作用，加快农村基础设施建设和公共服务发展的步伐。

第三，建立要素在城乡之间双向流动机制。要素是经济与社会活动的基础性条件，要素融合是城乡融合发展的突破口。以城乡融合发展推动乡村振兴，解决乡村发展所必需的有效要素匮乏问题，客观上要求引导城市的人才、资本、知识、技术、管理等生产要素进入乡村、进入农业部门。构建城乡要素统一市场，使劳动力、资本、技术、管理等要素能够在城乡之间自由流动、平等交换。由于市场机制具有配置资源偏好优势区域、部门的本性，在乡村地区、农业部门缺乏比较优势的情况下，建立要素双向流动机制，必须更好地发挥政府的作用。政府的作用在于，以市场在资源配置中的决定性作用为前提，利用财政补助、税收优惠、政策性贷款、生活福利等手段，尊重市场经济规律，按照自由流动、平等交换的原则，吸引要素由城入乡，由工入农，实现城乡资源有效配置、要素有机融合。