新时代背景下主要污染物总量减排对策及建议研究

孟苏云

（山东省济宁市生态环境局梁山县分局，山东 济宁 272600）

新时期环境污染备受重视，在以往经济发展中，我国重视工业经济的发展，工业化、城镇化发展速度越来越快，但是在当前呈现出提质发展阶段，在这个过程中结构性与布局性矛盾更加突出，减排工作仍旧存在不少挑战。污染物总量控制是在一定控制范围之内对排入环境中的污染物采取措施来控制，保证该区域内环境质量、环境管理的要求。对污染物总量减排是国家未来发展的目标，该目标的实现依靠市场产污主体行为来控制，现阶段对排污管理越发重视，政府制定相关标准，贯彻落实科学发展观。

1.主要污染物减排与生态文明建设现状

在过去经济增长过度依赖工业发展，造成严重污染，污染物排量造成巨大隐患，现阶段解决经济增长和改善污染矛盾成为生态文明建设的关键。我国一直致力于将大气污染、碳强度和经济增长脱钩来建起可持续生态生命发展模式。

过去三十年内中国经济发展速度非常块，在1990～2017 年之间，国内GDP 增长总值达到43 倍，年增长率超过10%。中国经济增长与工业发展有密切关系，石油、煤炭等消费量提高，事实上工业发展是造成污染物总量增长的主要源头。

在经济发展的早期，我国主要开展大气污染治理，主要控制烟、粉尘，随后酸雨成为中国严重而大面积的环境问题，严重影响西部与南部，SO2、PM2.5 总排放量攀升。PM2.5 污染复杂，种类构成复杂，实际治理具备诸多挑战性，如此污染治理形式改变，从传统侧重于单一污染物治理、单一部门控制形式朝着区域联防联控、全国协同形式来减少污染物，减少多个部门的多种前体物排放。煤炭行业快速发展的背景下，酸雨、雾霾等成为常态，在冬季雾霾席卷多个城市，严重影响人们健康。因此国内外学者纷纷对污染防治进行研究，我国在污染减排过程中，作出了巨大的努力。我国多个重点区域进行控制，受到中央政府和公众的关注。重点城市，背景与上海的空气质量得到了改善，在20 世纪90 年代我国就开始实行大气污染控制，2008 年奥运期间北京采取了全面的大气污染控制策略，这也让我国在当时彻底意识到空气污染管理的重要性。中国的大气污染控制、温室气体减排具备重要协同效益，而大气污染与温室气体来自同一污染源。在经济增速、能源消费总量均超过“十一五”规划背景下主要污染物排放量得到控制，污染排放且得到了阶段性防治成果。二氧化硫减排目标得以实现，化学需氧量减排目标得以实现、污染减排也超额完成，废水治理设施、脱硫设备、工业二氧化硫去除量等建设良好，总量不断提升。

十一五期间内，全国关停小电机组7000 多万千瓦，提前一年半完成了小火电机组，累计建设成五亿千瓦燃煤电厂脱硫设施，脱硫比例大大提高，超过90%；污水处理能力显著提升，二氧化硫显著下降，减排量超额完成。在我国采取有力措施的基础上，重拳出击整治环境，采取强力治理环境污染的手段，贯彻水污染防治减排，化解产能过剩矛盾，国内减排效果明显，主要污染物均提前实现了年度减排。

2.污染减排形势分析

2.1 出现新增污染

新增污染量持续增大，在当前我国工业化、城镇化发展速度不断推进，能源消费水平显著提升，养殖数量增加、机动车保有量增加，新增污染量持续增长，保持匀速增长的趋势。在当前国内外纷纷贯彻可持续发展理念，强调低碳发展，但是传统发展模式在很大程度上保持惯性。据统计我国GDP 总占世界生产总值的10%，但是能源产量高于20%，能源污染排放量约占世界全列，温室气体排放量占世界的25%，而GDP 能耗、污染排放量、碳排放量均超过世界水平。根据相关统计，在“十二五”之后我国经济强劲回升、产能释放、经济总量快速增长，这个过程中不可避免造成大量环境污染，污染物排放量增加。国民经济总量、人口基数量不断上升，这意味着传统的经济污染物治理已经逐渐实现，而新的污染物减排任务更加严峻。

2.2 存量减排减少

工程减排在十一五期间内起到了重要的作用，在十一五期间内电力、钢铁、化工、城市污染治理厂基础设施建设基本上已经完成，重点污染减排措施基本上实现，未来减排空间有限。但是现阶段减排技术贯彻受到技术、产业等的限制。电力产业与水泥行业的发展产生大量氢氧化物，减排应集中在的电力与水泥工业的环节。新时期的减排将是工程减排朝着结构减排的方向转变。一个地区内产业结构调整受到多种因素限制，这其中产业、资源等与区域相关，结构调整面广量大，因此应该在工业减排的基础上，深入推进结构减排，这个过程开展很容易受到群众的抵触，工作压力很大。

2.3 减排压力不断增加

新时期减排工作压力在增大，污染减排指标任务增加的和减排拓展让新时期节能环保工作压力倍增，新增减排指标压力下，新增两项主要污染物控制目标，即农业、交通环保，新时期的农业污染加剧，三农问题备受重视；交通污染排放量剧增，汽车私有量的增加刺激了新能源汽车的诞生，结构转型复杂。实际工作证明农业与机动车减排困难非常高，高于工程减排。农业隶属农业、畜牧、公安、交通等多个部门，新时期的环境污染治理需要协调开展。农业发展中，畜牧养殖造成的污染治理困难，机动车面广量大规模分散，减排污染量巨大。

3.污染物总量减排存在问题与对策

3.1 总减排目标与区域环境目标脱节

粗放型增长经济快速发展的背景下环境污染加剧，我国不少地方环境可承载力接近极限甚至超过极限。施行总污染减排的目标在于促进经济增长形势的改变，力求扼制污染提升排放量，让环境污染朝着可持续方向发展，扼制污染物以及促进区域经济改善，除了上述两项指标以外，氨氮与氢氧化钠两项指标成为新增减排指标。国家对省市分解减排任务的时候，充分考虑地方发展情况与环境承载力，采取差异化分配方式。现阶段缺乏与区域环境质量目标相结合，差异化程度不够。从实际情况来看部分地区污染物排放基数小环境质量小，但是部分缺少减排项目而导致减排任务难以开展；另外一些地方环境污染严重质量比较差，但是削减空间比较大而减排项目多，在这样的偏差下导致总量减排与环境质量不挂钩。

3.2 减排成效与核算成果脱节

总量减排成效反映在通过核算认定比上一年度排放量减少，这个过程中受到核算方式等限制，核算减排量与实际情况之间存在差异。具体体现在一些部分对环境有益的工程措施受到核算体系等多方面原因的限制，没有得到认定，比如部分区域内的小锅炉整治，一些锅炉不在“十三五”环境统计技术范围之内，减排量难以认定；部分部门淘汰的产能仍旧不在统计范围之内，因此也无法得到承认。另外一些地方部门为完成减排任务，会向上级虚报减排任务量，如果不能被及时发现就会存在减排虚高的情况。最后一种原因是出于多种原因新建项目或者是违章项目增多，各地方的项目很难纳入项目当中，导致实际的减排成效偏小。

3.3 部分污染减排项目难以发挥持续性效益

治污工程建设是推进总量减排的关键，对各种治污工程的建设要求、减排效率认定，在市场上系形行之有效的方式。在减排工作持续开展的背景下建设投运减排项目增多，总量减排管理部门通过减排认定项目关注较小，日常环境执法部门管理没有跟上，就会导致很多建设完成的项目不能持续发挥减排效益。从实际需求来看城市污水处理厂、大型燃煤发电机组一直都是环境执法监管对象，减排效益起到持续稳定发展的效果。从实际工作来看部分非重点监控行业在工程建设减排核算后，管理人员就会放松管理，这常常出现运行污染负荷下降、污染排放量反弹等现象，出现这种现象常常是规模化养殖禽畜减排方面比较突出。

3.4 总量减排部门联动机制有待完善

总量减排作为一项系统工程，涉及不同行业、企业、政府管理部门等。比如城镇化污水处理设施、管网建设均属于住建部门，规模化禽畜养殖企业的标准是农业部门；落后产能淘汰为经信部门；火电厂属于发改能源部门等。推进总量减排需要政府和企业等之间的密切合作，只有密切协作才可以建立起良好的总量减排机制。在实际发展中不少市县均认为减排应由政府部门承担的任务看作是环保部门的任务，加上部门责任没有落实到位导致环保部门需要承担大量压力，减排工作的开展并不理想。

3.5 减排目标与统计基数之间缺乏衔接

总量减排成效由污染物排量体现出来，环境统计工作由于受到基层环境统计业务的影响，企业污染物排放量虚高、偏低，或者是虚报数据与漏报等问题的存在严重影响减排发展。排放基数中的虚数，包含一个虚、一个实的两行政单位，在下达减排任务的时候就会区别对待，在考核的时候去除虚量实现减排的现象应该尽可能排出。减排核算的重点就是要尽可能排除这些干扰因素， 落实减排管理 ，将减排压力落实到实际当中，实事求是核定减排工作成效。但是在具体减排工作当中，如何把握尺度量化考核目标，由考核人员的工作经验结算水平来决定。

4.减排工作开展对策

4.1 严控新增污染

严控新增污染的破解措施在于：首先认真实行环境影响评价和相关制度，严控污染物增加的可能性。另外严格执行国家产业政策，提高项目准入门槛，施行项目扩改。真正将污染排放量作为项目审批的主要条件，对完成的总量控制指标、减排工作落实不力部分限批，尤其是新增污染物应进行严格审批，严格落实的污染物指标替代审核制度。

4.2 严格落实减排措施

减排措施主要围绕结构减排、工程减排、管理减排，三者应相互结合协调发挥作用，忠实结构减排，增加产能淘汰制度让高消耗与高污染企业退出市场，促进产业的优化升级，从根本上实现减排。实际发展中进一步强化管理减排增加减排监管制度，确保减排工程政策运行。

4.3 建立有效激励政策与排污政策

激励政策施行可以取得良好效果，应该在市场上推行脱硫脱硝电价、以奖代补的绿色经济政策。增加减排污染物费用增收权重，依法足额全面征收排污费用限制污染物排放量，加大行政处罚手段解决违法成本低和手法成本高等问题。政府应增加对节能减排项目方面的支持力求政策的倾斜，带动绿色信贷制度等工程的实现，全方位推动治污减排按照计划顺利施行。完善总量控制与排污许可制度，根据区域容量核算减排任务，结合各级政府减排任务逐一落实，结合总量控制指标分配，依法发放排污许可证，以试点的模式全面开展排污交易，结合市场制约项目建设提高企业减排的积极性，通过优化资源配置来减少资源最少化与环境代价最小化从而实现经济效益最大化。

4.4 发展循环、低碳经济

企业发展中应加快推广清洁生产，实现从源头到过程的污染控制来降低资源消耗，发展循环经济促进资源可持续发展，贯彻减量、再利用、资源化的原则减少排放量，提高资源产出量，推进生产、流通与消费各环节的循环经济发展，构建覆盖全社会的资源循环体系造福社会。可支持资源消耗量少且生产污染小的环保企业建设低碳经济。

经济发展中建立污染减排保障机制贯彻减排指标，通过建立严格的问责机制强化地方政府领导，强调目标责任一致，作为科学发展观综合评价体系约束性指标，制定严格的奖惩措施落实问责制度；之后建立良好部门协调工作机制，与工信部门、发改部门、农业、住建、畜牧等部门结合，充分发挥部门优势形成强大合力、通过减排建设强化部门管理，尤其是强调基层环保部门建设壮大减排力量，夯实减排体系确保减排工作持续开展。

4.5 形成系统的减排体系

健康的减排体系应该采取“自上而下”的分配体系，即根据各省国家下达任务量，结合各市排放量基数测算减排潜力分配减排任务，各市将减排任务落实到县甚至基层，这种以行政区划分单位且充分考虑区域环境质量的分配方式有一定的盲区，从精细化出发，应该在认真测算环境压力主体功能区的基础上合理确定减排指标、减排任务，对于污染比较严重的区域应该保证质量达标的前提下适当减轻任务。

5.结语

综上，污染物总量减排是贯彻科学发展观的重要表现，是改善生态环境的有力手段，对提高人们生活质量有重要意义。尽管现阶段减排工作开展不顺利，仍旧存在诸多问题，结合现状分析找出合理对策，将减排工作落实到实处，才可以解决现状更好为减排工作服务。