乡村振兴背景下传统乡村柔性治理模式创新研究*

褚业娴

（巢湖学院经济与法学学院，安徽 合肥 238000）

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的一项重大决策部署。作为新时期“三农”事业提纲挈领的制度安排，乡村振兴战略为乡村治理体系和治理能力现代化的推进进行了部署。伴随着工业化、城镇化和市场化的进程，我国乡村社会的社会基础和治理结构已经产生了较为明显的变化。农村人口向城市的流动、熟人关系网络的弱化、基层社会国家政权的建设、村干部的职业化和行政化等，形塑了当前乡村社会治理的基本格局，并且以“公事公办”的规则化治理替代了传统的“公事私办”的情感治理。虽然规则治理带来了乡村社会治理的公平化，却也有碍于基层社会治理效率的提升。对于乡村社会而言，基层社会治理既要注重以规则、程序等为主要特征的规则治理，也要注意到以情感、关系等为特征的柔性治理在乡村社会治理中的重要作用。

1 柔性治理的概念及价值

柔性治理，是相对于刚性治理而言的一种整体性治理形态[1]。作为基层社会治理的重要方式之一，柔性治理受到乡村社会人口结构、社会基础、治理结构等多重因素的影响。

柔性治理，是发端于管理学领域的一个重要概念。这一概念的产生，与政府失灵紧密联系在一起。在20世纪30年代，为了解释经济周期性动荡对于企业所产生的影响，“组织柔性化”的概念得以产生。之后，为了克服科层体制基于体制膨胀、过分刚性、技术统治等因素所带来的管理危机，皮埃尔等人提出了柔性治理模式来倡导政府和社会之间的合作，以应对无法管制的环境。从国内研究来看，国家治理体系和治理能力现代化目标的提出，其本质上对政府的社会治理提出了新的挑战和要求。特别是在改革开放进入深水区之后，社会环境的极端复杂性、社会的不确定性与日俱增，刚性治理已经难以满足政府治理社会的需求，柔性治理的产生也就具备了理论基础和现实需求。

从社会实践的视角出发，柔性治理的功能研究大体上遵循着两条路径。1）在宏观层面，柔性治理增强了国家解决复杂的社会问题的能力，重新定位国家、社会与个体之间的关系。在计划经济时期，国家对于社会与个体的强制性管理方式虽然取得了积极的成效，却也造成了一些不可回避的问题，诸如使得社会和群众的自主性以及积极性受到了限制，并混淆或者模糊了公私之间的界限。特别是回应多样的、动态的、复杂的社会问题，柔性治理不仅关注市场，也关注社会，为政府解决新的问题提供了新的治理方式。2）在微观层面，柔性治理被引入到企业治理、社会组织管理、城乡社区治理等具体的实践领域之内，用来满足具有差异性的个体需求。特别是伴随着乡村社会秩序的转型，农村社会的刚性治理逐渐难以满足群众的生产和生活需求，需要柔性治理弥补刚性治理的不足。

柔性治理重新建构了城乡社会的“双轨”体制。柔性治理打破了这种控制与被控制的自上而下的关系，实现了多主体之间的平等互动与相互协商。因此，在乡村振兴背景下，乡村社会治理中应该跳出政府单向式的管理思维，代之以多主体参与的柔性治理理念，最终建构刚柔并济的双轨治理模式。

2 乡村振兴背景下柔性治理的实践困境

2.1 乡村社会刚性治理思维根深蒂固，民主协商机制运转不畅

我国法律和制度文本设计了乡镇政府和村委会和谐相处与融洽共存的图景。然而，在现实的政治运作过程中，乡镇政府和村委会的冲突和碰撞却屡屡发生。在刚性治理的思维模式下，乡镇政府往往会强制介入村庄内部事务。尽管这种强制介入会取得强力高效、令行禁止的治理效果，但是其弊端也不容忽视，容易导致高压之下的剧烈反弹，引发乡村社会秩序的混乱。乡村振兴背景下的“自治、法治、德治”的“三治”融合治理模式要求乡村社会有一套“说、议、办、评”的民主协商机制[2]。但由于受多种因素的影响，当前我国的乡村社会民主协商机制还存在如民主协商主体职责不清、协商制度不健全以及民主协商缺乏支撑条件等问题，这些都会严重制约乡村社会治理的实效。

2.2 乡村社会资本薄弱，公共精神匮乏

乡村社会资本主要表现为村民在长期交往中形成的关系网络以及嵌入其中的信任、互惠与合作，它是乡村治理依托的村庄基础与内生力量。随着市场经济发展和城镇化进程的逐步深入，乡村社会原有的熟人关系网络被解构，乡村人口流动速度加快，青壮年劳动力大量外迁，游离于乡村公共事务之外；村民之间相互的交流与合作日渐减少，乡村关系网络松弛。农民大多处于分散和被动状态，不愿参与村庄公共事务，乡村信任与合作关系难以维系。基于乡村社会的现状及表现来看，松散的村民交往体系和交流模式会严重影响乡村社会的凝聚力和同向力，从而使乡村社会的治理实效难以真正显现。

2.3 柔性治理模式在乡村振兴中的有效落地所涉问题复杂

当前很少有学者从宏观、中观与微观等层面全方位系统探讨柔性治理的相关问题，从法学、社会学等交叉学科角度探讨柔性治理如何与刚性治理对接，以及该治理模式如何“落地”乡村治理等问题的也较少。此外，在乡村振兴战略实施过程中，由于涉及一系列乡村社会经济利益的重新调整，柔性治理模式在乡村振兴战略实施中如何有效“落地”所涉问题也十分复杂，在开展此项研究时存在一定难度。

3 乡村振兴背景下乡村社会柔性治理的推进路径

乡村社会是国家治理的最前沿战线，其具有范围广、地区差异大、农村居民核心诉求不同等特点。乡村振兴背景下，如何把政策优势转化为治理实效，是一个值得思考的时代课题。在这个过程中，治理模式的变更创新是不容忽视的重要环节。而柔性治理模式因其前瞻的内在价值、多角度融合治理的创新视角，契合了乡村社会由传统向现代化转变的治理发展潮流[3]。因此，柔性治理模式向乡村社会治理的融合创新将成为乡村治理变革的重要走向。

3.1 在理论上厘清乡村治理中刚性治理模式与柔性治理模式契合的内在逻辑

理论源于实践，又指导实践。探究一项制度背后的理论渊源，不仅为制度的实施提供合理性证明，同时也有助于在实践中检验制度是否按照其应有的轨迹发展。为厘清乡村社会柔性治理与刚性治理契合的内在逻辑，需要从法学、社会学等多个学科角度出发，分析建构柔性治理模式的深层次理论，从“应然”出发，把握乡村社会治理的困境和症结。

乡村社会的刚性治理是建立在“威权主义”之上的集权型乡村治理模式，也即硬治理；乡村社会的柔性治理是指乡村多元主体借助传统文化、伦理道德、意识形态等软性权力和村规民约、自治章程等软法规范，运用价值引导、沟通协商、说服教育、心理疏导、人文关怀等柔性手段，对乡村事务进行合作共治的活动和过程，也即柔性治理。乡村社会治理模式从刚性治理到柔性治理，是国家治理体系逐步走向完善的重要标志。柔性治理意味着要采用更为复合、全面、平衡、柔性的方式治理，以提供充分的各种公共产品[4]。乡村经济社会形势的巨大变化，要求将“柔性治理”内嵌于乡村治理结构之中，以实现“刚性治理”和“柔性治理”优势的交互作用和效用的累积叠加。将柔性治理融入乡村社会，预示着一种新的治理模式的产生和运用。从理论上说，柔性治理模式的产生服从于国家构建有效治理体系的内在需要，它不是单纯的国家权力和社会自治相分离的“双轨”政治，而是一种相互交融和配合的关系。在乡村社会治理的场域中，刚性治理和柔性治理有相互契合的内在需求，其也是一种逻辑的必然。

3.2 以柔性治理弥合乡村社会刚性治理的不足，实现“刚柔共治”双轨治理

2020年中央一号文件明确指出，要在乡村治理中坚持县、乡和村的三级联动，建立三者之间的乡村治理耦合共同体。因此，在乡村治理中要加强乡村社会国家基础性权力建设，以自治为基础，以法治为保障，实现乡村治理和谐有序；从柔性治理的视角，优化乡村社会的治理结构，构建乡村社会治理共同体，强化下沉于基层的国家权力的弹性建设。柔性治理操作的落地，一方面要加强党的全面领导，另一方面要通过柔性治理模式向乡村社会的逐步渗透，将国家法律政策优势转化为解决“三农”困局的实际能力[5]。从宏观集中的统一领导到微观层面的适当放权，优化“纵向治理结构”。在乡村振兴背景下，重构乡村社会的话语体系，拓展村民自治的弹性空间。柔性治理机制的建构，是打破“上面千条线，下面一根针”的乡村治理困境的重要手段，通过刚性治理自上而下落实国家的法律与政策，通过柔性治理促进乡村社会自下而上的善意接受，通过“刚柔共治”的“双轨”治理，进一步提升乡村社会治理能力[6]。

3.3 培育乡村社会公共精神，加强基层政权的凝聚力和向心力

乡村振兴战略的实施使得乡村社会的治理面临许多新任务，乡村社会治理的广度、深度与难度也都会相应增加。为了回应乡村社会治理体系构建的时代需要，乡村治理的实践必须要进行各种创新，才能满足乡村振兴战略实施中提出的各种需求，从而切实担负起为实施乡村振兴战略保驾护航的使命与任务[7]。

乡村振兴背景下，需要加强乡村社会公共精神的培育，其作为社会主义精神文明建设的重要组成部分，培养公共精神有利于集体组织中的成员对乡村共同体的认同，促使其积极参与乡村共同事务，维护集体利益，强化主人翁意识，从而自下而上地推动乡村社会治理体系和治理能力的现代化。乡村振兴背景下，基础政权组织及基层干部要强化“以人为本”的服务意识，聚焦农业和农民的发展，着力解决人民群众关心的问题，如环境整治、乡村经济发展、村民生活条件的改善等，想群众之所想，急群众之所急，将法律政策的刚性治理与德治相结合的柔性治理相融合，通过公共精神的培育强化群众的情感认同，进而为乡村社会的治理创造便利条件，提升治理效果。这样能满足人民群众对美好生活的追求，增强人民群众的幸福感和获得感。

3.4 在实证研究基础上为乡村社会柔性治理模式提出政策建议

2021年是实施乡村振兴战略真正意义上的开局之年。对标《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，为了全面推进、分类实施乡村振兴战略，深化农村改革，在实证研究基础上为乡村社会柔性治理模式的构架需要从以下方面着手：1）要建立健全乡村社会治理机制，突出党建引领、合作共治、融合互动，为乡村社会柔性治理提供机制保障。2）将传统社会纠纷解决中的“情理法相融合”运用于现代乡村社会治理实践，针对乡村振兴战略实施过程中出现的不同乡村社会纠纷类型，如宅基地纠纷、婚姻家庭纠纷房屋拆迁纠纷等，探讨这些纠纷处理中国家法与当地乡土人情及风俗习惯的柔性互动，构建相应的柔性治理机制。广泛运用“智治”提升乡村社会柔性治理水平，积极探索各类信息化社会治理平台在乡村社会柔性治理中的应用，为加强和创新乡村社会柔性治理注入活力[8]。3）要大力推进乡村社会的社区建设，提高综合治理的配套水平，加快基本公共服务向乡村地区的覆盖，为乡村社会柔性治理提供硬件保障。4）要充分发挥多元化纠纷解决机制在乡村社会柔性治理中的作用，实现乡村社会纠纷的实质性化解[9]。

4 结语

乡村治理是国家治理的最前沿战线，也是检验国家治理实效的重要参考指标。推动乡村治理体系和治理能力的现代化，不仅需要法律法规和政策制度等“刚性治理”的开展，还需要价值认同、责任履行等“柔性治理”的保障[10]。乡村柔性软治理顺应了乡村社会由刚性治理向柔性治理转变的时代发展趋势，反映了国家治理方式、治理结构、治理内容、治理模式等在微观领域多角度多层次的不同诉求。刚性治理和柔性治理二者相辅相成，缺一不可。构建刚性治理和柔性治理相互结合“双规治理”格局，做到刚柔并济和情理法的结合，有助于发挥“双规治理”的叠加效应，共同构建乡村善治的新面貌。