靖州县楠竹林地经营权流转的实践探索及思考

刘 波

（湖南省靖州县林业局，湖南 靖州 418400）

靖州县地处湖南省西南边陲，怀化市南部，沅水上游，湘、黔两省交界地区，全县国土总面积2210平方公里，林业用地面积1799平方公里，森林覆盖率74.93%，森林蓄积量1100万立方米，人均拥有量位居全省第一，是湖南省林业十强县。靖州县是典型的“八分半山一分田，半分水域加庄园”山区林业大县，主要培育马尾松、杉木、楠竹等为主的商品林。因林木生长周期长、投资风险较大，加之以往全县林地流转机制不健全，涉及的部门较多，协调不够到位，林权流转市场不规范，由此产生的涉林矛盾较多，导致全县林地流转进展缓慢，成效不明显，严重制约了全县林业规模化、集约化、产业化发展，丰富的资源优势不能有效转变为良好的经济优势，广大林农群众只能“望林兴叹”。

靖州县现有楠竹面积21.1万亩，占全县林地面积的7.83%，竹林总株树为5600.2万株，主要分布在本县渠阳镇的金鑫村、新城村、流坪村，寨牙乡的寨牙村，文溪乡的金马村、文溪村。其中金鑫村约有竹林2万亩。由于对楠竹的经营管理不善，原有的楠竹长期未抚育，林地板结，地下竹鞭拥塞，林内杂灌丛生，杂灌与楠竹争光争肥，林内楠竹长势不均，呈现逐年衰退的现象。相当部分竹林由于砍伐不当，造成立竹稀疏，叶面积指数低，或竹龄结构保留不合理，降低了新竹产量。加之，楠竹林新造一次性投入太高，而成本回收太慢。按当前工价计算每亩造林达2500元以上。新造楠竹8年才成林，而真正成为材用竹要到10年以上才会产生效益。历年来楠竹产业发展严重滞后，楠竹林的利用率不到10%。目前，全县共有小型楠竹加工企业15家，主要生产竹筷、竹帘、竹席、竹踏板等。全年正常生产的仅有5家，半停产半生产状态的7家，停产3家。全年加工利用的楠竹数量约为50万根。大多楠竹加工企业按吨位收购，价格为每吨420—460元。也有个别企业按根数收购，以7、8、9寸径级的楠竹居多。7寸的楠竹为每根6元，8寸的楠竹为每根9元，9寸的楠竹为每根11.5元。以生产竹踏板为原料的小楠竹收购价为每吨300元。除去人工采伐、车辆运输等费用后，林农纯收入仅为每亩80元左右，路程40公里以上的较远地方，林农基本没有收益。为改变本县楠竹产业“大资源、小产业”的落后局面，靖州县对楠竹林地经营权流转进行了积极的实践探索。

1.靖州县开展楠竹林地经营权流转背景

1.1 上级有明确任务

按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》《湖南省人民政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见》《中共怀化市委办公室怀化市人民政府办公室关于切实做好集体林业综合改革试验17件实事的通知》等文件的精神，确立了集体林地“三权分置”的运行机制，实现集体林地所有权、承包权、经营权三权分离并行，成为新一轮林业改革的首要任务。经怀化市林业局批准，靖州县于2018年5月正式启动了农村集体林地的“三权分置”。

1.2 群众有迫切期盼

近年来，随着农村劳动力的减少和营造林的成本增加，林农常常因缺少资金和能力，造成林地资源被闲置。当前门靖州县大户造林、联户造林等以租赁、合股等形式集约林地经营的主体大量存在，且规模较大，其在经营过程中投入了大量人力物力，往往若干年后经营收益得不到有效保障。因此，推进集体林地三权分置，明确和保障经营主体的权益，有效盘活森林资源资产，成为广大林农群众最迫切的期盼。

1.3 发展有切实需要

靖州县是湘西南地区林业大县，森林资源较为丰富，但由于林地流转体制机制不顺畅，严重制约了全县林业规模化、集约化、科学化发展，造成“大资源，小产业”的尴尬现状。推进集体林地三权分置，特别是进一步放活林地经营权，从长远看，能有效盘活农村林地资源；从当前看，2017年靖州县引进康尔国际楠竹加工企业，为确保充足的楠竹原材料供应，必须大面积流转集约楠竹林地作为原材料供应基地。

1.4 改革有良好基础

自2006年靖州县林权制度改革推动以来，全县林权权属绝大部分得到了明确，林农自发的集约林地经营现象较为普遍。近年来靖州县就集体林地三权分置改革进行了积极探索。2017年靖州县制定《靖州县森林资源经营权流转登记管理办法》，经县委常委会议研究通过，原则同意先行在平茶镇、文溪乡、寨牙乡、江东便民服务中心和排牙山国有林场开展森林资源经营权流转登记试点工作。

为改变靖州县楠竹产业“大资源、小产业”的落后局面，靖州县制定《靖州县渠阳镇金鑫村楠竹林地经营权流转实施方案》，稳妥开展楠竹林地经营权流转。

2.靖州县楠竹林地经营权流转的主要内容

2.1 稳定林地承包关系

一是进一步明晰产权。靖州县林业局和不动产登记部门密切配合，进一步加强集体林地林权登记发证工作。二是强化林业产权的保护。对不同类型的林地所有者的权利进行保护，对其权利主体的权利进行保护。在承包期，不能随意调整农民承包的土地，也不能强制将农民承包的土地收回。三是加强合同规范化管理。林地林权的承包和转让，必须签订一份书面合同。靖州县林业局与靖州县司法局共同出台规范的合同文本，完善合同档案管理，合同明确双方权利人的权利和义务，对保护修复、抚育管理、森林防火、森林病虫害防治等方面进行规定。同时要求农村集体经济组织监督林权权利人严格履行合同，依法依规开展生产经营活动，合理利用和保护林地。

2.2 放活林地经营权

一是对生态公益林进行科学管理经营。在不破坏森林生态环境的基础上，坚持“以非木材利用为主，木材利用为辅”的方针，大力推进靖州县渠阳镇金鑫村楠竹公益林资产化经营，允许采取出租、入股、合资、合作等方式流转，适当发展林下种植、养殖和森林休闲旅游等非木材资源的开发与利用，科学发展林下经济，提高综合利用效益。二是放活商品林经营权。进一步放活商品林经营，给予林权权利人更大的经营自主权，林权权利人根据森林经营规划，自主确定经营方向和经营方式。三是优化林业管理方式。精简林业审批程序，明确禁止和限制的行为，减少对林业生产经营的限制。针对靖州县楠竹林林地经营权流转审批，积极开展“一站式”全程代理服务。

2.3 拓展集体林权权能

在林地所有权人对林地林木可依法抵押、继承、入股、担保以及作为合作、合资条件的基础上，将集体林林权的权能进一步扩大。支持采取转包、入股、出租等方式进行林地林权流转，科学合理地发展森林旅游、林下经济和森林康养等。探索开展“林权抵押+商业保险”业务。支持林权收储机构开展森林资源资产评估、信贷担保、抵押物处理、林权收储等服务。

2.4 鼓励社会资本投入林业

积极鼓励林地经营权流转，吸引社会资本投入林业发展规模经营，以林权抵押融资破解资金难题，促进企业发展带动农民增收，探索一条“工商促农、产业融合、协调发展、民企双赢”的现代林业发展新路子。一是积极探索解决林地规模化经营的有效渠道，规范引导林地经营权流转，保护流转林地的稳定性，确保社会资本能够进得来、留得下、发展得好。二是处理好社会资本进入林业初期农民利益保护问题，充分尊重农民自身意愿，本着平等协商、互利共赢的原则约定合同条款，确定双方共同认可的流转费用，不以牺牲林农生产主体地位和林农利益边缘化为代价。积极探索林地升值的共享办法，使林农能够得到企业发展壮大的“红利”，建立企业与林农的利益联结机制。三是对社会工商资本参与林业发展进行有效管控。一要严格准入，审核企业是否具有林业经营能力，是否有林地经营规划；经营项目是否符合产业规划、产业政策，是否对林业安全和生态保护有利；林地流转是否依法自愿，合同签订是否规范。二要跟踪监管，坚决纠正改变林地用途的违规行为，禁止林地资源的非林化。防止套取国家项目资金和出现半拉子工程。三要搞好服务，搭建服务平台，强化政策宣传，帮助解决林业生产过程中的技术难题，加强人才培训，为社会资本发展现代林业保驾护航。

2.5 推动楠竹一二三产业融合

探索楠竹三产融合发展，挖掘楠竹资源优势，延伸其发展链，推动其价值链的升级，从而达到经济和生态的双赢。一是加强林业产品的深度开发和增值。转变传统的林业生产经营方式，延长林业生产链，发展林业产品的深加工，提升林产品加工的转化率和附加值。二是扩大森林旅游休闲的作用，扩大森林资源优势。引导各林业经营主体利用其生态资源的优势，不断扩大其新的功能，使其与休闲养生、乡村旅游、养老度假、观光采摘等有机融合，促进林业经营主体的多元化发展。三是促进行业的一体化，促进企业的多元化发展。经营主体要将其与二三产业进行有效的整合和协同发展，充分发挥出森林资源的巨大潜力。通过社会资本融入林业发展，扩大投资规模，提供就业岗位，使林农能够以林权出让、入股分红、就地务工等方式增加收入，实现经济效益、社会效益和生态效益协同发挥，实现林业的可持续发展。

3.靖州县楠竹林地经营权流转的主要成效

3.1 制定了一个管理办法

2018年5月，《靖州县森林资源经营权流转登记管理办法》经县政府常务会议和县委常委会议原则通过，在平茶镇、文溪乡、寨牙乡和江东便民服务中心4个乡镇（便民服务中心）开展森林资源经营权流转登记试点工作，前期主要探索开展楠竹林地经营权流转。

3.2 建立了一套流转机制

2020年靖州县抢抓林长制改革试点的重要契机，建立县乡村三级林长，依托部门协作机制破解林地经营权流转难题。由县级林长牵头，组织自然资源局、林业局、司法局、农业农村局、市场监督管理局、金融部门、涉及的乡镇林长成立林权流转工作领导小组，建立林地经营权流转联席会议制度，在流转工作中遇到的各种问题，由各个相关部门进行讨论和处理。以渠阳镇金鑫村楠竹林地经营权流转为试点，明确流转程序，材料清单，示范合同，流转方案，实行一站式全程代办服务，合力推进试点工作。同时有效地防止了原林权所有人使用原始林权证进行抵押贷款、林木采伐等情形的发生。

3.3 提高了林地经营水平

为了合理利用森林资源，充分发挥现有生态公益林的生态、经济、社会三大效益，靖州县按照林地林用、不改变林地所有权、林地用途和公益林性质的原则积极引进具备较强相应林地经营能力的知名林业企业。企业积极投身楠竹产业，使林农分散、粗放经营的楠竹林能集中进行流转，促进了林地的适度规模化经营。通过推进林地经营权的流转，明确了经营主体的权益，使经营主体放心投入、安心经营，林地经营的质量和效益得到进一步提升。

3.4 提高了林农林业收入

企业以租赁的方式开展楠竹林地经营权流转，可以有效预防林农失山失地，在增加林农的收入的同时又不会对林农的利益造成损失。林农在林地经营权流转后可以有更多的时间和精力外出务工、创业获得更多收益。目前，靖州县渠阳镇金鑫村完成流转楠竹林地经营权7000余亩，参与农户达300余户，实现了租金收益700余万元，让林农真正享受到了“绿色银行”带来的红利。

4.靖州县林地经营权流转的几点思考

4.1 加强调查研究，摸清林情民情

集体林地三权分置改革，特别是放活林地经营权是集体林权制度改革的延续和深化，对当前影响和制约林业持续发展的各种瓶颈、障碍“动刀子”，事关国家政策的连续性和稳定性，事关林农的切身利益。只有深入基层、深入一线，充分听取林农意见，才能摸清改革面临的林情民情，为制定符合实际的改革目标、任务、思路、政策、措施奠定坚实的基础。

4.2 领导高度重视，统一组织协调

县委、县政府领导高度重视集体林地三权分置工作，坚持以改革促发展，不做表面文章，确保工作实效。县林业局作为该项工作的主抓部门，要做好统筹安排，积极与县自然资源局等部门协调。林业局抽调专业骨干人员组成工作指导组，负责协调、指导渠阳镇金鑫村楠竹林地经营权工作的开展，确保全面完成各项任务。相关乡镇“一把手”亲自挂帅，狠抓改革目标和任务的落实，确保工作班子到位、队伍组建到位、责任明确到位、制度建设到位、经费保障到位。全县上下思想高度统一，形成部门紧密配合，上下齐抓共管，同步整体推进的工作格局。

4.3 广泛深入宣传，充分发动群众

坚持舆论先行，广泛深入地宣传林地经营权流转的相关法律政策，让广大林农充分认识到依法流转的重要性和必要性，在全社会形成对林权流转工作的共识。在推进过程中，要充分依靠群众、尊重群众，从方案的制定到重大事项的决策，都充分征求群众意见。始终把林农是否得到实惠作为衡量改革成败的关键，使林农成为改革的最大受益者，自觉成为推动林权流转的主体。

4.4 培育新型主体，激活发展要素

长期以来，林农群众分户经营，单家独户各自为战，林业生产经营分散，市场信息把握不准，林产品种类单一、价值不高、销售不畅，是制约林业持续发展和林农群众增收致富的最大障碍。要加快林业转型发展必须努力培育新型林业经营主体，激活发展要素，盘活森林资源，增加林农收入，为推进乡村振兴作出林业部门应有的贡献。

4.5 推进简政放权，提升治理能力

一直以来，部分基层林业机构和人员因循守旧，固步自封，影响和制约了林业持续发展。推进改革，就要借助当前法律、政策、科技、信息等各种手段，打破影响和制约林业事业发展的各类藩篱，搭建起林业部门规范服务、林农群众办事便捷的工作平台，建立起优质高效的林业管理服务机制，切实增强生态林业、民生林业发展的内生动力。