农业农村部《关于实施新型农业经营主体提升行动的通知》解读

吴 昊 郑浩彬

（广东外语外贸大学土地法制研究院 法学院，广东 广州 510420）

2020年农业农村部印发《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020—2022年）》明确新型农业经营主体是未来现代农业经营的必然趋势，必须大力推动农业高质量发展，新型农业经营主体从高速发展转变为高质量发展。为适应阶段性转变，2022年农业农村部发布《关于实施新型农业经营主体提升行动的通知》（下称《通知》），决定实施新型农业经营主体的提升行动，由新型农业经营主体的数量增长转向量质并举。

1.总体要求

在指导思想上，《通知》实施的主要目的在于为全面推进乡村振兴，加快实现农业现代化提供有力支撑。对此，新型农业经营主体的提升行动应当坚持以现代农业经营体系的加快构建为工作主线，将素质和能力提升作为工作重点，着重把握家庭农场和农民合作社这两类主体的培育，以基础制度的完善、主体能力的加强、对接服务的深入以及指导服务体系的健全为提升行动的主要着力点，致力于实现新型农业经营主体由数量增长向量质并举的转变。

主要目标方面，《通知》提出到“十四五”的期末时，要力争实现更加健全的管理服务制度，全面提升的能力以及全面建立的指导服务机制。实现小农户和现代农业发展有机衔接，主体培育质量的稳步提升。基本建成以家庭经营为基础，社会化服务为支撑，依托新型农业经营主体的现代农业经营体系。实现乡县基层指导服务体系的基本建立，全国辅导员名录库入库人数超过3万，分别建成20万家县级及以上示范社和家庭农场。

1.1 建立健全管理服务基础制度

1.1.1 构建规范化农民合作社管理机制

农民合作社是联结小农户与现代农业的必要纽带，然而现实中存在着大量“空壳社”“僵尸社”，真正运营良好的合作社少之又少，因此农民合作社的规范管理问题成了工作重点。《通知》指出要建立合作社的规范化管理机制。首先，突显章程作用，强化合作社章程自治功能；其次，健全合作社的治理结构，形成有效发挥“三会”职能的治理模式；再次，建立合理的利益分配制度，保障成员收益权，搭建收益权救济通道；然后，完善市场管理制度，遵循市场主体登记管理的统一规范对合作社进行管理，合理化合作社的退出管理制度。最后，防范非法集资假借合作社“下乡进村”，加强监测预警能力和普法宣传教育。

1.1.2 健全农民合作社财会制度

随着新型农业经营主体的规模扩大化和高质量发展，财会制度的建立对农民合作社的生产运营管理愈加重要。《通知》提出要健全农民合作社的财务和会计制度。首先，规范合作社的财会基础工作，加强内部合规控制，防范政府补助资金使用不当、贪污浪费等现象；其次，基于数字技术，推进财会制度的信息化建设；最后，鼓励缺乏财会职能的合作社依法依规委托中介机构代理记账，使其将经营重点及精力放在提高效益上。

1.1.3 构建家庭农场“一码通”机制

全面推进乡村振兴，对家庭农场提出了高质量和可持续发展的要求，而这离不开科技和信息化的支持。《通知》结合数字时代的发展，提出构建“一码通”管理服务机制。首先，建立统一的数字化管理平台，赋予家庭农场以唯一标识码，将主体信息纳入名录系统进行统一管理；其次，利用信息化平台，实现主体间数据共享互通，为家庭农场销售渠道的拓宽、产业链的联动、融资保险的便捷等提供便利服务。

1.1.4 促进家庭农场规范运营

囿于较短的发展历史，我国家庭农场在运营中仍存在许多不规范的做法，这势必对农业现代化建设造成阻碍。《通知》指出要规范家庭农场的运营制度。首先，从财务管理规范化入手，向家庭农场免费提供“随手记”记账软件，完善基本财务制度。最终，通过财务活动的规范化、生产经营的数字化等手段，实现家庭农场的规范运营。

1.1.5 构建指导服务体系

现实中新型农业经营主体在农业、技术、经营等知识上的匮乏，与应然层面对这些知识把握的脱钩，易致农业生产计划不切实际、运营管理不规范等问题。《通知》指出要推动新型农业经营主体指导服务体系建设。在尊重市场规律、避免政府过度干预的前提下，充分发挥辅导员和服务中心的积极作用。同时，兼顾各地发展不平衡的问题，在坚持因地制宜的原则下，采取针对性指导服务。

1.2 促进能力的全面提升

1.2.1 推进主体带头人的培育工作

全面推进乡村振兴，实现农村的三产融合，势必需要一定的人才支撑，然而人才短缺却是当前农村地区所面临的突出问题，这也将导致新型农业经营主体的现代化发展举步维艰。

《通知》强调要加强对新型农业经营主体带头人的培育。首先，加强人才培训，每年培育3.5万名带头人，通过扶持计划提高带头人的素质能力，发挥带头人的辐射和示范引领作用；其次，坚持针对性、创造性地开展培育工作，分级建立人才库，加大对青年农场主的支持；最后，鼓励农民合作社的创办，引入职业经理人等现代经营管理体系，完善合作社内部治理，实现决策权与经营权分离，避免“内部人控制”问题。

1.2.2 促进主体多元融合发展

推动新型农业经营主体多元融合发展。小农户通常以生产方式单一的分散经营为主，农业生产集约化程度低，导致市场竞争优势较弱，农户利益难以保障。为此《通知》指出要促进主体融合发展，构建利益衔接、功能互补、梯度推进的现代农业产业组织体系。首先，鼓励规模和质量的提升发展，推动家庭农场、农民合作社的建立，促进生产经营服务的统一开展；其次，在发展较为滞后的地区，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，鼓励村党支部领办农民合作社；最后，鼓励建立家庭农场联盟、农民合作社联合社及产业协会、联盟等加强交流与联合，通过紧密的利益联结和组织机制，增强市场竞争力。

1.2.3 引导农民合作办公司

农民合作社虽能取得一定规模效益，但在现代市场竞争中仍存在决策效率、融资困境以及联动合作等方面不足。为此，《通知》鼓励农民合作社办公司，以适应市场竞争。首先，鼓励农民合作社根据自身需要，采取独立或合作的方式办公司，形成健全的企业化经营管理机制以解决效率、融资以及合作等方面问题；其次，规范农民合作社所办公司的组织架构，明晰财产权责，确保合作社与公司进行独立核算，协调利益分配机制，实现运行机制市场化、经营方式自主化。最后，加强对农民合作社办公司的研究，推广先进经验，发挥示范引领作用。

1.2.4 促进大豆油料扩种

我国大豆当前的对外依存度为83.7%，提高大豆自给率的现实需求迫在眉睫。《“十四五”全国种植业发展规划》提出，到2025年，要力争将大豆播种面积达到1.6亿亩左右，产量达到2300万吨左右，提升大豆自给率。《通知》为促进大豆自给率的提升，在新型农业经营主体的提升行动中开展大豆油料扩种的专项行动，在特定扩种省份择优遴选新型农业经营主体，鼓励其承担大豆扩种任务，并给予政策、人才、资金等要素的支持。

1.2.5 鼓励参与乡村发展与建设

传统农户自身积累能力有限，缺乏筹资渠道，难以担当农业基础设施建设的主力军，对乡村发展与乡村建设贡献乏力。为此，《通知》指出要鼓励新型农业经营主体参与乡村发展与建设。首先，推动农村新产业新业态的形成，引导产业链延伸发展，培育壮大农业“新六产”；其次，支持农村冷链物流基础建设，提升行业整体运作能力，降低农产品运输成本；最后，支持新型农业经营主体参与乡村建设，通过政策激励及投融资渠道的拓宽，提高新型农业经营主体主动承担土地整治、高标准农田建设等任务的积极性。

1.3 深化社企对接工作

1.3.1 进一步扩大社企对接范围

进入全面推进乡村振兴的新时代，“三农”问题所面临的任务更艰巨、形势更复杂，更需要用好社企对接这一有力抓手、有效平台，促进小农户和现代农业发展有机衔接，推进乡村产业振兴。

《通知》指出要扩大社企对接范围。首先，促进双向合作，鼓励各类优质企业下乡，为新型农业经营主体提供信贷保险、技术服务、产销对接等服务，实现优势互补。其次，推进数据资源开放共享，创新培育引导方式，提升社企对接效能。

1.3.2 遴选社企对接重点县

在粮食主产省及大豆油料扩种地区确定一批社企对接推进的重点县。为了回应提升大豆自给率的现实需求，助力大豆油料扩种专项工作的展开，《通知》指出要遴选150个社企对接重点县。聚焦农民合作社、家庭农场扩种大豆油料的共性需求，在产销渠道、物流仓储、品控技术、融资渠道等方面提供配套服务指导和支持。

2.保障措施

2.1 推动农民收入持续增长

发挥新型农业经营主体的营利功能，让农民持续合理分享增值收益。当前，新型农业经营主体已成为农民收入增长的新亮点。然而，农民收入的提升仍面临着供给效益低、劳动力受教育程度低、运营方式落后等现实阻碍。为此，其一要推动农产品供给升级，发挥新型农业经营主体的统筹规划作用。其二，大力培育新型农业人才，发挥新型农业经营主体对农民增收和就业的福利效应。其三，创新农业运营方式，发挥新型农业经营主体的联农带农作用。

2.2 健全农业社会化服务体系

发挥新型农业经营主体的服务功能，完善农业社会化服务体系。农业社会化服务与新型农业经营主体互为支撑、相互促进。然而，我国农业社会化服务体系却面临服务体系效率低、水平低以及发展缓慢等问题。对此，其一应协调政府与市场的关系，发挥政府的引导作用，通过引入市场主体，充分释放市场活力。其二，提高农业社会化服务质量，实现主体多元化、方式专业化以及范围扩大化，助推新型农业经营主体高质量发展。

2.3 促进产业深度融合发展

推动产业深度融合发展，为新型农业经营主体提供业态保障。新型农业经营主体是推动农村产业深度融合、培育壮大“新六产”的主力军。然而我国农村产业融合处于探索阶段，仍存在生产要素流动不畅、第三产业融合不足、利益联结机制失调等问题。对此，其一，应促进生产要素流动，健全农村产业融合要素保障机制。其二，探索农村第三产业融合的创新发展模式，大力发展农村第三产业。其三，完善利益联结机制，充分发挥政府与市场的调节作用。