ERG理论视角下警务辅助人员队伍建设的问题及对策——以L市J区为例

代宏梅，陈嘉

一、问题的提出

2016 年11 月，国务院办公厅印发的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》明确界定：警务辅助人员（以下简称“辅警”）是根据社会治安形势发展和公安工作实际需要，面向社会招聘，为公安机关日常运转和警务活动提供辅助支持的非人民警察身份人员［1］。作为公安机关的补充性力量，辅警在缓解警力不足、减轻民警工作压力等方面发挥着重要作用，特别是在协助执法办案、巡逻盘查、视频巡控、突发案事件处置等方面作出了突出贡献。近年来，各地根据实际情况相继出台了关于辅警管理的地方性法规，从管理体制、岗位职责、人员招聘、管理监督、职业保障等方面提出了具体措施和要求，在很大程度上推动了辅警管理的法治化建设。然而，目前辅警队伍的管理机制、待遇保障、职业发展规划明显滞后，人员素质普遍偏低、人员流失问题比较突出，这严重制约了这支队伍作用的发挥和良性发展。因此，有必要理清制约辅警队伍建设的关键问题和原因，提出破解辅警队伍建设困境的路径。笔者在知网和其他文献库输入“辅警队伍建设”和“警务辅助人员队伍建设”检索发现，研究主体主要集中于各类公安院校、法学类院校，主体较为单一，研究成果发表的期刊主要集中在公安院校学报，在高层次的期刊上发表的研究成果较少。目前具有代表性的观点主要有：魏永忠、赵康睿、赵家正认为完善辅警的管理机制可以从建立完备的法律法规、建立完善的辅警招培考机制、完善辅警保障机制等方面着手［2］。张应力提出基层公安机关辅警队伍建设应坚持法治性、综合性、整体性和兼顾质量和效率的原则［3］。熊一新认为辅警队伍面临的问题主要有法律地位尚待明确、经费保障尚未到位和部分辅警人员违法犯罪等［4］。吴琼主张加强辅警队伍建设应规范辅警招录准入制度、加强辅警管理法制化建设、构建系统化辅警队伍管理体系和健全辅警福利保障体系等［5］。总体上看，学界对辅警队伍建设的管理机制、面临的问题、坚持的原则等进行了较为全面的研究，然而，结合管理学理论对如何加强辅警队伍建设的研究较少。本文拟通过管理学ERG 理论，采用实地调查法、文献资料法和半结构化访谈的方式，对L 市J 区辅警队伍建设中存在的问题及成因进行初步分析，并提出破解问题的路径。

二、基于ERG理论解析辅警队伍建设存在的问题

ERG 理论是美国组织行为学教授奥德弗在马斯洛的需要层次理论基础上，经过大量的实证研究，提出的一种集生存、相互关系、成长三种核心需要理论的简称。其中生存需要是指满足人类基本的物质生活需求，相互关系需要是指人类在社会生活中良好关系的保证需求，成长需要则是个体谋求发展的内在需要［6］。此外，奥尔德弗还指出需求存在“受挫-回归”的现象，即较高层次的需要得不到满足时，可能会向某一较低层次的需要回归性迁移［7］。根据此理论，辅警的一种或多种需要得到满足时，会受到激励而产生积极心理。反之，辅警如果一种或多种需要不能得到满足，就可能心理失衡，产生消极心理，最终影响整个队伍战斗力的发挥。本文以L 市J 区为例，从辅警队伍中部分人员的需要没有得到充分满足作为研究点，分别对应ERG 的三种核心需要，为辅警队伍建设存在问题的研究提供新的视角。

（一）辅警队伍建设中的生存需要型问题

ERG 理论中的生存需要包括生理需要和安全需要。辅警不属于公安机关编制人员，薪酬待遇与其他行业相比不仅不占优势，反而处于偏低的水平，然而其工作任务大多较重，还存在较大的风险，有的生理和安全需要的满足存在隐忧。

1.薪酬待遇偏低

辅警薪酬待遇主要由基本工资、绩效考核、加班补助三部分构成。2021 年，J 区在辅警的薪酬待遇上，采取由区财政按照年人均6 万元包干的方式予以保障。按照“月基本工资相同、不同层级工资、不同岗位工作和绩效考核不等”的原则，将辅警分为10 个层级，每个层级的收入略有差异。调研发现：J 区辅警最高层级人员月人均可支配收入①为3072.92 元，年人均可支配收入为36875.04 元；最低层级人员月人均可支配收入为2284.5 元，年人均可支配收入为27414 元。根据L 市2021 年国民经济和社会发展统计公报显示，全年城镇居民人均可支配收入为42996 元，全年农村居民人均可支配收入为20008 元［8］。从数据上看，J 区辅警最高层级人员和最低层级人员年人均可支配收入均低于当年城镇居民年人均可支配收入。由此可见，J 区辅警薪酬待遇偏低，购买力较弱。

2.职业风险高

目前J 区辅警共443 人，分为文职辅警和勤务辅警，其中文职辅警154 人，占总人数的35%，勤务辅警289 人，占总人数的65%。小部分文职辅警在民警的组织、指挥下主要负责档案管理、窗口服务、证件办理、信息采集与录入、后勤服务和现场勘查等工作，工作环境相对安全和单一，工作对象简单，工作危险性较小。大部分勤务辅警在民警的带领下主要负责协助开展租赁住房治安管理、巡逻、检查、传唤、抓捕、执行交通管制和交通安全检查等工作，工作环境多变，工作对象复杂。当出现突发状况时，辅警往往和民警面临着同样的危险，执法过程中甚至出现辅警单独面对危险的情况，工作危险性大。

3.劳动强度大

J 区辅警多数在基层一线，劳动强度较大。调研发现：辅警加班现象比较普遍，每周平均工作时间达59.15 小时，是法定每周工作40 小时的1.47 倍，最多每周工作105 小时，是法定每周工作量的2.6 倍。年均加班91 天，其中节假日加班29 天，加班最多者年均累计高达149 天，节假日加班最高达51 天。调研统计显示：2021 年辅警年均执行维稳、安保、警卫任务200 余场次，协助刑事案件600 余件，协助查处治安案件近千件，盘查可疑人、车30 余万次，抓获违法犯罪嫌疑人1600 余名，清理“双清”②数据近70 万条，开展社会服务、法治宣传31 万人次。在半结构化访谈过程中，82%的辅警表示工作太累、压力较大，业余生活、锻炼身体、睡眠时间严重不足，身体长期处于亚健康状态。

（二）辅警队伍建设中的相互关系型问题

辅警是公安机关的“非正式”人员，在协助民警开展执法活动的过程中，常常会陷入尴尬的处境。具体表现为，辅警不是正式编制人员，加上有的辅警自身综合素质能力偏低，容易被群众当成“出气筒”，这会进一步导致辅警职业荣誉感和身份认同感缺失。同时，辅警不具备执法主体资格，但其实际上需要开展一定的执法工作。这一矛盾导致辅了警越位执法的现象。

1.越位执法现象时有发生

2016 年11 月，国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理办法的意见》明确指出，“警务辅助人员不具备执法主体资格，不能直接参与公安执法工作，应当在公安民警的指挥和监督下开展辅助性的工作。”［1］然而，在一线部门的实际工作中，具备执法权的民警指挥不具备执法权的辅警协助处理，是比较理想的状态。现实的情况是，琐碎繁杂的日常事务和日益复杂的治安形势，使基层警力无法满足执法的需要，两种身份的人在时间维度和空间维度上常常不能契合。特别是一些复杂特殊的情况下，辅警必须在民警的指挥和监督下开展辅助性工作的规定丧失可操作性，因为民警不一定在现场，辅警往往面临管与不管的两难选择，这时不具备执法权的辅警可能会行使部分的执法权。

2.职业认同感不高

辅警是非行政和事业编制人员，在公安机关无法享受和民警同等的政治和经济待遇，部分辅警把公安机关当作临时的“落脚点”和“避风港”，把进入公安机关当作暂时的选择，缺少工作的责任感和对其身份的认同感。在实际工作中，部分辅警存在思想懈怠、效率不高、消极怠工、不思进取的情况。同时，辅警的社会地位不高，在协助民警开展执法活动中，容易变成群众的“出气筒”，受到无端的指责，这容易导致辅警对于开展的工作缺乏荣誉感和职业认同感［9］。

3.综合素质能力不强

笔者调研发现，J 区辅警整体素质不高，具体表现为文化水平偏低、业务能力不强。第一，J 区辅警初中文化7 人（占比2%），高中文化（含职高、中专、技校）218 人（占比49%），大学专科文化188 人（占比42%），大学本科文化30 人（占比7%），队伍文化水平普遍偏低。第二，25 周岁以下166 人（占比38%），26～30 周岁158 人（占比31%），31～35 周岁69 人（占比16%），36～40 周岁32 人（占比8%），41～45 周岁11 人（占比3%），46 周岁以上4 人，占比4%。由此看出，30 周岁以下的辅警占整个辅警队伍的绝大多数，30～40 周岁这一段的业务能手或者说是辅警的中坚力量相对较少。辅警队伍整体素质不高导致辅警在协助执法的过程中容易出现不合法、不规范的情况，不利于辅警树立良好的社会形象，不利于提高民众认同度。

（三）辅警队伍建设中的成长型问题

从顶层设计来看，职能部门对辅警队伍的职业发展规划有所缺失，对辅警队伍的培训缺乏刚性的要求，导致各地在落实辅警“转正”上打折扣，在培训上“走过场”，辅警成长的需要没有得到充分满足。

1.职业发展空间不足

职业发展空间和辅警职业的吸引力密切相关，“能否转正”成为辅警普遍关心的问题。2015 年，J 区拉开辅警队伍改革的序幕，一直在寻求破解辅警职业发展空间小的问题，通过近几年的探索，探寻出“晋升”“转任”两条路径。目前，“晋升”正在逐步落实，“转任”却迟迟未得到落实。2022 年上半年，J 区组织特别优秀的辅警晋升为事业人员，然而晋升名额只有1 个，名额太少，远远不能满足辅警的晋升需要。职业发展空间不足在很大程度上导致辅警在单位上“呆不住”，人员流动性大。调研统计显示：2019 年至今，J 区已有301 名辅警先后跳槽转行，其中2019 年离职116 人，2020 年离职102 人，2021 年至今离职83 人。

2.培训机制不健全

J 区制定了《辅警职业技能训练规划》，分类梳理了辅警职业技能5 个大类36 个类别110个子项培训科目，并逐一明晰培训内容、施训方式和考核标准，探索建立了培训自主选课机制和组训、参训倒逼机制，培训目标明确、内容具体、方式得当，辅警的综合能力素质得到了一定程度的提高。然而《辅警职业技能训练规划》未对辅警在各阶段需具备的能力素质作出具体的规划，对培训的时间没有作比较明确的要求，未建立定期培训和长效培训的机制。这在很大程度上造成了培训的盲目性和随意性，不利于辅警综合素质的稳步提升。

3.奖惩制度不科学

J 区近年来，陆续出台了《辅警管理制度》《辅警日常违规计分办法》《辅警队伍管理目标量化考核实施办法》《关于加强新时代辅警队伍规范化建设二十二条措施（试行）》等，在一定程度上填补了辅警队伍管理的制度空白。然而辅警考核仍然存在“干多干少一个样，干少干坏一个样”“吃大锅饭”等问题。如目前J 区实行的辅警十级层级晋升制度，按照的工作年限，辅警进行层级的晋升。然而，上一层级和下一层级之间的工资待遇只有60～100 元不等的差距。时间成本与收益增长不成正比，难以对辅警产生实际的激励作用。此外，公安机关对辅警工作缺乏高效的监督，特别是对辅警在协助执法过程中容易出现的角色错位问题（如对非法拘禁、非法搜查甚至违法乱纪等行为）缺乏有力的监督惩治措施，这容易造成辅警出现不廉洁问题，不利于辅警职业前途的稳定发展。

三、基于ERG理论破解辅警队伍建设困境的有效路径

需要是激发动机的原始驱动力，一个人如果的需要水平低下，也就意味着他没有什么动力与活力。将ERG 理论的基本观点应用到辅警队伍建设的对策研究上，从满足辅警的三种核心需要入手，可以提出一些新思路、新方式，为破解辅警队伍建设的困境提供参考。

（一）加强顶层设计

截至目前，我国尚未制定全国统一的辅警人员的法律法规。上位法的缺失，不利于强化普遍的社会约束力和强制力，不利于固化改革成果，不利于实现依法治国和依法治理，同时，也使各地不能按照上位法制定符合本地区辅警管理的法规规章，更不能相应地制定配套管理制度。辅警管理的顶层设计亟待加强，这可以从以下几个方面着手。一是加强对辅警管理组织架构的顶层设计，对机构运行、职责分工进行系统设计。二是在法律层面对辅警的身份进行明确，提高辅警身份的社会认可度，增强辅警的职业荣誉感。三是加强对辅警人员管理的顶层设计，构筑竞争机制，制定约束机制，完善保障机制，促进整个辅警管理系统可持续发展［10］。

（二）完善辅警保障机制

经费保障是制约辅警队伍建设的一大难题。对此，可以从以下几方面探寻破解的有效路径。一是提高保障标准。辅警工作具有任务相对繁重、职业更加危险、管理更为严格、行业能力素质要求更高的特点，应建立辅警工资与当地城镇居民人均可支配收入基本持平的标准。宜将“五险一金”、职业服装、防护装备、职业培训、加班值班补贴、人身意外保险、健康检查等纳入财政预算，实行专款专项、统一划拨。二是探索建立财政保障逐年增长机制。目前，J 区针对辅警经费问题年年打报告争取，保障的力度也跟不上经济社会发展的水平［11］77。有的地方已出台法规，明确规定，将辅警的薪酬、奖励、社保、抚恤、装备、服装、教育、训练和日常管理等经费列入本级财政预算［12］。这些经验值得借鉴。三是完善辅警抚恤制度。将辅警的慰问与民警的慰问同规划、同部署，探索建立这方面的长效机制。针对敬业奉献、见义勇为、因公受伤的辅警及时开展慰问，让辅警感受到组织的温暖，让辅警觉得自己不是“外人”，增强他们的职业荣誉感和身份认同感。

（三）管控辅警人身安全风险

辅警特别是勤务辅警在协助民警开展执法活动的过程中常常面对复杂多变的环境和形形色色的人员，不可控因素较多，人身安全风险较大。对此，公安机关应从以下几方面加强管控。一是加强辅警人身安全防护。要根据辅警的工作内容和工作需要，配足配强必要的执勤和安全防护装备，并确保勤务警务辅助人员遇有危害公共安全、社会秩序和公民人身、财产安全的紧急情况，可以在人民警察的指挥或者带领下，协助使用约束性警械。二是筑牢辅警职业安全意识。公安机关要大力开展警营安全文化建设，引导辅警时刻绷紧职业安全这根弦，不断提高辅警的职业安全意识。三强化辅警心理健康保护。公安机关对在协助民警执勤过程中遭遇人身伤害的辅警，要及时化解其由此引起的心理健康问题。

（四）把好入口关

辅警队伍素质的高低影响着辅警社会关系需要的满足。辅警能力素质高，在协助民警执法过程中，更容易被群众接受和认可。反之，辅警素质低下，在协助民警执法的过程中，更容易与群众起冲突，出现关系紧张的情况。把好入口关是解决辅警队伍素质问题的首要环节。完善招录体制，提高准入门槛。建立辅警主管部门招录过程全程参与机制，加强对辅警政治素质的审核审查，提高文化水平的准入门槛。二是建立长效学习机制，将习近平新时代中国特色社会主义思想作为政治理论学习的重要内容，着力提高辅警的业务能力水平，全面提升综合能力素质。三是在公安院校增设辅警专业，有针对性的培养专业人才。

（五）畅通晋升渠道

解决辅警职业发展的出路问题是满足其成长发展需要的关键。需要打通辅警晋升的渠道，畅通辅警“转正”的路径。一是国务院《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》中关于“特别优秀的警务辅助人员报考公安机关人民警察职位，要给予适当照顾”的政策应快落地，应有具体明晰的措施。可按照当地辅警人数划拨晋升职数，实现特别优秀的辅警晋升为事业编制人员的目标，满足辅警适当的晋升需求，解决辅警的出路问题。落实事业编制辅警转任公务员机制，解决辅警发展问题。二是建立技能性人才特殊保障政策。对于辅警队伍中的技能性人才，开通绿色通道，给与优惠政策，探索性地提供此类辅警身份的转正特殊机会，为公安机关留住人才［10］78。

（六）加强系统培训

对辅警开展系统、全面的职业培训是加强辅警队伍建设的必由之路。辅警能力素质的优劣直接关系着辅警开展警务活动的水平高低。当前，加强对辅警的培训可以从以下几方面入手。一是完善辅警职业培训体系。自上而下明确各部门在辅警职业培训中的角色定位和职能职责，建立“协同育警”的长效机制。形成完备的配套制度，完善辅警培训负责机构、组织管理、内容、方法、考核、结果使用和保障等的相关规定。二是创新辅警职业培训的内容和方法。当前，社会治理现代化的推进对公安工作提出了新的要求，公安机关应充分认识到“警力有限、民力无穷”，开展警务活动时充分发挥多元主体的作用，在提高专业技能的同时更加注重提高辅警如何发挥社会多元主体参与警务工作的能力。三是夯实辅警职业培训的软硬条件。培养专业的师资队伍，建立“民警带辅警”“老辅警带新辅警”的传帮带机制。创新学习方式，采取线上线下相结合的方式，拓宽学习渠道、提高学习实效。保障辅警职业培训的设施设备，确保辅警职业培训顺利开展［13］。

四、结语

总之，近年来，我国辅警队伍建设的不断探索取得了一些成功的经验，但是，应当更加清醒地认识到，我国辅警队伍建设还存在很多体制、机制方面的问题，需要下更大的功夫加以解决。在ERG 理论视角下，辅警队伍建设可以从满足辅警的三个核心需要寻找突破口，各地需要根据自身的实际情况采取切实有力的措施，不断提高辅警队伍的凝聚力和战斗力，充分发挥辅警在协助公安机关预防犯罪、打击犯罪、维护社会治安和服务人民群众等方面的作用。

注释：

①可支配收入：具体构成是家庭总收入扣除交纳的个人所得税、个人交纳的社会保障费及调查户的记账补贴后的收入。

②“双清”：清理核查未采集登记居住从业信息的户籍人口及流动人口，摸清实有人口从业人员状况。