职务犯罪案件监察调查与审查起诉管辖衔接的壁垒及其破解

吕晓刚，符慧敏

2018 年监察体制改革后，监察机关成为反腐败专责机关。这一改革重塑了职务犯罪案件的追诉模式，形成监察调查-审查起诉模式。职务犯罪案件管辖权是监察机关与司法机关协调衔接的核心问题，受到理论界与实务界的普遍关注［1］27。以往人们讨论的重点主要集中在如何解决监察调查与刑事侦查互涉案件管辖的横向冲突问题。其具体表现为两个方面：一是监察机关与公安机关互涉案件的管辖问题研究，有学者认为应当通过分案管辖来解决，并认为应当适用监察主导机制［2］；二是监察检察主体互涉案件的管辖问题研究，目前学界对此问题存在两种解决意见，即监察调查为主与检察优先管辖。监察调查与刑事侦查互涉案件的管辖问题研究，其落脚点还是在于如何解决监察机关与公安司法机关在互涉案件中的协作配合问题［3］7。就目前的研究成果来看，涉及监察调查管辖与审查起诉管辖二者分别对应级别管辖、地域调查管辖与审查起诉管辖的研究存在不足。笔者将从监察调查管辖与审查起诉管辖在级别管辖、地域管辖、指定管辖以及移送管辖的差异性入手，以望找到合理的方案来弥合两者的衔接壁垒，进而探索出职务犯罪案件监察调查管辖与审查起诉管辖衔接的完善路径。

一、职务犯罪案件监察调查管辖与审查起诉管辖衔接的壁垒

在职务犯罪案件的管辖权限转隶之后，监察机关负责对职务犯罪案件进行调查。监察机关在调查终结后认为案件构成职务犯罪的，将案件移送至检察机关进行审查起诉。由此，监察调查管辖与刑事诉讼审查起诉管辖之间产生了直接衔接关系。由于立法规范互相独立，且价值理念存在差异，监察调查管辖与审查起诉管辖存在一定分歧。在职务犯罪案件监察调查与审查起诉衔接这一特定情境下，监察调查与刑事诉讼的管辖分歧就演变成为案件办理中的管辖壁垒。根据相关立法规范和实践现状，职务犯罪案件监察调查与审查起诉衔接管辖冲突涉及级别管辖、地域管辖、指定管辖等方面。

（一）级别管辖衔接的壁垒

1.审查起诉管辖以“案件罪名”为中心

根据《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，我国检察机关在级别上包含最高人民检察院、省级人民检察院、市级人民检察院和基层人民检察院，不同级别的检察机关在职责范围和资源配置上差异显著。相较于地域辖区的重叠包含关系，级别确定更为明确清晰，因而审查起诉管辖的确定首要内容是对级别管辖的确定。《刑事诉讼法》第20 条至第23 条分别规定了不同类型案件的级别管辖，以案情轻重和涉嫌罪名以及影响范围作为刑事案件审查起诉管辖基准，检察机关级别越高，所负责审查起诉案件的范围越窄，形成了典型的“金字塔”型级别管辖模式①。

2.监察调查管辖以“干部管理权限”为中心

职务犯罪案件监察调查级别管辖，不同于《刑事诉讼法》按照案情轻重、特定罪名和影响范围确定案件管辖级别，而是采取了以管理权限为基础的级别管辖确定模式。《监察法》第16 条第1 款为上下级监察机关之间进行职责分工提供了法条依据。在该款规定了各级监察机关依据管理权限来进行管辖分工，即表现为对被监察对象的组织人事管理权限［4］。需要注意的是，根据党管干部原则，此处的管辖权限并非是监察机关的管理权限，而是监察机关所对应同级党委的管理权限。因此在监察工作实践中，国家监察委、省（直辖市）监察委、地市监察委会、县（区）监察委分别对“中管干部、省管干部、市管干部、县管干部”行使监察调查管辖权。

3.以“罪名”为中心与“干部管理权限”为中心管辖衔接的壁垒

《刑事诉讼法》具体规定了各级法院管辖的案件范围，但是《监察法》以及《监察法实施条例》并没有规定各级监察机关的管辖范围，根据管理权限所确定的监察调查管辖案件，在进入刑事诉讼程序后，级别不匹配会使得监察调查程序与检察审查起诉程序之间产生对接不协调问题。大量由市级监察委员会管辖的监察调查案件，在进入刑事诉讼程序之后，大部分并不满足涉嫌危害国家安全和恐怖主义犯罪以及可能判处无期徒刑和死刑的市级人民检察院管辖第一审刑事标准。上诉案件在监察调查与审查起诉衔接过程中，都面临级别降级的现实障碍。与之相对的是，部分“小官巨贪”案件，虽然按照管理权限属于县级监察委员会管辖，但由于其案情重大，属于可能判处无期徒刑、死刑的情形，案件进入刑事诉讼程序之后，就面临升级审查起诉的问题。例如，某市某区的农村会计管理服务中心工作人员兼镇政府财政所会计蓝某某，虽然按照干部管理权限，仅为县级监察委员会调查管辖案件，然而由于其涉案侵吞财政公款共计7745 万余元，数额特别巨大，可能判处无期徒刑或死刑，因而此案最终由市级人民检察院审查起诉②。

（二）地域管辖衔接的壁垒

1.审查起诉管辖以“属地为主、属人为辅”为基准

《刑事诉讼法》对于刑事审判的地域管辖采取了犯罪地为主、被告人居住地为辅的确定原则，以此为指导，检察机关审查起诉时适用地域管辖也应当以此为基准。具体而言，职务犯罪案件审查起诉时由犯罪地的人民检察院管辖，如果由被告人居住地的人民检察院管辖更为适宜的，可以由被告人居住地的人民检察院管辖。犯罪地包括犯罪行为地和犯罪结果地，相关司法解释对于犯罪地采取了较为宽泛的解释路径，导致案件具体地域管辖中可能出现数个同级办案机关都有管辖权的情形。针对这一问题，《刑事诉讼法》进一步提供了解决方案，当数个同级人民检察院都对该案具有管辖权时，则由最初受理的人民检察院进行审查起诉，当然也并非所有案件都是如此，也存在由主要犯罪地的人民检察院对案件进行审查起诉的情形。据此确定了以犯罪地为主、以犯罪嫌疑人居住地为辅，以最初受理地为主，以主要犯罪地为补充的审查起诉地域管辖机制。

2.监察调查管辖以“属人”为基准

不同于《刑事诉讼法》以犯罪地和被告人居住地作为地域管辖的确定依据，职务犯罪案件监察调查选择以被调查人管理权限机关所在地作为地域管辖确定的基准。《监察法》第16条规定了各级监察机关根据管辖权限对本辖区内的监察事项进行调查，实质上既包含对职务犯罪案件监察调查的级别管辖，也包括地域管辖。监察机关的级别设置与地域设置同我国行政机关、检察机关等设置相似，均是以行政区划的地域范围为基础进行级别与地域的划分［5］。据此，职务犯罪案件是以具有管理权限的党委所对应监察机关所在地为基础确定地域管辖的，而非以职务犯罪行为的发生地或者被调查人所在地为标准确定地域管辖。

3.“属地为主、属人为辅”与“属人”为基准管辖衔接的壁垒

职务犯罪案件的发生与被调查人所履行公权力之间存在极为密切的联系，这意味着被调查人的工作地与犯罪地通常是重合的。我国党政公务人员管理体制中存在干部管理权限与工作地点不相重合的情况。针对这种情况，监察机关无法以管理权限与属地管辖相结合的原则进行管辖，《监察法实施条例》第49 条规定该情况以驻在主管部门、有管辖权的监察机构、监察专员管辖为原则，以与地方监察委员会协商为辅助来确定管辖。该处理办法按照“谁主管、谁负责”来规定，但略显遗憾的是，该规定与审查起诉存在衔接困境。根据《监察法》规定监察机关经调查认为职务犯罪案件犯罪事实清楚、证据确实充分时，由有管辖权的监察机关将被调查人以及相关案卷材料移送至人民检察院进行审查起诉。由此可见，派驻监察机构并无权移送案件，《监察法》以及《监察法实施条例》对两者之间的移送没有规定详细的内部衔接程序，意味着派驻监察机关在调查终结后缺乏详细的衔接程序与监察机关衔接。这阻碍了与审查起诉的衔接。除此之外监察机关中干部管辖权限与工作地点相分离的地域管辖还与《刑事诉讼法》按照犯罪地为主、犯罪嫌疑人居住地为辅的地域管辖规定之间存在壁垒。在这一壁垒下，空间距离问题会影响职务犯罪案件监察调查与审查起诉的规范衔接。同时，犯罪地与调查地分离将影响监察机关及时有效收集固定证据。此外，由于案件集中于上级机关所在地，其办案压力将加重，这给后续检察机关的办案资源优化配置带来严峻挑战。

（三）指定管辖的壁垒

1.监察调查适用指定管辖的频繁性

指定管辖作为法定管辖的个案调整机制，在职务犯罪案件追诉中发挥着重要积极价值：能够防止权势干扰，有利于加大办案力度；能够排除人情障碍，有利于体现公平公正；能够克服舆情负面影响，有利于得到社会理解与支持；能够平衡办案资源，有利于缓解基层监察力量不足的难题［6］。为了避免被调查人身份对工作带来的干扰、减少调查阻力等，上级监察机关常常会将一些被调查人级别较高的职务犯罪案件指定异地监察机关管辖［7］。因此，监察调查中指定管辖的适用较为频繁。职务犯罪案件指定异地管辖的依据主要是《监察法》第17 条，但是也仅限于原则性的规定，缺乏具体的操作标准，不具备程序上的规范性和制度性［8］。指定异地管辖的频繁适用，加之法律规定的不完备，使得监察调查与审查起诉在指定管辖程序衔接不畅。

2.审查起诉适用指定管辖的审慎性

异于监察调查适用的频繁化，基于程序法定原则，审查起诉管辖中对于指定管辖的适用则更为严格审慎。《刑事诉讼法》中指定管辖的具体适用条件以及指定对象范围等都具有一定的标准，为了保障案件最后的公正性，立法者对此还是保持着审慎的态度。而监察调查在指定管辖适用上缺乏限制性的规定，导致其在适用指定管辖时存在一定的任意性。两者之间对适用指定管辖态度的差异性，导致了监察调查与审查起诉在衔接时对于指定管辖的适用缺乏规范性。因此，监察调查程序与刑事诉讼程序是否适用指定管辖的争议难免出现，如案件在监察调查程序中被指定管辖，移送到刑事诉讼程序却被认为不需要指定管辖，或者在监察调查程序中未被指定管辖的，而移送到刑事诉讼程序中却认为需要采取指定管辖。上述任何一种情形的出现，都会影响个案监察调查与审查起诉的有序衔接，降低程序效率，还会对监察机关和检察机关乃至审判机关的管辖体系造成冲击。此外，即使是监察机关和检察机关都认为需要指定管辖的案件，还有可能存在因指定规则不一致所导致的监察调查与审查起诉管辖壁垒。

（四）移送管辖的壁垒

1.适用条件的模糊容易导致案件认定分歧

《监察法》第16 条第2 款规定了提级管辖，是一种特殊管辖，作为法定管辖的补充。《监察法实施条例》第47 条对其进行了更为详细的规定，规定的以下情形对其适用进行了限制：在本辖区有重大影响的；涉及多个下级监察机关管辖的监察对象，调查难度大的；其他需要提级管辖的重大、复杂案件。除此之外，上级监察机关对于所辖各级监察机关管辖范围内有重大影响的案件，必要时可以依法直接调查或者组织、指挥、参与调查。但是总体来说，该规定还是较为简略，缺乏内外部约束机制，其“重大影响”“调查难度大”的认定难以精准把握，上级监察机关认为有必要性就可以直接调查这可能导致移送管辖适用混乱。

2.移送单轨制与双规制的壁垒

《监察法》第16 条规定了提级管辖，意味着案件的管辖可以由下至上移送，《监察法》第17 条规定了上级监察机关可以将其管辖的监察事项指定下级监察机关管辖。以上两条规定意味着监察机关在调查职务犯罪案件时，适用移送管辖不仅可以由下至上，还可以由上至下。《监察法》所确定移送管辖既可以由下至上移送，也可以由上至下移送，而《刑事诉讼法》仅规定了由下至上的移送管辖。这意味着，由上至下移送管辖的监察调查案件，在与审查起诉衔接过程中，面临是否需要重新确定级别管辖的现实难题。

二、职务犯罪案件监察调查与审查起诉管辖壁垒的形成原因

职务犯罪案件监察调查与审查起诉管辖衔接产生的壁垒原因主要有以下几个方面。首先，监察调查与刑事诉讼程序设置理念的差异性所导致，监察调查以干部管辖权限为中心构建管辖制度，其在于强调对腐败的治理，而刑事诉讼管辖制度的理念基础是案件在不同法院之间的合理分工，理念的差异导致了管辖壁垒。其次，在监察体制未改革之前，职务犯罪案件由检察机关侦查，适用刑事诉讼管辖制度，通过审判管辖就可以倒推侦查和审查起诉管辖的司法机关，因此，侦查与审查起诉之间的管辖衔接十分顺畅。但是改革之后监察调查独立于刑事诉讼程序，并且监察调查管辖的规定与刑事诉讼法具有差异性，该情况亦导致了监察调查管辖与审查起诉管辖的壁垒。最后，刑事管辖采取以“案”为中心的管辖制度，而监察调查采用了以“人”为中心的管辖制度，两者管辖制度设定的差异性导致了其衔接的壁垒。

（一）监察调查与刑事诉讼程序设置意图的差异

1.审查起诉管辖程序设置的意图是合理确定检察机关的职责

刑事案件审查起诉管辖以案件轻重和涉嫌罪名以及影响范围作为刑事案件审查起诉为基准，各级检察机关根据级别高低划分案件范围。审查起诉管辖如此设定在于实现检察机关办案资源的合理分配，各级检察机关职责的合理分工，其原因具体可以通过三方面阐释。一是符合不同级别检察机关的办案资源配置现状，无论是机关数量，还是办案人员配置，检察机关的级别越高，相对于的办案机关数量越少，人员配置也更少，主要的办案资源主要集中于基层人民检察院。因此，需要将绝大多数案件的管辖配置到基层人民检察院，防止因案件分配与资源配置错位，影响审查起诉顺利进行。二是符合不同级别检察机关的职责角色定位，上下级检察机关之间属于领导与被领导的管辖，高级别的检察机关作为领导机关，要及时研究、回复下级检察机关的请示汇报，同时，对于重大疑难问题，要通过制定检察解释以及规范性文件的方式进行指导。为避免繁重的办案压力影响上级检察机关领导、指导功能的发挥，有必要将案件级别管辖侧重配置于基层人民检察院。三是案情轻重与特定罪名通常与案件办案的复杂程度之间存在正相关关系，以此确定案件审查起诉级别管辖，可以将相对重大疑难复杂案件进行筛选，将上级检察机关有限的办案资源集中于此类案件的审查起诉，实现检察办案资源的优化配置。

2.监察调查管辖程序设置的意图在于强化对腐败的治理

监察体制改革的任务在于建立一个集中统一的反腐败机构，监察机关与司法机关、行政机关之间的属性都存在差异性，其代表国家和人民行使监督权，是反腐败专责机关。国家监察委以“国家权力思维”为出发点，通过整合所有反腐败的力量和资源实现对公职人员的监察。以往反腐败模式的力量和资源都较为分散，国家反腐败权力未能集中行使，导致反腐治理效能不足、效果欠佳［9］。国家检察权不同于西方的三权分立，而是将分散的纪检监督权、行政监督权、检察监督权进行整合，从而形成强大的反腐权力。腐败的源头在于公权力的滥用，因此只有强大的反腐力量才能将其遏制，获得根本性的胜利。

基于反腐败目的，我国检察体制改革的立足点在于对权力的整合，但是这种改革方式往往更注重机关权力本身，却将程序设计置于权力配置的次要位置［10］212。监察调查以“干部管理权限”为基础构建管辖制度，其根本目的在于实现对腐败的治理。监察调查管辖模式形成的原因主要有以下两个方面。一方面，长期以来纪检监察机关的办案模式沿革，符合监察机关的组织体系设置和调查资源配置。通常而言，职务犯罪案件的严重程度往往与被调查人的职务级别之间成正比。而且根据目前纪检监察机关的组织体系，更高级别的监察机关，无论是办案能力还是办案资源，相较于低级别监察机关更有优势。另一方面，职务犯罪案件本身是以公职人员所行使的公权力为基础产生的，因此在对职务犯罪进行调查时需要拥有管理权限的主体进行授权。坚持党对反腐败工作的统一领导是监察机关进行调查活动的首要准则，监察机关开展调查必须向拥有管理权限的党委汇报。此外，被调查对象的级别越高，反调查能力相应会更强。对此，提高调查机关的级别对于强化调查权威具有不可替代的重要作用。因此，将适当级别的监察机关确定为管辖机关，可以有效提升监察调查的威慑力和效率性。

（二）监察调查与刑事诉讼的程序分离

1.刑事诉讼程序的统一性

刑事诉讼程序从立案延伸至执行，呈现出纵向的线型结构，不同阶段的程序之间是紧密衔接的，涉及的适用原则、规定等在整体上是相互贯通的。刑事诉讼程序在建立之初就立法的统一性，而立法的统一性无法全方位照顾到个别案件自身的特点［10］213。刑事诉讼程序的设定不会因为某一案件类型而改变，因此刑事案件的处理很难出现程序适用的分离。作为“动的法律”，刑事诉讼程序的法律适用具有牵一发而动全身的整体性特点［11］。因此，刑事诉讼程序一旦启用，刑事诉讼法中大部分条文都将被动用，各个阶段的管辖在刑事诉讼内部都是一体的，法律规定了检察机关移送起诉时应当与审判管辖规定一致。确认了审判管辖，也相应地确认了立案管辖和审查起诉管辖。

刑事诉讼内部管辖可以进行倒推的原因在于刑事诉讼程序之间都是相互衔接的，并且管辖的规定具有统一性。《刑事诉讼法》确定的级别管辖以及地域管辖的原则对于审查起诉管辖和审判管辖而言，都是可以相互贯通的。

2.监察调查程序的独特性

监察管辖权的出现对刑事诉讼程序的整体性产生冲击，职务犯罪案件在移送起诉之前，由监察机关进行调查，形成了“调查-审查起诉”，改变了原本“侦查-审查起诉”的诉讼模式。职务犯罪不同于一般的犯罪案件，犯罪嫌疑人具有一定的社会地位和社会资源，案件产生的基础在于对公权力的滥用。职务犯罪的特殊性在一定程度上决定了其刑事程序的独特化，监察体制改革后，为了加大打击腐败的力度，已经将职务犯罪刑事程序从部分刑事程序措施、程序环节的独特化到几乎全流程的独特化，逐步形成相对独立的体系［12］。特别是职务犯罪的侦查程序从刑事程序中分离出来，形成了全新的监察调查程序。监察调查管辖脱离了刑事管辖制度的框架：《监察法》第16 条规定的监察调查以管理权限管辖监察案件打破了以“案件”为中心的刑事级别管辖原则；《监察法》中规定的监察调查以“属人”为基准打破了以“属人为主、属人为辅”的刑事地域管辖原则；《监察法》第17 条所规定的可以“由上至下”的移送管辖突破了刑事管辖所规定的单轨制移动方向……正是因为刑事诉讼与监察调查在立法层面针对案件管辖的规定存在差异性，当监察调查移送至检察机关进行衔接时，出现的适用程序分离以及规定的差异性等情况。因此，监察调查与审查起诉在管辖上出现了壁垒。

（三）以“案”为中心与以“人”为中心管辖制度的差异

1.审查起诉管辖以“案”为中心

在审查起诉管辖中，不管是以“案件罪名”为中心的级别管辖还是以“属地为主、属人为辅”的地域管辖，其落脚点都在于刑事案件本身。刑事管辖制度以“案”为中心也是基于早日实现对犯罪惩罚的考量。其一，犯罪地是案件发生地，其所留下的线索也是最为集中的，因此案件发生地办案机关可以及时收集、固定证据、补充证据，检察机关也能及时开展审查起诉活动。其二，犯罪地通常与诉讼参与人居住地重叠，方便当事人和其他诉讼参与人及时参与诉讼，提高效率减轻诉累。其三，犯罪地往往受到犯罪行为的影响最为强烈，犯罪地公众了解案件办案情况的需求也最为迫切，因此犯罪地检察机关管辖有利于社会公众参与诉讼、监督诉讼。其四，犯罪地检察机关管辖也有助于办案机关全面进行司法统计，便于准确反映当地犯罪情况，有针对性地展开犯罪综合治理。

2.监察调查管辖以“人”为中心

基于被调查人为行使公权力的公职人员这一特殊的身份属性，《监察法》第13 条确立了以“管理权限”作为监察调查管辖的判断标准。在这一标准下，就级别管辖而言，是以被调查人所属管理权限级别所对应监察机关，确立相对应的监察调查级别管辖，就地域管辖而言，则是以拥有被调查人管理权限的机关所在地对应的监察机关，确定其地域管辖。综上，当前监察调查管辖形成了与刑事诉讼以“案”为中心相区别的以“人”为中心的管辖模式。区别于刑事管辖采取以案为中心的模式，监察调查采取这一模式原因在于有二。首先，监察案件很可能出现被调查人与管理权限主体所在地域分离的情况，监察调查管辖采用管理权限为基础的属人管辖模式可以有效解决根据被调查人所在地确定的地域管辖与根据级别管辖确定的管辖主体不一致的冲突。其次，以“人”为中心是对职务犯罪案件特殊性的考量。一方面如此设定有利于提高监察调查管辖的明确性与效率，同时可以保证办案机关及时获得授权，及时向党委汇报，规范展开调查活动。另一方面，由于职务犯罪案件都是被调查人行使公权力过程中产生的，对被调查人有管理权限的主体对应的监察机关作为管辖机关，可以通过查办案件全面掌握所管辖公职人员的职务犯罪客观现状，有助于针对性地确定腐败治理方案。

三、职务犯罪案件监察调查管辖与审查起诉管辖衔接壁垒的破解

《监察法》以人为根据的管辖划分理念与《刑事诉讼法》以案为根据的管辖划分理念是由其不同的价值追求所决定的［13］。而且职务犯罪仅是监察调查和审查起诉体系的组成部分，因而期望通过彻底重构其中一方的管辖制度以消除衔接障碍的路径并无可行性。解决职务犯罪案件监察调查与审查起诉管辖衔接在级别、地域、指定和移送环节存在的壁垒，可行的办法是确定相应的衔接协调机制。

（一）内部协调和预先移送实现级别管辖衔接

《监察法》所确立的以管理权限为基准的级别管辖与《刑事诉讼法》所确定以案件为基准的级别管辖之间存在天然差异。级别管辖设定标准不同导致监察机关与司法机关存在级别管辖上不对应的后果［3］12-13。我国法律目前无法对监察调查管辖与审查起诉管辖进行重构，其最佳的解决路径包括内部协调和预先移送两种。

1.内部协调

内部协调，是指监察机关或者检察机关，在职务犯罪案件监察调查与审查起诉衔接过程中，针对级别管辖差异，在组织体系内部进行级别调整，以兼容监察调查级别管辖与审查起诉级别管辖。职务犯罪案件移送审查起诉过程中的内部协调，其合法性依据在于监察法和刑事诉讼法对于职务犯罪案件“同级移送”的立法豁免，没有明确要求监察机关将职务犯罪案件直接移送同级检察机关审查起诉。实践中的做法一般是通过“监委交办”或者“检察院交办”来解决级别冲突问题。虽然两种解决方式均可缓解级别管辖冲突，但是其具体实施存在一定的差异。在“监委交办”的情况下，上述工作可以由承办检察院与同级监察委员会直接对接，而在“检察交办”的情况下，则必须经过上级检察院的中转［14］。采取“检察交办”则意味着需要沟通和协商的事项更多，检察机关在此过程中的独立性在一定程度有所削弱。在实践中，上级监察委所办的案件除需判无期徒刑以上刑罚外，多数需要通过同级检察机关移交下级检察机关审查起诉，而检察院委上下级之间却又不能直接沟通衔接［15］。比如对于检察机关作出不起诉决定，除了上级检察院批准之后，还需要上级检察院与监察委进行沟通。因此基于司法资源以及办案效率的考量，采取“监委交办”才是最佳的选择。

2.预先移送

预先移送，是指监察机关在立案调查职务犯罪案件时，预先对案件后续移送审查起诉进行预判，在综合评估案件的罪名、案情轻重、案件影响范围等因素的基础上，提前对应性作出移送管辖，在有效配置监察调查资源的同时，为后续移送审查起诉衔接奠定基础。根据当前监察调查实践，为优化配置调查资源，将上级监察机关管辖的案情简单轻微的案件移送至下级监察机关业已是办案常态。对此，可以在移送管辖过程中，将审查起诉管辖作为重要参考因素，从而预先对后续监察调查与审查起诉衔接面临的级别管辖冲突予以化解。

关于内部协调与预先移送，前者的优势在于可以普遍适用，并且不受案件调查过程中案情变化的影响，但其劣势在于内部协调同样需要经历级别传递，影响程序效率。后者的优势则在于程序效率较高，有助于一次性解决级别、地域等管辖冲突，但其劣势在于无法应对案件调查过程中因案情变化导致的级别管辖调整。因此，在后续的制度完善中，可以将内部协调作为一般性机制，将提前移送作为补充性机制，对于案情简单明确的案件，优先适用提前移送，对于案情复杂的案件，则优先适用内部协调。

（二）以“分级管理为原则、协商解决为辅”促进地域管辖衔接

职务犯罪案件监察调查地域管辖机制导致的管辖机关与犯罪地分离问题，不仅将会阻碍监察调查顺畅的进程，还会带来监察调查与审查起诉难以衔接的现实困境。对此，根据监察调查实践经验，目前采取“以分级管理为原则、协商解决为辅”的方式来促进地域管辖衔接，一般是由主管机关进行管辖，但是当面临单位地与管理权限分离的案件，监委与主管机关可以协商解决管辖问题。据此，相关解释性规范中对于《监察法》确定管理权限为基准的监察调查地域管辖机制展开了相应的调整和完善。例如《监察法实施条例》中的职务犯罪案件监察调查的地域管辖在坚持管理权限为基准的同时，引入了属地管辖作为重要的补充，以此解决人地分离导致的调查困难。

针对实践中管理权限与工作地分离的被调查人，《监察法实施条例》第49 条进一步规定了涉嫌职务违法和职务犯罪的公职人员工作单位在地方、管理权限在主管部门的，一般由驻在主管部门、有管辖权的监察机构、监察专员管辖。但是经协商，案件也可以按照相关规定移交其工作单位所在地的地方监察委员会调查。这就明确了属地管辖在具体监察调查办案中的适用空间，解决了根据管理权限所确定管辖监察机关与工作地监察机关之间的衔接问题，为职务犯罪案件监察调查与审查起诉地域管辖壁垒的解决提供了有效支撑。作为以公权力为基础产生的犯罪类型，职务犯罪案件绝大多数情况下，犯罪地与被调查人工作地是重合的，一旦工作地被作为监察地域管辖确定下来，就可以与后续审查起诉犯罪地管辖之间进行有效对接，从而降低职务犯罪案件监察调查与审查起诉地域管辖壁垒发生的可能性。与此同时，应当进一步作出详细的规定，针对授权的监察机构、监察专员展开调查终结后，应当依就近原则将其调查结果移送到有管辖权的监察机关，由监察机关将案件移送到检察机关审查起诉，并且应当简化主管监察机构向监委移交手续，从而实现高效监察调查与审查起诉的衔接。此外，对于无法通过工作地管辖解决的地域管辖壁垒，与前述对于监察调查与审查起诉级别管辖壁垒相同，也可以通过内部协调与提前移送相结合的模式予以化解。

（三）沟通协商机制与统一规范加强指定管辖衔接

作为重要的程序公正保障机制，指定管辖制度在职务犯罪案件追诉中扮演着不可替代的重要角色，因此就基本指导原则而言，应当加强监察机关与检察机关案件的程序对接，通过充分运用指定管辖来实现两者之间的高效衔接。目前，指定管辖的实体条件与程序流程缺乏统一明确的规范，职务犯罪案件监察调查与审查起诉工作面临否是适用指定管辖和如何指定管辖两个层面的问题，因此需要通过构建监察机关与检察机关之间的沟通协商机制和统一制定指定管辖的实施细则来解决。

1.构建沟通协商机制

对于上述两个层面的冲突，关键之一在于要加强监察机关与检察机关个案层面的互相配合，通过提前协商、内部协调等机制，对于指定管辖适用冲突进行协调。《监察法实施条例》第221 条第1 款③规定，适用指定管辖应当由监察机关与检察机关采取沟通协商机制。对于沟通协商机制，《人民检察院刑事诉讼规则》有详细的规定，其中第329 条规定，监察机关移送起诉的案件，需要依照刑事诉讼法的规定指定审判管辖的，人民检察院应当在监察机关移送起诉20 日前协商同级人民法院。据此《监察法实施条例》中构建了商请程序，其中不仅了监察机关移送起诉20 日前，将商请指定管辖函交于同级检察院，还规定了商请指定管辖函所包含的内容，比如案件基本情况、需要并案审查起诉等说明。

2.统一指定管辖的实施规范

解决监察调查与审查起诉之间的指定管辖壁垒，其中关键点在于监察调查与检察审查起诉制定统一的指定管辖实施细则。明确指定管辖适用的实体要件和程序规范才能为监察机关与检察机关的办案实践提供指引，同时也有利于提高利害关系人对于指定管辖适用的可预期性。虽然《监察法实施条例》第48 条对于监察调查的指定管辖作出了更为详细的规定，对监察调查适用指定管辖提供了更为明确的指引，下级监察委员会需要获得上级批准或者进行备案，并将异地指定管辖限制为管辖有异议的、指定管辖有利于案件公正处理的、下级监察机关报请指定管辖以及其他情。但是，该规范也仅限于监察调查程序，若要实现监察调查与审查起诉的有效衔接，还得制定统一的指定管辖实施细则。

（四）合理适用移送机制保障移送管辖衔接

移送管辖作为上下级办案机关的管辖权调整机制，以通过“最优管辖”的方式确定案件的具体管辖［16］，有助于解决法定管辖灵活性不足的难题，然而，当前监察调查上下互通的移送管辖与审查起诉只能由下至上的单向通道之间存在壁垒。对此，应合理适用移动机制，以保障移送管辖的衔接。一方面，应当承认上级监察机关将案件移送至下级监察机关的现实合理性，这是对以管理权限为中心的级别管辖机制的有效调整。但根据刑事诉讼移送管辖的实践经验，应当对职务犯罪监察调查由上至下移送管辖进行有效规制，向下移送管辖需要经上级监察机关的批准。据此《监察法实施条例》第48 条第2 款规定了设区的市级监察委员会将案件指定给下级检察委员会管辖的，应当报上级批准，省级监察委员会指定下级监察委员会管辖的，应当向国家监察委员会备案。另一方面，审查起诉只能由下至上移送的规定不能突破，否则，可能冲击刑事级别管辖的监督功能。同时监察机关在行使由上至下时要预先考虑审查起诉后，检察机关的管辖级别，防止出现重新确定级别管辖的难题。要兼顾上述两个要求，需要监察机关与检察机关按照互相配合原则，加强沟通协商，无论是监察机关还是检察机关，在进行移送管辖后要及时告知对方，并合理确定协调机制，确保级别管辖在监察调查与审查起诉的双重合法。

四、结语

监察体制改革后，独立于刑事诉讼程序的职务犯罪调查取代了从属于刑事诉讼程序的检察侦查，这使得职务犯罪案件的管辖包括监察调查管辖与刑事审查起诉管辖两重内容，由此形成了以“人”为中心的监察管辖和形成了以“案件”为中心的刑事管辖。监察调查与审查起诉两程序的分离，意味着监察调查管辖与审查起诉管辖的相分离，两者如何进行有效的衔接，是实务界以及学术界难以回避的话题。以往人们对于职务犯罪案件管辖衔接的讨论，重心在于监察调查与检察侦查管辖互涉案件的横向壁垒，时至今日，该问题的讨论已经取得一定的成就。但是监察调查与审查起诉管辖适用的差异性导致的纵向壁垒仍有待解决。监察调查管辖与审查起诉管辖如何进行高效衔接的问题亟需进一步探索，需要进一步完善监察管辖的相关法律条文，并且在此过程中应当充分考虑刑事程序的整体性。

注释：

①检察机关的审查起诉级别管辖表现为基层人民检察院管辖第一审普通刑事案件，但是依法由上级人民检察院管辖的除外。市级人民法院管辖危害国家安全、恐怖活动案件，可能判处无期徒刑、死刑的案件的第一审刑事案件。省级人民检察院管辖的第一审刑事案件，是全省（自治区、直辖市）性的重大刑事案件。最高人民检察院管辖的第一审刑事案件，是全国性的重大刑事案件。

②资料来源于【中国新闻网】登载的《广东乡镇合同工侵吞公款7700 多万被处无期徒刑》，网址https：//www.chinanews.com.cn/sh/2018/07-23/8576807.shtml，最后访问日期2022年6月28日。

③《监察法实施条例》第221条第1款：“监察机关办理的职务犯罪案件移送起诉，需要指定起诉、审判管辖的，应当与同级人民检察院协商有关程序事宜。需要由同级人民检察院的上级人民检察院指定管辖的，应当商请同级人民检察院办理指定管辖事宜。”