水库移民后期扶持项目监管思考

姜 波 李志强 戴军利

一、基本情况

大中型水库移民后期扶持政策实施至今已经14年，随着国家经济发展，用于后期扶持项目的资金越来越多，项目的规模和数量也在逐年增加，扶持项目从注重基础设施建设向产业发展转移，项目规模更大、涉及行业更广、建设标准更高，对水库移民后期扶持工作提出了更高的要求，如何转变工作思路、创新工作方式、强化监督管理，是移民管理机构面临的重要课题。

二、当前存在问题

（一）五年期规划项目调整较大

科学合理规划是大中型水库移民后期扶持工作的基础。但由于后期扶持规划是五年编制一次，时间跨度较长，规划编制缺乏前瞻性，对社会经济发展趋势预测不足，调研深度不够，没有注重与区域经济发展规划及交通、农业、国土、建设等行业专项规划衔接，项目重复纳入规划或因其他项目建设占地不具备实施条件的情况时有发生；另一方面，项目村、乡镇在申报项目时严肃性不强，基础工作不扎实，缺乏技术论证，随着时间、资金成本、项目可行性等因素变化，导致规划执行度降低，项目调整较大。

（二）设计基础工作不扎实

项目设计是项目顺利实施的基础，应按照行业规范开展并达到相应阶段深度要求。但有少数设计单位在前期查勘时，对移民意见征求不到位，未深入项目现场实地查勘，闭门造车、设计粗糙，未能认真按照规程规范开展设计工作，造成实施方案编制深度不够、成果质量差，设计建设内容与现场实际出入较大，项目实施时设计变更频繁、内容调整大。

（三）项目建设过程中存在较多薄弱环节

一是项目业主管理重视不够。尽管落实了项目业主负责制，由项目业主单位对移民后期扶持项目实施全过程负责，负责组织工程招投标、建设管理、资金筹措及牵头协调等工作。但由于项目业主单位思想认识有偏差，重视程度不够，统筹力度不够，管理水平不高，缺乏工程技术人员等因素导致后期扶持项目管理不规范，项目推进乏力。

二是参建各单位责任落实不够。参与后期扶持项目建设项目业主、监理、施工、设计等单位在工程施工中担任不同角色，并承担相应义务及责任。有些项目在建设过程中，参建单位管理人员不到位，协调配合不到位，该召开的工作例会不召开，发现问题不报告，遇到问题不及时解决，工程资料不及时完成，造成项目工期延长，竣工资料不能及时跟进，影响工程验收和资金拨付。

三是项目实施地区协调力度不够。后期扶持项目实施的最大受益者是项目实施地周边村移民和村民，大多数人盼望项目实施，全力支持项目建设和监督项目建设。但个别人缺乏大局意识，心里打着“小算盘”，要求项目建设方案按照个人意愿进行调整，少数人为了谋取利益，在占地补偿时要价高，没有达到目的就阻碍工程实施，使得个别项目推进受阻。

（四）项目建成后管护不到位

后期扶持项目建设完成后，只有通过科学管理才能发挥最佳综合效益。但由于后期管护措施不到位，导致一些项目效益难以发挥或不能充分发挥。有的是“重建轻管”，后期扶持项目建成后是由村民集体使用，可受益的村民“只管用，不管护”，没有尽到管护责任，导致许多建成后的项目没有充分发挥效益、工程寿命短、实用性不强；有的是运行管护经费无保障，运行成本过高，造成后期扶持项目没人想管、没人愿管的局面。

（五）项目资金使用效益有待提高

在水库移民后期扶持项目资金管理过程中，资金管理意识不强，预算执行力欠缺是影响项目资金管理和使用效益的重要因素。由于项目前期设计深度不够，预算有偏差，造成工程造价时有调整。有的项目结算审核和财务决算审计拖延，且少数审核审计机构业务水平不高，责任心不强，一定程度上影响了工程造价的及时性真实性。此外，由于工程项目建设进度滞缓、工程资料欠缺、报账手续不齐全等，致使后期扶持项目资金拨付率低，项目资金结存量大，影响资金使用效益。

三、对策建议

（一）科学合理编制规划是基础

水库移民后期扶持项目管理工作始于规划，科学可行的规划、成熟的项目储备是下一步工作顺利开展的重要依据和指导方向。后期扶持项目规划应坚持“以人为本、统筹兼顾、突出重点、因地制宜、注重实效”原则，突出工作重点，深入库区和移民安置区调查社会经济发展状况、移民生产生活现状以及存在的主要问题，了解移民的发展需求，充分做好调查研究工作。规划项目应紧密结合区域经济发展相关规划，注重与交通、水利、农业、扶贫等行业规划相衔接，整合项目资金，突出工作重点，紧紧围绕乡村振兴战略、美丽家园建设、产业化发展和移民智力扶持等方向，多形式、多方面谋划项目，集中资金打造亮点工程和示范工程，科学储备项目，提高规划项目的前瞻性、科学性和可操作性。

（二）保证前期设计工作质量是关键

水库移民后期扶持项目前期工作主要包括从项目的立项、报审到批准实施前期开展的一系列工作，是项目实施的前提和基础，是有效减少决策失误、控制建设规模和标准、提高资金使用效益的基本保障。项目业主单位应委托有资质的勘察设计单位按照行业标准和规程规范开展前期设计工作，设计单位应深入项目现场查勘，技术上充分论证，选择最经济、合理、可行的设计方案，确保前期工作达到相应深度，严禁闭门造车，杜绝设计、选址不合理等现象发生。开展后期扶持项目前期工作质量评价，加强设计质量成果管理，并建立完善通报制度和质量责任追究制度。

（三）加强施工全过程监管是重点

在后期扶持项目实施过程中，质量责任、安全责任和管理责任都要严格落实，规范项目实施管理，确保后期扶持项目管理工作有效开展。首先，项目业主单位应落实项目建设主体责任制，转变思想观念，强化担当意识，在施工过程中严格执行合同制、监理制、招投标制、审计制等管理制度，健全管理体系，加强对工程建设全过程的质量管理和安全管理，保证合理工期和造价。其次，参与项目建设管理的监理、施工、设计等单位应全面参与整个工程建设过程，明确管理职责，建立约束机制，重视现场监管，兼顾工作细节，加强沟通协作，及时解决施工过程中出现的问题，加强从业人员职业教育，提升现场管理能力。再次，在施工过程中做到事前指导、事中控制、事后总结，多手段加强工程质量监管。

（四）确保项目资金使用安全是核心

后期扶持项目资金管理要坚持“政府领导、分级负责、县为基础”的工作机制，要按照后期扶持资金使用管理的有关规定，强化后期扶持项目资金使用管理和绩效管理，切实提高项目资金使用效益。一是相关部门和人员应强化对项目资金管理的重视程度，不断提升项目财务管理意识和管理水平，加强项目资金绩效目标管理、绩效监控和绩效评价工作。二是制定切实可行的后期扶持项目资金管理办法，实行项目资金报账制，设立资金专户，安排专人管理，专账核算、专款专用。三是项目资金的支付按照国库集中支付制度有关规定执行，严格报账审批程序，由施工方提交拨款申请，经项目业主、监理审核签字后报主管部门审批支付。四是提高项目资金使用效率，优化项目资金支付方式，加快项目资金支付，减少资金结存，进一步提高资金使用效益■