协同推进湖南省基本公共文化服务标准化与均等化研究

王韬钦

（中共湖南省委党校经济学部 长沙 410006）

1 湖南省基本公共文化服务概况

党的十八届三中全会把促进基本公共文化服务标准化、均等化作为构建现代公共文化服务体系的重点任务之一。2014 年，李克强总理在十二届全国人大二次会议上提出要促进基本公共文化服务标准化均等化，发展文化艺术、新闻出版、广播电影电视、档案等事业，繁荣发展哲学社会科学，倡导全民阅读。社会公共文化服务作为政府公共支出重要的组成部分，是满足人民日益增长的文化需求的重要途径，也是实现人民文化权益的重要载体。以湖南为例，近年来该省把现代公共文化服务体系建设纳入文化强省建设总体部署，着力加强公共文化服务体系建设，不断完善公共文化设施，初步建成了覆盖城乡的公共文化设施网络，切实丰富了人民群众的文化生活，有效保障了人民群众的基本文化权益。2015 年，在中办、国办印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》的基础上，湖南相继出台《实施意见》和《实施标准》，收到了较好的社会效果。“十四五”规划纲要在关于“提高基本公共服务均等化水平”方面重点要求“推动城乡区域基本公共服务制度统一、质量水平有效衔接”。制度统一以及质量水平有效衔接是标准化范畴的问题，《湖南省公共文化服务体系高质量发展五年行动计划（2021 年—2025 年）》则表述为“坚持统筹建设，强化均衡发展”“促进区域协调发展，推动公共文化服务法治化均等化标准化”，可见“均等化”的实现离不开“标准化”逻辑，二者有机统一、相互促进。

党的十八大以来，湖南聚焦提升公共文化服务水平，深入实施文化惠民工程，基本实现一乡一文化站、一村一综合文化服务中心，持续开展“欢乐潇湘”“雅韵三湘”“书香湖南”等群众文化活动，人民群众精神文化需求得到更好满足。一方面，基础建设取得重大突破。目前湖南已经建成覆盖全省的公共文化服务网络，图书馆、文化馆、美术馆等场馆分布日趋均衡。湖南博物院、湖南大剧院相继改扩建，湖南美术馆、长沙“三馆一厅”等建成开放，文化硬件基础持续提升。乡村文化阵地标准化建设有效提升，基本实现了“一乡一村均有一个文化服务中心”。另一方面，文化信息共享工程、农家书屋等惠民工程建设成绩斐然。以湖南公共文旅云为省级中心，覆盖城乡、互联互通的全省公共数字文旅服务网业已建成。10 年来，全省公共文化服务体系标准化、均等化发展取得了新突破，每万人拥有公共文化设施面积显著提升。

2 存在的问题

基本公共文化服务，顾名思义就是让百姓享受到基本公共文化服务带来的福利，从而有利于实现作为社会成员的“人”之全面发展，不仅个人受益，对于社会发展亦有着极其重要的意义，因此具有强烈的公共产品属性。范晓韵（2020）认为，公共文化服务是政府文化职能的重要组成部分，每一个社会个体都有平等地享有公共文化服务的权利是政府履行文化职能和实施文化惠民工程的本质要求[1]。“十四五”时期我国进入新发展阶段，在新的历史起点上，公共文化服务面临新发展形势，推动公共文化服务体系迈向更广空间、更深层次、更高水平的高质量发展目标和路径变得更加明确[2]。近年来，尽管湖南大力加强各类公共文化建设，让老百姓感受到了公共文化建设投入所带来的变化，并在一定程度上满足了他们对于公共文化资源的需求，但是非“标准化”和“均等化”的问题仍然十分突出，具体表现在以下三方面。

2.1 重“均等”轻“标准”的做法限制了标准化的发展

从逻辑层面来分析，基本公共文化服务的“均等”和“标准”是相互联系、不可分割的，“标准”是“均等”的基础，离开“标准”的“均等”是难以实现的。湖南对于公共文化的投入主要表现在设施建设投入上，如2015 年省级财政文化体育与传媒支出达到111.7 亿元，约有70%以上用于各类园区、文化园建设和文化企业引入补贴。在软资源的培育上缺乏办法，导致硬件设施投入的效益无法发挥出来，归根到底是缺乏标准化意识和制度所导致，而非标准化的推广导致真正意义上的均等也在一定程度上被制约：一是公共文化服务缺乏基本准入的软标准。各地在公共文化产品的创建上通常以面积为指标，缺乏对文化内涵的考察。公共文化产品因各地领导主观意志不同而有所差别，缺乏最低的公共文化产品门槛性标准，导致政府在该领域的盲目性。如某些地区由私人出资建设了石头文化博物馆、红木博物馆，政府将其纳入公共文化产品范畴，且不论这种石头博物馆的文化性何在，这种稀缺的石头收藏品也不能满足普通老百姓对文化的需求。二是公共文化设施建设缺乏项目可行性的硬标准。在公共文化服务项目建设过程中，政府对于社会成本效益考虑较少。尽管政府提供公共文化产品是非营利性的，但是由于公共产品实际上只是由政府承担本应由私人购买服务的成本，是私人成本的平均化和公共化，其资金源头是税金，因此地方政府在建设中就不应该滥用权力兴建一些社会效益低的项目。各种文化项目从立项、施工到投入使用除了应重视专家论证，还应加大公众参与和监督的力度。而目前由于缺乏一定的标准，地方兴建的大量公共文化设施与老百姓需求脱节，许多音乐馆、博物馆由于内在文化软资源更新慢，缺乏吸引力。三是政府购买服务过程缺乏社会需求标准，难以体现可持续性。公共文化产品的输出以政府为主，如邀请有代表性的艺术家来音乐馆演出，邀请知名人士来图书馆讲课，尽管在免费的情况下总是能够实现较高的入座率，但是对于观看者而言，此类文化产品的输出都缺乏准确定位。由于购买服务较少征求群众的意见，这种脱离需求的文化供给方式注定难以具有可持续性。倘若如此，不如多建公共图书馆，减少艺术馆的比例，从提高全民基本素质抓起。图书馆的好处不言而喻，其针对面更广，更体现工具性，而音乐馆和博物馆则更多地让特定群体受益。

2.2 标准化的空间和群体差异阻碍了均等化的实现

由于各地财政状况不尽相同，不同群体对于基本公共文化服务的需求不同，导致事实上标准化的基本公共服务无法实现。比如，早在2016 年，湖南省人民政府办公厅就印发了《湖南省基本公共服务清单》，其中免费公共服务中第31 项只规定了“公共文化场馆开放”，但对于公共文化场馆的标准化要求却无规定，这就导致各地各群体之间基本公共文化资源不均等现象较为明显：一是城乡不均等。长期以来，城乡之间公共文化资源不论从质量还是数量来看都有较大的差距，这既有历史原因，也有现实原因。从历史来看，二元经济体制和社会治理的定向思维使得大部分政府资源投向了交通便利、人口更为密集的城市，导致了城乡之间严重的不均等。从现实来看，大部分从农村出来的大学生在城市找到工作以后也不会再回农村，这也加剧了高质量的文化资源向城市的倾斜。城市的公共文化资源不仅多而且质量更高。从资金来源来看，财政在城市投入较农村多。从政策来看，城市的公共文化服务通常被纳入上级政府的规划，其供给保障和社会支持的力度，都是农村无法比拟的。二是城市之间不均等。整体而言，省会地区的基本公共文化资源多于也优于地州市和县城，地州市之间也存在不均等，如有高校的城市优于没有高校的，旅游城市优于普通城市，这些都和政府产业政策及城市规划有一定关系。三是城市内部不均等。受城市总体规划布局的影响，一个城市的公共文化资源配置往往也受规划者美学素养影响。如长沙市“三馆一厅”位于地铁一号线末端，属于非城市中心位置，其中包括目前全省面积最大的图书馆，而位于市中心的湖南图书馆自1984 年开馆以来并未进行大规模改扩建，已经无法充分满足市民需求。尽管具有历史因素，但非标准化的确带来资源不均等的实际问题。四是不同群体之间不均等。湖南高校图书馆等公共文化资源通常仅供本校师生使用，不对外开放，在非考试时间段空座率较高，造成了较大的公共资源浪费。通常985、211 院校师生可利用的公共文化资源多于普通高校，普通高校师生拥有的资源则多于普通市民。不同社区的公共文化区域资源也不同，部分社区的公共文化投入要远远多于一般社区，这一方面由街道办财政收入决定，同时也受该社区是否为大型单位管理影响。

2.3 公共文化服务转型升级任务繁重制约了标准化均等化

公共文化服务标准化均等化的实现有赖于公共文化产品及其输出部门本身的进一步转型升级，包括体制改革和公共文化供给侧改革。只有通过转变公共文化服务机构的职能，改变体制机制才能盘活现有公共文化资源，实现有序配置，也只有通过公共文化产品的供给侧改革，提高有效供给的比重，才能从实质上为文化民生提供有力保障，而资源的有序配置和文化民生的真正实现，正是“标准化均等化”的目标和意义所在。目前来看，这种转型升级的难度仍然较大：一是体制转变难度大。公共文化服务一个突出特点就是既尊重服务对象的普遍性文化消费需求和现代习惯，也要考虑服务对象在文化消费需求、文化消费习惯和消费条件等方面的差异性[3]。因此，完全由政府来承担不利于资源优化配置，也难以契合群众需求。十八届三中全会的改革方案中提出，要在公共文化机构中引入法人治理结构、建立理事会制度。十九届五中全会提出“提升公共文化服务水平，健全现代文化产业体系”。从制度设计来看，公共文化服务机构偏向于企业法人设定。而目前湖南公共文化服务提供者绝大部分都是国有事业单位，由财政全额拨款或部分拨款，存在着“坐等靠”的思想。通过建立法人治理结构，能够有效转变政府职能，激发活力，实现管办分离。然而，在改变运营体制之后，财政经费的保障必然减少，这是权责相一致的原则决定的。另一方面，“十四五”规划纲要提出：“区分基本与非基本，突出政府在基本公共服务供给保障中的主体地位，推动非基本公共服务提供主体多元化、提供方式多样化。”这就设定了两条潜在政策路线：其一，企业法人在政府主导下为社会提供基本公共服务；其二，在实践中区分基本与非基本公共服务，一般可按照社会公共需求的层次来划分[4]。有学者指出，基本公共服务是旨在保障个人生存权和发展权所必需的最基本的公共服务，包括基本生活保障、就业、基本医疗、义务教育等；非基本公共服务是超出个人生存、发展的基本保障水平但为维护社会公平正义所必需，具有一定的普遍性需求又无法由私人提供的公共服务[5]。然而，这仍然缺乏官方定义，且在不同地区，这个标准可能大相径庭，在非发达地区作为非基本公共服务的内容，在欠发达地区可能成为基本公共服务。这在公共文化领域就比较典型，如近几年涌现出来的各类数字图书馆、数字艺术馆，不同地区供给主体不同，导致其供给规模、普及度以及质量水平都不同。因此，如何实现公共文化服务机构体制的转变，完成国家治理、政府治理到法人治理的转变，这是需要社会管理者认真思考研究的现实问题。二是公共文化供给侧改革任重而道远。从基本公共文化产品的现有结构来看，其供给呈现出低端化、硬件化的趋势，较多的文化设施长期处于闲置或半闲置状态。政府在购买社会公共文化服务过程中存在不理性现象，存在一定的随意性，社会效益不明显。对于公共文化供给侧改革，应思考如何减少低端供给，增加中高端供给。办好十台农村流动文艺晚会不如办好一个农家书屋或农家讲坛。湖南省第七次全国人口普查公报（第五号）显示，本省文盲人口仍占总人口的1.71%，拥有初中文化程度的人口为23 678 162人，拥有小学文化程度的人口为16 753 085人。在基本教育尚未普及之前要实现全民的素质教育非但违反教育规律，也违反文化发展规律。三是社会资本难以实现有效补充。公共文化产品的可持续发展需要鼓励社会资本进入，这不仅能够弥补短期内湖南在公共文化领域财政资金投入的不足，也能够在一定程度上实现机构法人治理能力的提升，从行政体制中解放出来，更好地适应市场的需求。但是资本的逐利性决定了资本偏好纳入省、市级计划的项目，农村和落后区域的项目却无人问津。资本向可盈利性项目倾斜，而这些项目准入门槛和条件很高，资源也相对稀缺，这也是为什么某些公共服务机构的消费性项目价格水平可比拟机场核心商业区域的原因。李洪佳认为，新时代社会主要矛盾的转变要求政府在购买公共文化服务的过程中除了遵循传统的“效率”这一价值逻辑外，还要遵循公民本位、责任行政和法治等价值逻辑[6]。从现阶段来看，基本公共文化服务需要政策兜底，而如观看高档演出、接受高雅艺术培训教育等非基本公共文化服务则可在政策法规的允许下适当交给市场，即主要由市场主导、社会参与、政府引导、人民群众有偿享受，提倡多样化、差异化[7]。

3 推进基本公共文化服务标准化均等化的对策

总的思路是探索引入法人治理结构，通过公共文化供给侧改革，发挥市场对公共文化资源的调节作用，从而推进公共文化资源标准化均等化。湖南公共文化供给侧改革要朝着扩大有效供给和中高端供给的方向努力，提升文化软实力，契合人民对文化基础设施、文化产品的需求，打造特色文化名片，切实搞好文化民生，将公共文化资源标准化均等化作为文化民生的首要价值，作为社会主义精神文明建设的第一正义标准。

一是在市场决定机制中促进标准化均等化的实现。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要“完善文化管理体制”、“构建现代公共文化服务体系”等，并提出了推动公共文化服务社会化发展。社会化意味着既要在均等化、标准化维度保障基本公共文化服务，又要引入竞争机制，培育文化非营利组织，鼓励社会资本、社会力量参与公共文化服务体系建设[8]。在推进基本公共服务标准化均等化过程中，应构建“有效市场、有为政府”的支撑体系，充分发挥市场决定作用，通过市场竞争与自由交换来配置基本公共文化资源，政府则为基本公共文化服务的准入设立一定门槛，防止庸俗文化进入供给系统。要通过对现行公共文化服务机构的体制改革，明确公共文化服务机构的自主权。公共文化产品作为一种特殊商品，具有经济效益和社会效益双重属性。在市场经济条件下，经济效益是其基础，社会效益是其灵魂[9]。因此要根据不同类别的经济属性和社会属性来合理区分基本公共文化服务和非基本公共文化服务，制定相应标准。对于基本公共文化服务由政府兜底，对于非基本公共服务，政府简政放权，把具体运营工作交还市场，同时要加强党的领导，继续深化公共文化机构法人治理结构改革，探索一条既不同于事业单位治理，又不同于企业法人治理的新路子，有效促进公共文化服务社会化发展。鼓励资本从其他行业有序进入公共文化服务领域，合理调配内部资源，激发活力，为公共文化供给侧改革和公共文化资源标准化均等化的实现提供组织保障。同时，要拓展基本公共文化服务的发展韧性，将其嵌入其他行业发展之中，确保其可持续性，如促进基本公共文化服务与旅游、科技等相融合，基本公共文化事业与产业相融合，推动基本公共文化服务向全社会全领域拓展，建立协同共进的文化发展格局等。

二是在区域一体化中同步推进标准化与均等化。在经济社会日新月异发展变化的时代，人民的文化需求有长期的也有短期的，如一些高端的、优秀传统文化的典型就是长期，而那些紧跟潮流的文化可能就是短期的。公共文化产品的供给侧结构改革要紧跟需求，既要考虑需求的长期性也要考虑当前需求的流行性。在推进公共文化资源均等化的过程中同样应该考虑这一点，在省、市、县三级推进均等化的过程中不能区别对待，不能在省市两级建设中注重长期性，而在县一级搞短期行为，三级都应在文化需求的长期性和短期性上有所考虑。不仅要明确文化设施的硬标准，更要明确软标准，不能用建房子代替公共文化资源的供给，要从“量的提升”转变到“种类提升”和“质量提升”上。应按照《湖南省公共文化服务体系高质量发展五年行动计划（2021 年—2025 年）》的基本原则，坚持统筹建设，强化均衡发展。加强城乡公共文化服务体系一体建设，健全人民文化权益保障制度，促进区域协调发展，推动公共文化服务法治化、均等化、标准化。同时在区域一体化过程中，应接受现阶段不可能完全实现均等化、标准化的现状，通过提升可及性来化解相关问题。可及性内涵决定了探究基本公共文化服务可及性的影响因素，需从供给系统和需求系统出发，如通过改善供给系统的信息公开程度、优化开放服务时间安排和开放形式、降低跨区共享基本公共文化资源的交通费用等来提升公共服务的可及性[10]，让基本公共服务惠及更多群体，并将可及性引入基本公共文化服务评价中，促使政府对政策进行优化。对已有但未达到国家和省基本标准的县级公共图书馆、文化馆、基层综合性文化服务中心，应通过推进县级图书馆文化馆总分馆制建设，统筹现有的闲置建筑或原址进行改扩建。

三是在基本公共文化服务供给标准化改革中推进均等化。以标准化促进均等化是加快构建现代公共文化服务体系的必然要求，而落实标准化要按照十九大报告中关于“深化文化体制改革，完善文化管理体制”的要求，构建“把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一”的新文化体制机制，加快以人民需求为导向，加快推进基本公共文化服务供给侧改革，使人民更有获得感。然而，群众文化需求的无限性和政府责任与公共财政支撑能力的有限性是一对矛盾，因此要充分利用现有资源，防止供给过程中的浪费。要注重减少基本公共文化服务的无效供给。文化场馆设施是基础，不仅仅要建起来，也要用起来，还要用得好。要让人民群众懂得用，也要习惯用，要调查人民群众的需求习惯和偏好，特别是要科学配置资源，实现资源的均等化配置，打造家门口的文化场馆，让人民群众在便利中享受公共文化产品。要提高文化资源的利用效率，通过学习App、微信公众号、物联网等信息技术手段创新服务模式，推动公共文化服务方式与内容的数字化、移动化和便捷化，真正把文化资源“沉”下去、用起来。只有去除那些无效供给，增加有效供给，才能从实质上实现公共文化资源的均等化。要通过基本公共服务供给侧标准化的实现来促进资源均等化，通过明确设施配置、基本服务项目、基本人员和经费配置等多个实施要求和标准，促进在不同地区、不同人群之间实现规范化、标准化的配置，提升资源分配的公平正义，满足人民对先进文化的需求，进而助力精神生活共同富裕。

四是在公众参与过程中实现标准化和均等化。群众是公共文化服务的最终受益对象，同时也是未来文化产品的生产者与创新者，在这个过程中，政府不能唱“独角戏”，要与群众一道演奏“交响曲”。要发挥人民群众在公共文化产品项目立项、建设、运行当中的监督和管理权利，要让人民群众进入决策层和监督层，通过公共文化服务机构法人治理机构将群众的文化需求反映上来。在什么地方建设、规模怎样、功能如何，应该更多地体现公众的意志，减少政绩工程意识对项目落地的干扰。群众和市场来决定公益性购买文化服务的种类、标准，把选择权交给群众和市场主体，确保公共文化资源抵达有需求的群众身边，实现均等化过程中的透明性。落实《湖南省实施〈中华人民共和国公共文化服务保障法〉办法》，以城乡居民对高品质文化生活的期待为出发点和落脚点，使得公共图书馆、文化馆等公共文化场馆与人民群众的期待相适应，对功能空间布局进行创意性改造，实现设施空间的美化、舒适化。同时，要将评价权交给公众，综合运用无纸化网络评估、第三方测评、群众满意度调查、专家复核等手段对基本公共文化服务的绩效开展相关评价，促进公共文化服务体系高质量发展。