把握新形势 补短板强弱项扎实做好水旱灾害防御工作

高建文

（水利部海河水利委员会，天津 300170）

1 流域水旱灾害防御工作成效

1.1 统筹协调，优化调度，筑牢防洪减灾安全防线

多年来，海委深入贯彻习近平总书记防灾减灾重要指示批示精神，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照国家防总和水利部工作要求，充分发挥流域管理机构和流域防总办公室作用，始终把保障人民群众生命财产安全放在首位，强化底线思维、极限思维，切实履行监测预报预警、水工程调度、抢险技术支撑等各项职责，组织协调流域各地，与相关单位互相配合，合力构筑安全防线，成功防御了历年流域水旱灾害，防洪减灾效益明显。

积极推进气象、水文联合会商与信息共享机制，与中国气象局、海河流域气象中心进一步密切合作，强化对接，提高气象水文预测预报现代化、精准化水平。组织对流域重点河流开展查勘工作，收集整理各类资料，详细掌握下垫面变化情况，对预报方案进行修订，对措施进行细化完善，不断增设雨水情信息遥测站点。汛期气象、水文部门深度合作，延长洪水预见期、提高预报精度，遇强降雨，组织专班，实行24 h滚动会商，及时发布预警信息。积极开展“以测补报”工作，加强应急监测能力建设，掌握第一手数据，为防汛决策提供强有力技术支撑。推进“四预”建设，运用数字化、信息化、智慧化手段，构建数字化模型，提高现代化洪水防御能力。

全面掌握水库、河道堤防、蓄滞洪区等防洪工程体系情况，严格执行防御洪水方案、洪水调度方案，持续完善超标洪水防御预案和重点地区安全度汛方案，按照“流域单元、超前准备、系统安排、固守底线”的原则，密切监视天气变化和雨水情，滚动研判汛情，实时制定暴雨洪水应对措施，组织实施水库群联合调度，综合运用“拦、分、蓄、滞、排”等措施，持续优化调度方案，最大限度发挥工程效益。及时启动应急响应，统筹协调上下游左右岸关系，发挥强大合力。

坚持防汛抗旱两手抓、两不误，在抓好防汛工作的同时，密切关注旱情变化，强化协调，组织各地提前谋划，综合分析研判降雨、蓄水等情况，在确保防洪安全的前提下，统筹考虑抗旱供水需求，优化工程调度，科学蓄水，协调供水，充分发挥水工程综合效益，切实保障流域供水安全、粮食安全。

督导流域各地压实以行政首长负责制为主的各项防汛责任制，全面强化河道堤防巡查防守和险情处置工作，广泛动员和调集人力、财力、物力，汇聚成防汛抗洪的强大合力。不断补充完善水旱灾害防御专家库，充实技术力量，建立健全防汛抗洪抢险技术支撑机制，督导委属工程管理单位完善防汛抢险物资储备体系与巡堤查险机制，与所在地方防指、应急、物资储备部门和单位建立紧密联系，畅通物资调运渠道，做好险情处置应对，为抗洪抢险提供保障。

2021 年，海河流域发生历史罕见夏秋连汛，滦河、漳卫河先后发生编号洪水，全流域共计11 个蓄滞洪区启用。海委水旱灾害防御工作坚持“全流域一盘棋”的思路，超前谋划，主动应对，充分发挥流域防洪工程体系整体合力，成功防御了多次暴雨洪水过程，有效抵御了严重洪涝灾害，最大限度减轻了灾害损失，在防御洪水的同时，组织引、蓄洪水资源，补充生态用水，充分实现了洪水资源化利用，调度直属潘家口、大黑汀、岳城水库，结合发电优化调整水库泄量，最大程度发挥效益，为流域人民生命财产安全和经济社会高质量发展提供了坚实的水安全保障。

1.2 2022年防汛备汛工作扎实有效

2021 年夏秋连汛过后，海委对水旱灾害防御工作全面复盘，深入检视，查漏补缺，巩固提高。先后修订完善应急响应工作规程、流域洪水预警发布管理办法，细化重点河系洪水调度预案和超标准洪水防御预案，组织编制雄安新区起步区安全度汛方案。采取线上、线下相结合的方式开展防汛备汛检查，深入排查消除隐患。全面强化“四预”能力建设，以防洪业务需求为牵引，注重建管用相统一，开展数字孪生永定河、大清河防洪“四预”建设工作；结合“数字孪生岳城水库”试点，开展漳卫河防洪“四预”系统建设。密切监视天气变化，针对暴雨洪水，加密会商研判，滚动预测预报，提前发布预警信息，为做好防范准备赢得时间。密切关注流域水工程运行情况，特别是病险水库、超汛限水库运行情况，督促落实安全措施，科学实施调度，骨干水库发挥拦洪削峰错峰作用、河道闸坝有序泄流，做到水库不超限、河道不超警、堤防不出险。紧盯北京、天津、雄安新区等重点区域，督促落实防洪除涝各项措施，确保防洪安全。

2 面临形势和存在问题

2.1 面临形势

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，将维护水利等基础设施安全作为确保国家安全的重要内容，强调提升洪涝干旱等自然灾害防御工程标准；加强水利基础设施建设，提升水旱灾害防御能力。海河流域防洪目标点多面广，流域内河系分散，防洪任务重政治影响大，特殊的自然地理和气候条件，加之近年来流域水情、工情、社情发生深刻变化，流域洪水防御面临新的挑战。

（1）京津冀协同发展战略对流域防洪提出新要求。随着京津冀协同发展战略实施，雄安新区、北京城市副中心相继设立，流域产业、人口以及资源空间布局优化重组，局部防洪标准提高，河系防洪格局调整，亟需提升工程防洪标准，完善河系防洪工程体系，为高质量发展的国土空间新格局提供保障。

（2）生态文明建设对流域防洪提出新要求。人与自然和谐共生的生态文明体系建设，要求防洪工程建设不仅要满足除水害兴水利的需求，同时要满足人民群众对良好水生态环境的需求，在防洪工程建设、治理中需融入生态文明理念，协调好生态空间与洪水出路的关系。

（3）新型城镇化建设对流域防洪提出新要求。随着新型城镇化建设和乡村振兴战略的推进，大中小城市、小城镇、乡村协调发展，在河系防洪安全的前提下，既要保证大中小城市的防洪安全，又要兼顾小城镇和乡村的防洪安全，流域洪水风险防控水平需要全面提升。

（4）防灾救灾理念转变对流域防洪提出新要求。“两个坚持，三个转变”和“人民至上，生命至上”的防灾减灾救灾新思路，要求流域防洪在加强防洪工程体系建设的同时，增强防洪风险指导和管控，强化防洪工程与救灾体系相结合，超前部署、主动出击、科学防控。

（5）气候及下垫面条件变化给流域洪水防御带来新问题。近年来极端天气事件发生概率增加，加剧了洪涝灾害的突发性和不确定性，区域性防洪排涝压力加大。流域下垫面条件变化剧烈，产汇流规律发生变化，洪水情势发生改变，水文监测预警难度增大，同时防洪体系需要进一步优化调整。

2.2 存在问题

2.2.1 工程措施

“十三五”期间，海河流域重点骨干河道治理稳步推进，13座大中型、146座重点小型病险水库完成除险加固，天津市大黄堡洼、河南省卫河坡洼、山东省恩县洼开工建设，实施了卫运河、滹沱河、北运河等骨干行洪河道治理，双峰寺水库下闸蓄水，切实强化洪水预测预报、工程防洪能力、蓄滞洪区启用及防洪抢险能力等薄弱环节，流域防洪减灾能力不断增强。对标全面建设社会主义现代化国家新征程、京津冀协同发展等重大国家战略对防灾减灾的新要求，总体看来，流域防洪体系依然存在一些薄弱环节。

（1）水库。目前海河流域内水库仍存在不少问题，60 余座病险水库尚未除险加固，部分小型水库无明确管理机构，水库行政负责人对防洪调度决策参与较少，病险水库台账动态管理和度汛方案报备等工作开展不到位。部分水库对非工程措施方面重视不足，预测预报、防洪调度、抢险技术支撑等方面问题突出。水库征地移民线以上社会经济情况统计缺失，很多数据都来自临时调查，人口、经济财产、灾情等掌握不够及时、准确。

（2）河道及堤防。海河流域大部分河道径流衰减、淤积严重，甚至个别河段出现常年干涸现象，河道内滩地上仍有不少村庄、农田，高秆作物、各类交通桥等阻水设施多，一旦行洪极易形成小水量、高水位的局面，严重影响行洪安全，造成大量损失。流域内部分河道未达到防洪标准，堤防达标率不足60%，亟待提高。

（3）蓄滞洪区。流域内有28处蓄滞洪区，其中北三河系4处、永定河系2处、大清河系7处、子牙河系4处、漳卫河系11处。规划安排的18处蓄滞洪区建设任务严重滞后，蓄滞洪区已成为流域防洪体系最大短板。工程建设严重滞后，部分围堤缺失，围堤缺口多，堤身单薄，堤防断面不达标，穿堤建筑物老化，各蓄滞洪区进退洪设施建设严重滞后，规划建设的分洪口门或进退水闸大多未曾建设，仍需临时扒口分洪。安全设施建设不足，流域蓄滞洪区内现有安全设施可以安置95.23 万人，自然高地现居住人口106.26 万人，还有446.25 万人尚未得到安置，安全避险设施缺口严重。

2.2.2 非工程措施

在成功应对“21·7”洪水过程中，海委及各省市充分发挥了非工程措施的巨大作用，但需要看到在“四预”措施、防汛组织体制机制及队伍能力建设等重要环节，仍存在很多短板和不足。

（1）“四预”措施。由于多年来流域未发生大洪水，洪水预报方案没有实测资料验证，难以修正提高，预报预警能力有待提升。通过2021 年洪水检验，多处断面水位流量关系发生了很大变化。现有防汛信息化建设滞后，基础设施不完善，预报调度一体化水平较低，数字化、信息化对洪水防御业务支撑保障能力欠缺。

（2）体制机制。多年来，海委会同流域各省市发扬团结治水的优良传统，上下游左右岸齐心协力，共同推进流域防汛抗旱工作，保障海河安澜。但目前，流域防洪统一调度机制尚未建立，机构改革后防汛抗洪工作面临事权划分、工作衔接等新情况，洪水防御指挥体系、预案体系有待进一步健全，流域管理与区域管理在协同性、信息共享、协调调度等方面还有待加强，在一定程度上影响了防洪整体效益的发挥。

（3）队伍能力。“21·7”洪水暴露出流域水旱灾害防御队伍存在的诸多短板，如基层防汛管理机构人员配备不足，公众洪涝风险意识不强，有关地方在工程调度、巡堤查险、应急抢险、避险转移、救灾安置等环节衔接欠缺实战经验，协调、协同、协作有待加强，洪涝灾害防御能力和应对水平有待提升。

3 下一步工作思路及主要措施

为全面解决防洪突出薄弱环节、实现“四不”目标，下一步将加快补强重点水库、河道堤防及蓄滞洪区等弱项，全面消除风险隐患，进一步完善洪水监测、预报、预警、调度体系，全力提升洪水防御现代化管理水平。

3.1 完成病险水库除险加固

实施病险水库除险加固和降等报废，全面完成现有病险水库除险加固，消除存量隐患。统筹推进水库安全鉴定，对新出现的病险水库落实地方主体责任，及时进行除险加固，确保水库安全运行。加强雨水情测报、安全监测设施日常维修养护，健全水库运行管护长效机制，实现水库安全良性运行。

3.2 加强重要河道和主要支流防洪达标提升

围绕雄安新区和北京城市副中心建设实施骨干堤防提标升级，对于堤防现状达标程度较低、部分河道过流能力不足的滦河、潮白河、子牙新河等主要支流河道和跨省河流，重点开展隐患问题较多河段的堤防达标建设和河道整治，通过河道达标建设满足洪水防御要求。

3.3 加快中小河流等薄弱环节建设

以防汛抗旱水利提升工程治理任务为重点，加强中小河流重要河段治理。按照防治结合、以防为主的方针，继续推进山洪灾害防治措施、监测体系和山洪沟治理工程建设。统筹推进水闸安全鉴定，同步完善工程安全监测设施，对新出现的病险水闸落实地方主体责任，及时进行除险加固，消除安全隐患。开展青山水库、娄里水库等控制性枢纽前期论证。

3.4 加快推进蓄滞洪区建设

复核28 处蓄滞洪区防洪能力，根据流域水情、工情、社情，明确蓄滞洪区布局调整方案。区分轻重缓急，科学论证建设方案，有序推进白洋淀、大黄堡洼等蓄滞洪区的进退洪控制设施、安全区围堤、安全台、撤退道路等工程和安全建设，完善蓄滞洪区通信预警设施，确保蓄滞洪区遇流域大洪水时分得进、蓄得住、退得出。加大行蓄滞洪区空间整治力度，有序推进居民迁建。

3.5 稳固提升洪水风险管控能力

3.5.1 提高洪水应对能力

结合流域防洪布局的调整，修订各河系防御洪水方案和洪水调度方案，完善超标洪水防御预案。进一步加强山洪灾害防御，做好山洪灾害监测预警系统的运行维护工作，建立网格化群测群防体系，全力防御灾害，极力避免出现人员伤亡。

3.5.2 强化洪水风险管控水平

复核水工程防洪能力，排查风险隐患，开展洪水风险区划。强化洪水风险在土地管理中的约束作用，进一步完善“黑天鹅”事件和“灰犀牛”事件的综合应对和管控措施。开展防灾减灾知识宣传和科普教育，加强防洪预案演练，提高社会洪涝灾害风险防范意识。

3.6 加强数字孪生海河建设

3.6.1 健全监测体系

实施水文站提档升级和现代化改造项目，提升水文测站自动化、现代化水平；加强水文巡测基地建设，在太行山、燕山山前平原区重点河道增设临时监测断面；加强卫星、无人机、无人船等载体遥感监测，提升应急监测能力，构建天、空、地一体化的立体水文监测体系感知网。借助智能传感、视频、遥感、5G等新技术，重点提升流域重要水工程及相关区域的水情、社情等信息的自动采集能力，实现物理流域监测系统的科学建设和实时在线运行，为数字孪生流域提供精准物理参数和现实约束条件。

3.6.2 建设互联互通高速信息网

在现有防汛骨干网的基础上，充分利用公网资源，适当建设水利专网，扩展网络覆盖范围，提升链路带宽，建设完善覆盖各级单位的高速水信息传输网络，利用光纤、5G、卫星等技术提升信息采集传输能力，完善应急通信手段，重点加强基层单位和站点接入，实现流域内各级水利单位网络全覆盖和高速互联。

3.6.3 建设数字孪生流域数据底板

积极融合水利部L1 级、重点工程L3 级数据底板，着力整合水文、水利基础数据、业务管理数据、动态监测数据、地理空间数据以及跨行业共享数据等资料，搭建标准统一的基础数据库，建设数字孪生海河L2 级底板，形成洪水防御大数据资源池；整合已有的信息化基础设施，建设云计算基础设施，提供统一的基础软件运行支撑及标准化的数据服务、地图服务、模型算法服务等。

3.6.4 建设防洪“四预”功能智慧海河

以物理流域为单元、时空数据为底座、数学模型为核心、水利知识为驱动，对物理流域要素和水利治理管理全过程进行数字化映射、智能化模拟，构建具有防洪“四预”功能的智慧海河。前期着力推进数字孪生永定河、大清河、岳城水库建设，充分整合现有遥感影像、数字地形、水利工程、经济社会等数据，构建以防洪预报调度、灾害分析评价、工程安全分析评价及水资源优化配置模型为主的水利专业模型及水利工程预报调度方案（预案），以视频AI 模型为主的人工智能模型及可视化模型，支撑工程安全运行和防洪水资源调度等工作智慧化模拟，为智慧水利提供“算法”；按照洪水“产流—汇流—演进—淹没”全过程，对洪水防御、洪水调度等方案涉及的骨干行洪河道及主要支流河道、蓄滞洪区、重点水库、水闸等部分防洪工程进行精细化模拟；通过仿真建模等可视化技术，构建洪水防御数字化应用场景，在数字化场景中实现流域防洪重点区域的洪水过程模拟、防洪形势分析、调度预演评估、方案优选推荐等智能应用，服务工程安全、防洪、水资源管理等，提升业务应用智能化水平。

3.7 强化流域统一调度

立足流域平台，坚持“系统、统筹、科学、安全”原则，充分发挥海河防总办公室组织、指导、协调和监督作用，不断健全流域统筹、分级负责、协调各方的流域防汛组织体系和调度体制机制。持续强化流域防洪联合会商、信息共享，通盘考虑流域上下游、左右岸、干支流，充分协调各方需求和利益，统筹运用水库、河道及堤防、蓄滞洪区等各类防洪工程体系，综合采取“拦、分、蓄、滞、排”措施，依法依规科学开展流域防洪统一调度和联合调度，实现综合效益最大化。

3.8 加强人才队伍建设

深入推进新阶段智慧流域防汛工作，进一步加强专项业务教育培训，坚持分级分类、精准效能、按需施训的培训原则，学习借鉴全国各地好的经验做法，不断拓宽培训渠道，创新培训方式，发挥辐射带动作用，切实提升流域水旱灾害防御能力。畅通人才交流渠道，创新人才引进、交流、培养、储备和激励机制，激发干事创业内生动力，高质量推动新时代水旱灾害防御队伍建设。科学开展防洪调度演练，以演促练，以练备战，深入查找当前水旱灾害防御工作中存在的不足，有效提升应对特大洪水的能力水平，为做好防汛抗旱工作奠定基础。

4 结语

水旱灾害防御工作任务艰巨、责任重大，海委坚决贯彻习近平总书记关于防灾减灾救灾重要论述和指示精神，认真落实李克强总理重要批示要求，按照水利部统一决策部署，牢记使命、砥砺奋进，扎实做好水旱灾害防御各项工作，确保海河安澜。