水美乡村助力乡村振兴与产业发展

刘定湘

（水利部发展研究中心，100038，北京）

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。 当前，我国发展不平衡、 不充分问题在乡村最为突出， 其表现之一就是农村基础设施和民生领域欠账较多， 农村环境和生态问题比较突出。 实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的现实选择。 为深入贯彻落实党的十九大关于生态文明建设的总体部署， 根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》等有关要求，2019 年，水利部、财政部联合印发《关于开展水系连通及农村水系综合整治试点工作的通知》，要求以县域为单元开展水系连通及农村水系综合整治试点工作。2021 年，水利部、财政部将“水系连通及农村水系综合整治试点”更名为“水系连通及水美乡村建设试点”。

2020—2022 年，水利部、财政部已联合开展三批水系连通及水美乡村试点工作， 分别确定55 个、30 个、42 个纳入中央财政支持的水系连通及水美乡村建设试点县，其中第一批试点已进入终期验收阶段。 三批试点为以水美乡村助推乡村振兴和产业发展做出了有益探索，需要加快总结试点经验， 进一步明确发展思路，探索并推广新路子、新方法。

总体看， 落实乡村振兴战略的总体要求，结合第一批试点情况，为更好地发挥水美乡村对乡村振兴和产业发展的支撑与保障作用，应坚持“1+3”的实施路径：“1”就是要坚持以点带面，逐步推开水美乡村建设， 夯实乡村绿色发展底线；“3” 就是要把握好资源-资产-产业的内在特点和转换逻辑，提升生态资源价值，促进资产化运营，推动生态产业化和产业生态化， 着力解决乡村发展过程中的“绿色贫困”和“金色污染”问题，加快实现乡村振兴。

一、坚持以点带面，加快水美乡村建设步伐

水美乡村试点建设既是重要改革任务，更是重要改革方法。 以水美乡村助推乡村振兴和产业发展，就要坚持系统治理，统筹规划水系治理和产业布局，为面上推广提供可复制的经验做法。

1.实践经验

（1）水利部门始终坚持统筹规划与布局

各级水利部门遵循水美乡村试点的有关政策要求，在推进水系连通和农村水系综合整治过程中，强调以河流水系为脉络， 以村庄为节点，坚持集中连片统筹规划， 水域岸线并治，努力实现项目综合效益。 如江西省高安市在规划设计项目时，以上游水库和华林山为核心，充分利用苏溪河打造通往华林山“森”呼吸特色小镇的生态水廊，串起艮山古村、八百洞天风景区、胡氏文化旅游区等生态人文景观，形成集休闲、运动、康养、度假为一体的“森”呼吸康养度假区。

（2）相关部门始终坚持区域发展一盘棋

各地生态环境、自然资源、住建、农业农村、 林业等部门立足全局，打通资金通道，协同配合推进水美乡村建设，在湿地建设和保护、人文景观布置、水污染治理等方面发挥了重要作用。 如辽宁省盘山县针对水美乡村试点项目的非水利投资超过2 亿元，约占总投资的39.6%； 安徽省芜湖市湾沚区水美乡村试点项目的非水利项目投资约3.8 亿元， 约占总投资的39.5%。这些非水利投资发挥了重要作用，是实现水美乡村建设的有机构成。

（3）水美乡村切实发挥支撑和保障乡村振兴作用

产业兴旺方面，水美乡村强调统筹考虑县域经济社会发展需要，与乡村土地利用、 乡镇建设等规划相衔接，规划项目布局，推动水系综合整治与产业融合发展。 生态宜居方面，坚持系统治理，统筹岸上岸下，清淤疏浚，根治污染，项目区人水和谐的人居环境基本形成。 乡风文明方面，充分挖掘历史和文化元素，建设沿河水乡古镇、 文化主题公园等人文景观，弘扬乡土文化。 治理有效方面，坚持共建共治共享，积极调动村集体和农民群众参与水美乡村建设，打造充满活力、和谐有序的乡村。 生活富裕方面，着眼解决水利领域发展不平衡不充分问题，不仅补齐试点区的民生短板，更为乡村产业发展奠定了良好基础，具有较好的生态、经济、社会效益。 调查显示，各地基层干部群众对第一批55 个水美乡村试点县建设成效的满意度均超过95%。

2.面临困难

水美乡村试点已施行3 年，进展明显，但也面临一些困难。 一是农村地域广阔，水美乡村任重道远。 已开展的水美乡村试点涉及127 个县，仅占全国县级行政区域的4.5%。虽然近年水利部门通过 “清四乱 （乱占、乱采、乱堆、乱建）”、农村水系综合整治等举措，改善了一些乡村水系生态环境， 但由于我国乡村河湖数量众多，治理基础比较薄弱，水美乡村建设依然任重道远。 二是财政资金趋紧，社会融资难。 部分地区反映，一些地方虽然在申报试点时明确要通过社会融资推进水美乡村建设，但在实施过程中面临诸多难题，难以实行。 三是试点期限短，产业发展规模化效应不显著。 调查显示，对于水美乡村带动的旅游业、生态农业等，一些地方尚未形成完整的产业体系，规模效应不足。

3.推进对策

推进水美乡村建设，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、 生活富裕的乡村振兴战略总要求，科学安排时间表，以点带面、逐步推开，更好地支撑和保障乡村振兴和产业发展。 一是继续做好顶层设计，强化政策引导， 坚持生态保护和开发治理并重，探索水美乡村助推乡村振兴和产业发展的实施路径。二是有序做好水美乡村试点终期验收和“回头看”，提炼改革路径方式， 以多种形式开展交流和推广， 在更大范围内发挥典型引领作用。三是突破绿水青山转化为金山银山的政策制约瓶颈，采取组合开发或者打捆招标的方式，撬动社会资本参与乡村建设， 推动各省份建设符合省情水情的水美乡村，加快实现以点带面。

二、促进生态资源增值，夯实产业发展根基

水美乡村试点在恢复和提升乡村生态宜居功能的同时，可保护和提升生态资源价值，创造良好生态条件，利于夯实产业发展根基。

1.基本思路

以水美乡村建设为途径，针对乡村水系生态系统脆弱或功能缺失等问题， 通过系统治理和综合开发，恢复乡村河湖生态系统功能，着力改善乡村人居环境，提升水生态产品的供给能力，并依托县域国土空间布局、经济社会发展规划等， 系统布局和发展产业，实现土地等自然资源增值。

2.实践经验

江西省高安市坚持系统治理和综合开发并举，统筹区域经济社会发展，以水美乡村试点改善乡村生态环境，并助推土地资源增值。统计显示，随着水美乡村建设推进， 项目区范围内3个乡镇土地增值明显。 2020 年年初试点项目立项时，杨圩、华林和村前3 镇的土地出让均价分别为80 万元/亩（1亩=1/15 hm2， 下同）、76 万元/亩、76 万元/亩；2021 年年初杨圩镇一宗土地因临近试点项目建设的湿地公园， 出让价格提升至100 万元/亩，而朱家村（水生态文明村）附近的近20 亩预留建设用地估价已达150 万元/亩。

辽宁省盘山县同样坚持治理与开发并举， 实现水美乡村和乡村振兴、 盘山县西部开发战略高度契合，针对西部农村地区河湖淤积萎缩、水污染加剧、 生态功能退化等问题，通过水系连通和综合整治，不仅改善了自然条件和人居环境，而且明显改善了项目区农业生产条件，60 万亩淡水养殖每亩增收200 元，11.7 万亩井灌区变为种稻养蟹立体现代农业示范区，每亩增收800 元。 昔日“南大荒”变成今日万顷苇海、千顷良田、鱼鲜蟹肥的“塞外江南”。

3.推进对策

目前各地在推进水美乡村试点过程中统筹考虑项目区的整体治理和开发， 关键在于培育生态产品，实现生态资源增值。 一是坚持理念先行，稳步推进水净、水清、水美，加快建设清洁乡村、美丽乡村、幸福乡村，实现价值 “外溢”。 二是坚持规划引领，动态制（修）订县域乡村振兴发展规划，一村一策，统筹水资源、土地、矿产等资源保护和管理，夯实产业根基。 三是坚持沿水布局，打造亲水休闲区域和文化空间，让乡村发展活起来美起来，构建乡村发展新格局。

三、坚持资产化运营，实现水系治理和乡村发展双赢

资产化运营强调统筹把握水利资产的多种价值属性，综合施策，在发挥水利支撑和保障作用的同时， 也使乡村产业发展反哺水利高质量发展，实现水美乡村和产业发展的良性互动。

1.基本思路

立足水资源、砂石资源、水域空间和水利工程等公共产品的非排他性、非竞争性和难以界定受益主体等特征，通过政府管控，将涉水公共产品作为资产统筹管理， 明晰产权、统一规划、权责到位，创造对涉水公共产品的交易需求，引导和激励利益相关方进行交易，既实现水利资产的综合价值， 反哺河湖水系整治和保护，又助推乡村产业发展。

2.实践经验

江西省乐安县通过资产运营措施解决试点资金筹措难题。该县2019年将域内砂石资源开采权许可给县水利投资有限责任公司，期限30 年。同时，县水利投资有限责任公司以城乡供水一体化项目建设产生的供水收益及河道采砂经营收益为抵押，向中国农业发展银行申请生态水利建设贷款资金8.1 亿元， 推进生态水利项目建设。 在2020 年乐安县被确定为水系连通及农村水系综合整治试点县后， 乐安县从8.1 亿元生态水利建设贷款资金中提取4 亿元用于水系连通建设，反哺乡村河湖水系综合整治，加快建设生态宜居乡村。

浙江省青田县章村乡通过资产运营措施推进水美乡村长效机制建设。为做好乡村河湖管护，章村乡实施“河权到户”，即村集体明确河道使用权，按照划定的河段，将经营权全部或分区域通过公开招投标承包给愿意参与的自然人或者法人；承包者可通过在河道内养殖特有鱼类、吸引旅游观光者垂钓等方式获得承包收益，同时需承担河道日常保洁与管理，承包租赁收入归村集体所有。 水系所在地的水利部门或者地方人民政府通过工程建设、政策鼓励、问题协调等形式给予支持，确保各利益相关方边界清晰。 统计显示，目前章村乡共有14 个承包河段， 涉及河长约86km，年租金最多达1.53 万元。 这种“河权到户” 模式不仅解决了河湖管护问题，更为广大乡村创造了产业发展契机。

3.推进对策

从实践看，考虑财政的有限性，在强化财政支持水美乡村建设的同时，还要充分考虑财政支持的可持续性，发挥财政资金的撬动作用， 促进有为政府和有效市场有机结合， 不仅实现“以水养水”，更助力乡村产业发展。一是加快完善水利资产产权体系， 落实所有权、使用权和经营权等权属设置。二是推进河湖水域空间和水利工程等资产确权登记，明确产权主体和权责，特别要划清所有权和使用权边界。 三是鼓励创新， 对于通过市场推进水利资产综合利用，实现“以水养水”和产业发展的改革探索， 要及时提炼形成可复制、可推广的宏观政策。

四、坚持生态产业化和产业生态化，做好水美乡村新文章

乡村振兴，产业兴旺是重点。 坚持生态产业化和产业生态化， 强调推行绿色发展方式和生活方式，让良好生态成为产业发展的支撑点和增长点。

1.基本思路

深入践行“绿水青山就是金山银山”理论，依托水美乡村建设，积极引导并打造一批各具特色的县域综合治水示范样板，将乡村生态优势、资源优势转化为发展优势，促进“水农旅”融合发展，推进生态产业化和产业生态化，助推乡村振兴和产业发展。

2.实践经验

安徽省广德县通过水美乡村新杭项目区的实施， 当地水生态环境极大改善， 帮助新杭镇吸引了投资约2 亿元的彭村新天地农旅项目， 综合开发了旅游综合服务中心、 乡村文化体验区、 湿地探秘度假区、 户外运动娱乐区，推动旅游产业规模化发展。 水美乡村杨滩项目区的实施， 助推项目区发展步入乡村振兴发展“快车道”。 近年，杨滩镇加快实施水土保持、 水系连通项目，治理完成桐河、白马河、梧溪河、九房河和漍流河， 打造九房 “千亩花海”菊花基地，每年举办的杨滩镇菊花文化旅游节，接待约15 万人次，直接或间接带动当地居民增收约80 万元。

江苏省苏州市吴江区的水美乡村建设亮点在于逐步实现 “新旧”转换。 一是培育创新动能，整治项目区内“低散弱”企业，淘汰集聚的彩钢板加工、石材加工等小作坊，搬迁省际交界地带的废旧木料交易市场，不仅改善区域整体生态环境，同时也为生态友好型的“新经济”腾出发展空间。二是串联产业发展， 着力提升宜居、宜业、宜商、宜游的示范样板魅力，同步谋划“在有风景的地方嵌入‘新经济’”， 调整优化沿水系业态布局，依托项目建成后的社会、生态效益吸引投资，发展湖区经济，推动产业兴旺。

3.推进对策

通过水美乡村助推乡村产业发展，既是试点的亮点，更是难点，需要做足做实“水文章”。 一是坚持绿色底线，守住生态“红线”， 不断深化对“两山理论”的认识，走高质量发展之路。 二是坚持整体谋划，立足村情水情，对本地区的水土等生态资源进行全方位的综合评估， 科学选择产业发展方向。三是跳出生态资源收储、交易、流转的思维局限，将视野拓展至生态产业化全过程，推动多元化经营，发展产业园区，形成产业规模，提升市场竞争力。

进入新发展阶段， 必须适应新形势新要求，科学谋划顶层设计。 水美乡村试点是水利部联合财政部促进乡村振兴的一项重大顶层改革， 当前尚处于探索阶段。试点要取得实效，各地必须解放思想，跳出水利看水利，尽可能把问题穷尽， 真正起到压力测试作用，探索新路子新方法；必须紧扣乡村振兴战略任务，把握好资源-资产-产业发展的内在逻辑， 保护好生态资源，活用资产化运营，实现产业转型升级， 促进水美乡村和产业发展深度融合，加快实现乡村振兴。 ■