以系统治理理念推进水美乡村建设

杨晓茹

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

为深入贯彻落实党的十九大精神，加快推进乡村振兴，促进生态文明建设，改善农村人居环境，水利部、财政部于2019 年启动了水系连通及水美乡村建设试点工作，通过竞争立项、省级推荐、专家评审等程序，共确定三批共127 个水美乡村建设试点县（第一批55个，第二批30 个，第三批42 个），涉及全国30 个省（自治区、直辖市），目前已累计安排中央资金142 亿元。 三年来，各地加大工作力度， 加快建设进度，总体进展顺利。目前第一批试点县已基本完成建设任务，第二批、第三批正有序开展。 通过水美乡村建设，农村水安全保障能力明显提升， 河流面貌焕然一新， 同时带动了区域经济产业发展、促进农民就业，有力支撑了乡村振兴。

一、水美乡村建设意义重大

1.贯彻落实党中央决策部署的重要举措

国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标建议及纲要，明确提出推进农村水系综合整治， 建设美丽宜居乡村。 2021、2022 连续两年中央1 号文件都提出要“实施水系连通及农村水系综合整治”，补齐农村基础设施短板、推进乡村振兴。 2021 年12 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025 年）》，也将其作为推动村容村貌整体提升的重要措施。 因此加强农村水系综合整治，建设水美乡村，是落实党中央、国务院系列决策部署的重要举措。

2.助力乡村振兴的强大驱动

健康的农村水系不仅是保障农村防洪安全、供水安全、生态安全的前提条件，也是构建现代农业产业体系的基础支撑，有助于打通生态和经济循环经济圈，发挥生产养殖、旅游休闲等综合效益，提高农业综合生产能力和竞争力。 开展水美乡村建设既是重现农村河湖水系自然风光的重要举措， 也是营造健康宜居生态环境、 改善人民生活质量的必然要求。不仅可以实现脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，对扩大农村内需、 助推农村产业兴旺具有重要意义，还将进一步推进水利基本公共服务均等化与农业农村现代化。

3.推动新阶段农村水利高质量发展的有效途径

新阶段水利工作的主题为推动高质量发展。 当前水利发展的问题和矛盾集中体现在发展质量上，重点和难点在农村， 对拥有14 亿人口的大国来说，“三农”向好，全局主动。农村水系与群众的生产生活联系十分紧密，关系到6 亿农村人口的福祉和利益，也因为存在诸多问题而曾成为制约农村发展的短板弱项。 通过水美乡村建设，可以有效解决农村水系长期存在的河道淤塞萎缩、防洪排涝能力不足、水域岸线被侵占、河湖水体污染等问题，为农村高质量发展提供坚实的水安全保障。

二、水美乡村建设要坚持系统治理

1.深刻理解系统治理的理论逻辑

坚持系统观念，是以习近平同志为核心的党中央，对新时代党和国家各项事业进行战略谋划时提出的，是推动各领域工作和社会主义现代化建设的基础性思想和工作方法。 习近平总书记在党的十九届五中全会上鲜明提出坚持系统观念，强调“必须从系统观念出发加以谋划和解决，全面协调推动各领域工作和社会主义现代化建设”。 系统观念是“十四五”时期经济社会发展必须遵循的重要原则。

习近平生态文明思想提出加强生态文明建设必须强调整体系统观， 坚持山水林田湖草沙一体化保护和修复， 这是新时代坚持系统观念在生态治理领域的具体体现， 为当前和今后一个时期生态文明建设指明了方向、提供了根本遵循。

党的十八大以来，党中央从治国理政层面对治水作出了一系列重要安排部署。2014 年3 月14 日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上，从实现中华民族永续发展的战略高度，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路。 2020 年11 月14 日，习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上指出，要从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系统治疗；要强化山水林田湖草等各种生态要素的协同治理，推动上中下游地区的互动协作，增强各项举措的关联性和耦合性。 这些重要论述从处理好治水要素之间的关系，进一步细化和丰富了系统治理的内涵与要求，指引治水取得历史性成就、发生历史性变革。

2.准确把握水美乡村建设内涵

水美乡村建设着眼乡村、聚焦水系，是以县域为单元，以村庄为节点，以河流为脉络串联起农村聚居区，水域岸线并治，集中连片推进，目的是改善农村人居环境，为老百姓提供更多优质生态产品。 治理对象不是大江大河，而是中小河流的支流、末端河道和农村沟渠湖塘，治的是老百姓家门口的河。 这些河往往是大河的源头，小河水清才能大河水净。 因此，其治理思路与以往传统的河流治理有很大不同，主要表现在从“分段治理”到“全流域治理”，从“治理一处”到“治理一片”，从“一时美”到“持续美”。

要明确以下几个关键词：一是“农村水系”。 一定是围绕农村地区中小河流和农村湖塘来治理，尤其是沿河村镇人口聚居区，不包括城市、县城规划区。二是“综合施策”。农村水系的问题表象在水里，根源在岸上，仅依靠水利措施难以从根本上改善， 要水域岸线并治，综合施策。重点围绕农村河湖“盆”的功能、“盆”的形态和“盆”中的水，通过恢复农村河湖基本功能、修复河道空间形态及水域岸线、 提升河湖水环境质量，建设安全通畅、水清岸绿、健康生态、管理有序的幸福河。 三是“水美”。 水美美在自然、美在健康、美在和谐、美在特色。 美的追求与建设幸福河相关联，群众房前屋后的河流变美了，才能切实增强幸福感。农村水系治理中不仅是追求河流的功能性， 还要注重人文要素，要结合当地历史挖掘水文化价值，在水景观营造中真正展现水美的内涵。

基于以上认识， 水美乡村建设要运用系统思维，把习近平生态文明思想和“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路中“系统治理”理念深入贯彻落实到每一个环节中。在治理理念上，首先要打破一地一段一岸治理的局限，更加强调整体系统观，坚持人与自然和谐共生，统筹山水林田湖草沙生态系统各要素治理，以流域水系为治理对象，上下游、干支流、左右岸、地表地下统筹谋划。 在治理内容上，需要进一步拓展新发展阶段河流治理的范畴和领域，统筹考虑水资源、水生态、水环境、水灾害、水文化和岸线等多方面的有机联系。 在治理方式上，要强调整体性、系统性、关联性、耦合性和科学性，整体施策、多措并举，统筹水利措施与非水利措施， 工程建设与管护措施，综合运用行政、技术、经济、法律、宣传等手段。在治理机制上，要加强协调联动、协同发力，统筹发挥政府部门、社会资本、公众参与等多方合力。

因此，水美乡村建设治理范围不局限于洪水灾害严重的重点河段或部分地区，而是总体分析县域内农村水系存在的问题， 根据轻重缓急，选取一条或几条河进行全流域治理，从上游到下游系统地治，治一条就确保治好一条。 治理措施不局限于清淤疏浚、堤防加固、河岸护坡、水系连通，而是统筹水系连通、河道清障、清淤疏浚、岸坡整治、水源涵养与水土保持、河湖管护等多项水利措施，兼顾污水集中处理、面源污染防治、入河湖排污口整治等污染治理措施，同时注重景观、人文等要素。 治理部门不是单一的水利部门，而是由县级人民政府牵头，打破行业壁垒，统筹生态环境、农业农村、城乡建设、交通旅游等各相关部门力量，集中发力，共同推进大治理、大保护。 资金来源不是单一的财政投入，而是整合农村人居环境整治、美丽乡村建设等相关渠道项目资金，适当吸引金融资本和社会资本，发挥资金规模效益，统筹实施、协同推进，确保治一片成一片。

三、久久为功、扎实推进，不断丰富系统治理的实践要义

农村水问题复杂多样， 涉及面广，需要处理好各类自然生态要素关系。 同时农村水系生态环境问题是长期累积形成的，根本解决这些问题还需要有个从试点到全面铺开的过程。经过近三年试点示范，取得了一定成效， 但从第一批55 个试点县评估情况来看，一些地方在治理中仍存在对系统性考虑不足、 各要素统筹不够、治理措施单一、 部门协同不够等问题，导致目标的协同性、措施的综合性、效果的持久性不足。 主要表现在：一是就水论水现象依然存在，水系治理与生态文明建设、乡村振兴以及农业农村现代化进程统筹协调不足，在治理标准、目标制定过程中没有充分衔接本县域经济社会发展和生态文明建设总体部署，仍存在水利部门自说自话现象，缺乏大局观、整体观。 二是治理领域统筹不够， 水灾害防治、水资源节约、水生态保护修复、水环境治理没有与水产业发展、特色水文化弘扬相融合，未充分发挥治理工程综合效益，存在顾此失彼或交叉建设现象。 三是治理要素协调不够，没有充分认识到水系治理是一项整体性、系统性、长期性工作，对治理区域内自然、经济、社会、文化各要素统筹不够，部门协同不够，导致治理措施不当、治理效果难以持续。

水美乡村建设是一种全新的治理模式，需要不断探索和实践。 推进过程中应立足乡村发展实际、河流特点，因地制宜、精准施策，持续发力、久久为功，不断丰富系统治理的实践要义。 建议在下一步工作中，多借鉴像浙江省“千村示范、万村整治”等成功经验，由点到面、由易到难。 中央层面，要强化前瞻性、全局性、战略性、整体性谋篇布局，加强顶层设计、优化实施路径， 加快推动水美乡村建设工作由试点示范转向整体推进， 让更多县尽快实施尽早受益， 让良好的水生态成为乡村振兴的有力支撑。地方层面，要统筹好开发和保护的关系， 坚定生态优先、绿色发展理念，在遵循自然规律、经济规律、生态规律基础上，按照维系水资源—经济社会—生态环境复合系统良性健康可持续发展要求，量水而行，因水制宜，注重区域差异和地方特色，提升项目策划理念，优化设计方案，推动在建项目实施，做好后续项目储备， 以治水促进农村绿色产业发展，助推乡村振兴。后续工作中应加强以下几个方面。

1.加强全局性谋划

（1）突出谋划和布局的全局性

把水美乡村建设放在整个县域发展中去考虑， 充分衔接县域发展规划、国土空间规划、旅游规划、乡村振兴战略规划、 农村人居环境整治提升五年行动方案（2021-2025 年）等规划， 关注乡村分化演变态势，与村庄类型相协调，从空间上统筹上下游、左右岸、干支流、水域陆域以及产业发展与水生态治理关系， 谋划治理布局。

（2）突出治理目标的协同性

厘清农村水系问题的相互联系、因果关系和关键环节，按照“先安全、再生态、后景观”的目标逻辑，着眼整体大局观和系统生态观， 既算大账、长远账，也算整体账、综合账，把局部问题放在整个系统中去解决，妥善处理点上突破与面上协同之间的关系，有机结合各类工程措施，同步建立长效机制， 确保治理效果的稳定性、持续性和长久性。

2.提升设计理念和质量

（1）因地制宜分类施策

要根据当地乡村振兴实际需求，注重区域差异和地域特色，制定“一村一策”“一河一案”，因河施治。 合理选择治理模式和治理措施， 提高治理针对性，避免大开大挖、缩窄河道、过度治理， 加强水域岸线空间分区分类管控，促进河湖空间带修复。要充分展现不同地域乡村河流的多元之美， 既要南方河流“小桥流水”的秀美灵气，也要北方河流“长河落日”的壮美古朴。

（2）优化设计思路和方案

围绕治理目标和治理成效， 提升设计理念，积极吸纳人文、生态、景观等专业，在地方特色上做文章、在设计细节上下“绣花”功夫，激发农村水系的自然美、人文美，增强水美乡村品质。

（3）积极衔接智慧水利及数字流域建设

要充分运用物联网、 大数据、人工智能等新一代信息技术和手段，逐步实现数字化、网络化、智能化水平，提高农村水系治理管理智慧化水平。

3.积极探索制度创新

（1）创新融资渠道

积极探索多元投入模式，统筹农村河塘疏浚、农田水利建设、小流域治理、小塘坝整治、农村水环境整治等不同资金同向发力。 做好地方政府专项债券申报， 积极利用银行贷款，可通过特许经营等方式吸引社会资本参与试点县建设，形成互为补充的良性投入机制。

（2）探索水生态价值转化路径

适当拓展水美乡村建设内容，汇聚农旅、文体等相关部门力量，有力带动、盘活周边产业，推动绿水青山转化为金山银山，促进河湖生态资源转化为绿色高质量发展新动能。 探索并推进乡村水生态产品价值实现机制改革，构建符合乡村振兴战略的绿色生态产业模式，实现乡村水生态保护和水资产增值，促进水美乡村建设的生态效益与经济效益双赢。

4.多方参与形成合力

以“一盘棋”思想统筹资源、政策、资金各要素，以一体化思路打破行政壁垒， 让要素在更大范围畅通流动，推动各项政策良性互动、 协调有序，实现多元主体协同共治。 一是加大部门协同力度。 落实党委政府统一领导、水利部门牵头、相关部门密切配合的综合整治工作机制。 用足用实用好河长制湖长制，充分调动各方积极性，加大部门协同，实现共建共治共享。 二是建立群众参与机制。 把群众认可、群众满意作为水美乡村建设工作目标， 项目前期策划中要问计于民、问需于民，广泛听取群众意见、了解群众需求，体现亲水便民。 在项目建设、验收、管护上，吸收群众参与，让广大群众感受到建设实效。 ■