对我国构建矿山生态修复制度的思考

■ 侯 冰/刘向敏/余振国

（中国自然资源经济研究院，北京 10010）

矿山生态修复是指依靠自然力量恢复或通过人工修复措施，使因矿产资源勘查开采活动而受损的矿山地质环境、土地、生态系统功能等得到恢复或改善。矿山生态修复是国土空间生态修复工作的重要内容。我国是重要的矿产资源生产国和消费国，大规模的矿产资源开发活动不可避免会对矿山生态环境造成损伤，矿山生态修复任务艰巨。近年来，我国矿山生态修复相关法律法规不断完善，为推进矿山生态修复工作提供了制度保障。然而，矿山生态修复实践中存在的修复不到位、监管手段有限、激励机制效果不强等问题，暴露出现行法律法规制度等仍存在一定缺陷。识别相关障碍，逐步创建良好的法治环境，以引导、规范、约束矿山生态保护与修复行为，是新时期对生态修复提出的要求，是提供更多优质生态产品、满足人民日益增长的优美环境需要的重要途径，同时也能更有效地为矿山生态保护与修复实践和管理保驾护航。

1 矿山生态修复立法现状

《宪法》《矿产资源法》《环境保护法》《土地管理法》是我国矿产资源开发领域生态环境保护与修复适用的基本法律，《水法》《煤炭法》等法律亦有相关限制性规定。《土地复垦条例》对生产矿山和历史遗留矿山的土地复垦和验收有较大的指导意义。矿山生态保护与修复主要遵照分散于这些法律法规中的规定。

2009年，《矿山地质环境保护规定》出台，随后历经三次修正，明确了“预防为主、防治结合，谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益”的基本原则，逐步建立了矿山地质环境调查评价制度、矿山地质环境保护规划编制制度及相关矿山地质环境保护与土地复垦方案编报制度、矿山地质环境治理恢复基金制度及相关监管制度等。

当前正在修订的《矿产资源法》，拟将针对矿区生态修复成立专章，标志着国家将建立矿区生态修复制度，这对矿山生态修复管理与实践具有非常重要的意义。2022年7月，作为矿业大省和国家生态文明综合改革试验区的江西省，在全国率先出台了矿山生态修复方面的省级地方性法规——《江西省矿山生态修复与利用条例》，这是以立法决策引领和推动矿山生态修复的具体实践[1]。

2 构建矿山生态修复制度的法律障碍

矿山生态破坏源自对矿产资源的开发利用活动。《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》作为当前管理矿产资源开发的基本法律法规，其中并没有针对矿山生态修复的相关规定，这是我国构建矿山生态修复制度最大的法律障碍。《环境保护法》《土地管理法》《煤炭法》等法律虽有涉及，但其相关规定尚不足以支撑或指导构建完善的矿山生态修复制度。《土地复垦条例》和《矿山地质环境保护规定》中建立的土地复垦制度和矿山地质环境保护制度较为健全，在责任落实、制度执行、执法处罚等各环节的具体操作中，具有较好的指导性和约束性，但随着经济社会的不断发展，其中的部分内容已经不符合当前管理需求。目前《矿产资源法》修订正处于征求意见阶段，在《矿产资源法》修订基础上，逐步建立完善的矿山生态修复制度体系，任务还非常艰巨。

3 现行矿山生态修复制度执行中存在的问题

3.1 生态修复清账机制运行不顺畅

我国矿山生态修复历史欠账多，历史遗留的矿山生态破坏区域有220万公顷亟待修复，任务艰巨。对于历史遗留的矿山生态问题，难以认定责任人的，法律规定由县级以上地方人民政府组织开展修复。按平均15万元/公顷修复成本估算，历史遗留矿山生态修复资金需求达3300亿元。单靠政府财政资金远远无法满足需求，资金问题已成为制约矿山生态修复的瓶颈。为解决历史欠账多、投入不足等突出问题，2019年自然资源部出台了《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，提出了据实变更核减与调整补划各类土地、强化后续产业用地规划、鼓励矿山土地综合修复利用、差别化供应土地、盘活矿山存量建设用地、合理利用废弃矿山土石料等多项激励政策，以吸引社会资金[1]，但由于各矿山所处的自然地理位置和社会经济环境不同，加之矿山特点各不相同，相关政策在部分地区实施过程中未能真正发挥激励作用。在我国北方，特别是地广人稀的西北偏远地区，市场经济活跃程度相对较低，以市场化方式推进矿山生态修复落地困难；西南部分地区的矿山点多、分散、规模小，矿区地形复杂，不具备土地综合利用的条件。一些矿区由于前期未办理合法用地手续，后续综合利用时无法进行确权登记。耕地据实核减及指标激励，因涉及调查监测、登记、空间规划及耕保等多个部门，目前在实施过程中存在路径受阻的困惑。废弃矿山土石料利用政策在实施中面临以生态修复为名实施非法采矿的风险，一些矿山利用已出现违法扩能、无证开采等现象。在尚未建立完善的监管机制之前，大多地方政府相关主管部门对此政策持保守观望之态[2]。

对于生产矿山还在不断产生新账的问题，《土地复垦条例》规定义务人不复垦或验收中经整改仍不合格的，缴纳土地复垦费，由相关部门组织复垦。部分企业认为存在以缴代治的法律许可。而《土地管理法》和《矿山地质环境保护规定》则明确矿山地质环境治理或土地复垦未达要求的，有关主管部门应责令其限期整改[3]。土地复垦和矿山地质环境恢复治理均为矿山生态修复的内容，各地在具体实施中对不履行义务的认定所参照的法律依据存在不一致情况。

3.2 矿山地质环境保护与土地复垦方案编报制度执行不到位

目前，矿山地质环境保护与土地复垦方案是获取采矿许可证的要件，因此大多矿山企业编制方案的目的仅仅是为了获取采矿权证，方案内容粗糙、质量整体偏低，甚至存在闭门造车的现象。在开采过程中，很多采矿权人实际并未按照方案进行修复，或随意对方案进行变更，致使方案编报流于形式。矿山地质环境保护与土地复垦方案作为地方政府主管部门监管的重要抓手，却由于方案编制脱离实际的情况较为普遍，无法成为指导矿山企业开展生态修复的依据，而给监管工作带来困难。

3.3 矿山地质环境恢复治理基金监管难度大，强制性经济约束机制尚未建立

为减轻矿山企业负担、盘活资金，矿山地质环境恢复治理基金制度取代了原来的矿山地质环境治理恢复保证金制度。自2017年以来，全国各地基金管理制度陆续建立。从目前的实施情况来看，基金制度还存在一些问题。第一，各地对基金使用范围规定不统一。目前的基金管理办法由各省（自治区、直辖市）根据当地情况出台。2019年修改后的《土地复垦条例实施办法》明确将采矿项目的土地复垦费用纳入矿山地质环境治理基金统筹管理，但当前多个地方出台的基金管理办法中仍规定基金的使用范围不包含土地复垦，即基金专项用于矿山地质环境保护与治理。第二，对采矿权人不履行义务的，土地复垦费用与基金的处理规定不一致。《土地管理法》和《土地复垦条例》都明确规定，土地复垦义务人不复垦或复垦验收整改不合格的，应缴纳土地复垦费。土地复垦费专项用于土地复垦。但有关矿山地质环境恢复治理方面，《矿山地质环境保护规定》只规定了基金由企业自主使用，对于不履行义务的情况，没有收缴费用的规定。土地复垦和地质环境治理同为矿山生态修复内容，针对地质环境治理的经济约束相对较弱。第三，基金制度对矿业权人不能形成强有力的规制。基金制度改革，在减轻企业缴纳保证金负担、放活滞压资金的同时，也减掉了自然资源管理部门对矿山企业生态修复进行监管的一项重要抓手。在基金的使用方面，主要以年度修复计划为依据，以定期报送、信息公示等为主要监管途径，约束性不强，给矿山生态修复监管增加了难度。第四，目前仍然不能完全保证基金的专款专用。由于基金为企业所有，当矿山企业因债务纠纷或宣告破产等原因资产被法院冻结时，基金无法按时用于生态修复，企业被迫形成生态欠账。

3.4 对矿业权人法律责任的约束力不够

对矿业权人生态修复的法律责任约束，现行国家层面的法律中尚无相关条款，主要参照《土地复垦条例》和《矿山地质环境保护规定》。对未按要求编制矿山地质环境保护与土地复垦方案、未按要求在闭坑前完成治理、未按规定提取矿山地质环境治理恢复基金等行为，最高处罚为罚款3万元。企业违法成本低，几乎没有约束力，造成一些矿山企业无视法纪、以罚代治，屡禁不止。对不按规定履行恢复治理义务的矿山企业设置的矿业权人异常名录，只是部门警告，并无后续配套的处罚措施，对仍拒不履行义务的，无法形成强有力的威慑或惩戒。

另外，《土地复垦条例》按照“谁损毁，谁复垦”的原则确认土地复垦义务人。《矿山地质环境保护规定》也明确了“谁破坏，谁治理”的原则，并在各项条款中，将矿山（除历史遗留矿山外）地质环境治理义务指向矿业权人。但《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）规定，“矿业权人在矿业权出租期间继续履行矿业权人的法定义务并承担法律责任”，同时明确“矿业权出租是指矿业权人作为出租人将矿业权租赁给承租人，并向承租人收取租金的行为”，矿业权租赁人作为破坏行为主体，与法律规定的义务人（即矿业权人，此情况下为出租人）存在不一致的嫌疑，易造成纠纷。

4 制度建设缺少依据或支撑

4.1 尚未明确矿山生态修复的内涵与要求

矿山生态修复有别于传统的矿山地质环境恢复治理与土地复垦，明确矿山生态修复的内涵是顺利开展矿山生态修复工作的前提。目前尚未清晰界定矿山生态修复的法律边界。按照当前大部分矿山的生态修复工作实践，因矿产资源开采导致矿区地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡、土地损毁、林草植被破坏、地形地貌景观破坏等属于矿区生态修复的范畴已较为明确。由于现阶段技术限制原因，含水层结构的破坏无法进行恢复治理，法律法规只做防护性规定。矿山废水、废气、固体废弃物等的治理，水土保持，生物多样性保护等虽然也属于大众认知范围内的生态修复内容，但由于部门责任划分等原因，其基本思想未在矿产资源单要素法律法规中体现。在未理清矿山生态修复具体内涵情况下，难以把握矿山生态修复的总体要求[4-5]。

4.2 缺少参照生态系统背景调查制度与对照监测制度

生态修复所需信息源于一系列部门和学科[6]。当前进行的地质环境调查、土地调查、草原调查、森林调查监测、野生动物及其栖息地调查监测、湿地调查监测、环境监测等，均为单要素调查监测。矿山生态修复中参照系统的选择与修复模式的建立需要系统的、区域性强的综合调查信息，需要将碎片化信息进行整合。目前矿山企业在编制矿山地质环境恢复与土地复垦方案过程中所做的只是简单的前期调查，深度还达不到生态修复的要求。关于参照生态系统背景调查，还没有法律规定或规范指导。由于缺乏系统完整的基础背景数据支撑，矿山生态修复易出现修复目标导向不合理、评估不全面、指标设置不科学情况，不利于开展目标清晰的生态修复动态监测，也无法为适应性调整与实施效果跟踪评估提供科学有效的依据。

4.3 矿山生态替代修复制度尚未建立

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，提出了义务人造成生态环境损害无法修复的，由省级、地级市政府作为本行政区的赔偿权利人向其索赔赔偿金，并由权利人及指定机构开展替代修复。该方案还明确了生态环境损害赔偿的范围包含生态环境修复费用等。该方案所称生态环境损害赔偿适用于大气、水、土壤、森林等环境要素，以及动植物、微生物等生物要素和生态系统功能等损害。对于矿产资源开发引起的矿山生态破坏，除涉及这些要素外，还包括地形地貌、含水层结构、地质灾害隐患等矿山地质环境，且矿山地质环境损害更为突出。但矿山地质环境损害未被列入生态损害赔偿责任范围，这让“无法修复”成为“不修复”的理由，使矿业权人藉以逃避责任。此外，矿山生态替代修复的责任划分、鉴定评估、实施途径、经费保障等仍不清晰，有待探索。

4.4 法律责任约束依据不足

矿山生态修复的顺利开展既需要法定义务人积极履行义务，也需要相关利益主体的积极配合。在矿产资源开采活动中，矿区村民由于土地等权利受到损害而获得相应的赔偿。现行法律鼓励公众参与，以保障相关利益者的权益，如土地复垦验收中，要求将初步验收结果公告，听取相关权利人的意见。因采矿利润较农作物种植收入更为高，村民有机会获得比使用原土地正常耕种所获收入更高的赔偿，而一旦矿山企业完成了义务，赔偿便终止。因此，实际操作中存在矿区村民阻挠矿业权人履行义务或不配合验收的风险。《矿山地质环境保护规定》明确了扰乱、阻碍矿山地质环境恢复治理或侵占、损坏、损毁相关设施设备等违法行为的行政处罚和刑事追究，但无法规制出于追求赔偿而不配合验收的行为。

5 相关建议

按照“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”要求，高效推进矿山生态修复工作，必须着力构建矿山生态修复法律制度体系，逐步实现矿山生态保护修复领域法律完善、制度健全、手段多元、监管有效，切实做到从源头预防、过程控制到事后评估的全过程保护与修复。

5.1 加快推进矿山生态修复立法及标准制修订

一是加快对《矿产资源法》的修订，同时推进《矿产资源法实施条例》的制定和出台。通过修法立法，理清矿山生态修复的法律内涵及基本要求，树立全过程管控的基本理念，顺应时代发展，剔除计划经济时代的痕迹，将散见于各单行法中有关规定进行归纳统一[7]。

二是在上位法的基础上，根据实际工作需要，完善有关部门规章。一方面，对《矿山地质环境保护规定》中矿山地质环境保护与土地复垦方案编制要求、矿业权人法律责任等与上位法不一致的规定进行修订；另一方面，进一步统筹、完善《矿山地质环境保护规定》与《土地复垦条例实施办法》中有关采矿项目矿山地质环境恢复治理基金、土地复垦费用预存管理等规定。

三是根据以上各项法律法规制定相关生态修复管理和技术标准与规范，如：生态与资源本底调查技术标准、参照生态系统选择技术标准、修复模式选择技术标准、修复方案实施效果评估标准等[8]。

5.2 增强矿山生态修复制度建设

一是完善矿山生态修复方案编制与实施监督制度。国家层面出台方案编制规范，严把方案质量关。鼓励各省（自治区、直辖市）根据实际情况探索取消矿山生态修复方案作为申请采矿权要件的要求，允许矿山企业在开采后的一定时限内编制，以提高方案的科学性和合理性。通过“双随机一公开”、分阶段验收等方式严格监督方案的落实。

二是建立健全矿山生态保护修复的经济约束机制，特别是要建立矿山生态修复基金制度。各省（自治区、直辖市）要根据相关法律法规的最新修订情况，及时调整基金管理办法，尤其是与中央文件有冲突的条款。严格监管矿山企业基金计提和使用情况，建议建立矿山生态修复分级管控机制，根据矿山企业基金计提和履行矿山生态修复义务的情况和风险程度，对矿山企业进行分类分级，实行差异化和信息化监管[9]。此外，由于矿山生态修复工程趋向于统筹实施，所以修复基金也应该以统筹管理和使用为宜，建议加快将土地复垦费用纳入基金统一管理和使用，发挥资金整合的优势。同时，建议在立法中明确，矿山企业因债务纠纷或宣告破产等原因资金被冻结时，基金账户资金应优先作为生态环境损害赔偿资金，用于清偿生态欠债。

三是建立矿山生态修复参照系统背景调查制度。在矿山开采前进行严格规范的原生生态系统或参照生态系统背景调查、评估和登记，为矿山生态修复选取适宜的参考依据，明确阶段目标和远期目标，制定可测量的修复效果评估指标[6]。

四是完善矿山生态修复监测制度。建立矿山生态环境变化与生态修复进展情况的动态监测评价制度，健全矿山环境监测网络，提高监测覆盖度，定期跟踪评估修复系统契合参照系统的发展轨迹，监督修复工作的适应性调整[10]。完善监测报告制度，形成连续、真实的监测数据报告及汇总分析常态化工作体系，为矿山生态修复监管工作提供坚实的基础数据支撑。

五是完善矿山生态修复责任追究制度。严格矿业权人对于矿山生态修复的责任落实和追究，建立矿山生态修复责任终身追究制度，提高对逃避责任行为的惩罚力度。明确采矿权人为矿山生态修复义务主体，当实际采矿权限因出租等商业行为发生转移时，应依法办理登记手续，出租人可在合同中约定履行责任义务，但矿业权人为连带责任人。

六是建立矿山生态修复联合惩戒机制。在矿业权人异常名录基础上，联合国家有关信用信息系统平台，将异常名录中拒不履行义务的相关责任人纳入失信人被执行名单，通过多方联合强化违法惩戒。健全公益诉讼渠道，强化多方联合监督。

七是建立矿山生态替代修复制度。对于矿山生态损害无法修复的，政府作为权利人可以追究矿业权人的生态损害赔偿责任，并指定相关部门或机构开展替代修复。进一步明确矿山生态损害的赔偿范围，规范鉴定评估，理清矿山生态替代修复的实施路径，保障赔偿资金足额到位和替代修复效果。建立资金追缴制度。赔偿资金不足以覆盖生态修复费用时，政府有权利向矿业权人追缴差额费用。

八是强化监管执法能力。将矿山生态修复监督管理与矿业权人勘查开采信息公示核查、矿产资源执法、生态环保督察等结合起来，利用卫片、大数据等先进技术，提高执法的专业化水平与覆盖面，提升各级管理部门监管执法能力。