矿业权退出自然保护区的补偿机制探究

■ 金莉慧

（福建师范大学法学院，福州 350108）

0 引言

自然保护区是国土空间生态保护修复之自然范式的典型代表[1]。自1956年我国建立第一个自然保护区以来，自然保护区建设与管理已经历了60余年的发展历程，逐渐步入有序稳定发展阶段[2]。但在过去较长一段时间里，我国对自然保护区的管理并不规范，除违法开发利用自然资源外，还存在着大量依法设置但与自然保护区生态保护修复目标不相匹配的资源产权[3]。2015年5月6日，环境保护部等10部门联合印发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，要求矿业权和取水权从自然保护区内限期退出。2017年7月，国土资源部印发《自然保护区内矿业权清理工作方案》。此后，各地开展了以矿业权为主的资源产权退出自然保护区的行动，并陆续出台了相关办法和工作方案。

然而，在资源产权退出进程中，曾经依法取得矿业权等资源产权的主体权益是否得到应有补偿，成为一项令人担忧的现实问题[4]。以山东省淄博市博山区瓦泉寨矿业有限公司诉淄博市博山区人民政府行政确认案为例，原告依法享有探矿权、采矿权的区域与鲁山省级自然保护区存在高度重叠。2017年，被告向原告下达了关停其采矿权项目的通知，并于同年完成验收。然而此后原告始终未能获得地方政府承诺的经济补偿，遂于2019年11月诉至法院。该案件经两级法院审理，于2020年8月作出终审判决。法院认为，尽管被告实施的关停行为合法，但对政策性关停造成的原告经济损失应予适当补偿，责令被告限期作出补偿决定，履行补偿责任①参见山东省淄博市中级人民法院（2019）鲁03行初135号行政判决书，山东省高级人民法院（2020）鲁行终788号行政判决书。。上述案件并非个例。自2017年起，因地方政府要求矿业权从自然保护区内退出引起纠纷而被诉至法院的行政案件呈现出较快增长的态势，其中有不少案件便是围绕退出补偿问题产生的争议②通过在中国裁判文书网上进行检索发现，关于矿业权退出纠纷的行政案件数量在2018年前后翻了四倍。。考察各地矿业权退出自然保护区的补偿机制是否合理，对于推动矿业权从自然保护区内有序退出、保障矿业权人的合法权益具有重要意义。

1 矿业权退出自然保护区补偿机制之现状

目前，针对矿业权退出自然保护区的权益补偿机制，国家层面强调“在保障探矿权、采矿权人合法权益的前提下，依法退出”，具体的补偿办法交由地方政府或相关部门自行制定。通过对安徽、山东、重庆、甘肃、内蒙古、黑龙江六个省级行政区出台的关于矿业权退出自然保护区的规范性文件进行对比③并非所有省级行政区均出台了规定有具体补偿办法的规范性文件，一些地区仅由市县层面发布了相关文件，或只有按照“一矿一策”原则制定的整改方案，或有关文件并未向社会公开。此处仅对省级层面的规范性文件进行了梳理。，可以发现，各地区在补偿方式、补偿对象、补偿构成、补偿责任对外承担、补偿责任内部划分、补偿金额确定程序、补偿支付时间等方面，存在着较大的差异。

在补偿方式上（表1），地方政府普遍采用货币补偿，重庆市和甘肃省更是将货币补偿作为唯一的补偿方式。但也有一些地方规定可以进行非货币补偿，例如，内蒙古自治区和黑龙江省在有关文件中规定了资源产权置换补偿，山东省则向矿业权人提供税收政策优惠。

表1 矿业权退出自然保护区的补偿方式④资料来源：2020年《安徽省自然保护地内矿业权分类退出工作方案》，2019年《山东省人民政府办公厅关于进一步规范推进自然保护区内矿业权退出工作的通知》，重庆市《2018年自然保护区和“四山”管制区矿业权退出工作方案》，2018年《黑龙江省各类自然保护区内矿业权退出及处置方案》，2017年《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》，2017年《山东省国土资源厅、山东省林业厅关于进一步做好全省各级自然保护区内矿业权退出工作的通知》，2017年《内蒙古自治区自然保护区内工矿企业退出方案》。表2至表7的资料来源与表1相同。

在补偿对象上（表2），一般限定于合法矿业权，但各地在此基础上又对补偿对象的范围作了不同的限缩。对于财政全额出资的探矿权，安徽省、山东省、甘肃省和黑龙江省均规定不予补偿；对于财政部分出资的探矿权，安徽省规定按照财政资金与社会资金合作出资比例核减财政出资部分后予以补偿，甘肃省和黑龙江省则规定不予补偿。安徽省和重庆市规定对因去产能等其他政策性原因退出的矿业权不予补偿。重庆市对于变更避让退出的采矿权，强调“可以”而非“应当”补偿。甘肃省则在其有关文件中强调矿业权人“自愿放弃”补偿。

表2 矿业权退出自然保护区的补偿对象

在补偿构成上（表3），甘肃省和黑龙江省规定补偿金由已缴纳的矿业权价款（出让收益）、勘查投入成本与矿山建设投入成本构成，并需扣除矿山生态修复费用；安徽省还规定对其他合理损失予以补偿。山东省、重庆市和内蒙古自治区没有做出明确规定。其中，山东省仅规定了若干确定补偿金的考量因素，并要求参照去产能补偿标准执行；重庆市则规定煤矿采矿权按照去产能标准执行，其他矿业权的补偿上限为300万元/个。

表3 矿业权退出自然保护区的补偿构成

在补偿责任的对外承担上（表4），除黑龙江省、重庆市分别将市级政府、省级政府添加为责任主体外，各地普遍由县级政府向矿业权人支付补偿。在补偿责任的内部划分上（表5），安徽省和甘肃省规定由市县承担筹措补偿资金的主要责任，内蒙古自治区规定自治区、市、县依据分成比例分担补偿责任，山东省和黑龙江省并无明确规定。重庆市则按照审批发证权限和矿业权类型予以区分，县级审批发证的采矿权由市县补偿，省级审批发证的采矿权由省市县分担补偿，探矿权由省级补偿。

表4 矿业权退出自然保护区的补偿责任对外承担

表5 矿业权退出自然保护区的补偿责任内部划分

在补偿金额确定程序上（表6），核心环节是由政府与矿业权人协商。山东、甘肃、黑龙江三省还规定在此之前要先由政府对补偿金额予以调查核实，安徽、甘肃、黑龙江三省规定在协商无法达成一致的情形下要由第三方机构进行核算评估，重庆市则未对补偿金额的确定程序作出明确规定。

表6 矿业权退出自然保护区的补偿金额确定程序

在补偿支付时间上（表7），安徽、山东、黑龙江三省规定在退出工作验收合格后，依据协议约定的时间向矿业权人支付补偿；重庆市规定在退出工作验收合格后，依据矿业权人申请支付补偿；内蒙古自治区规定在通过生态修复工程核验后支付补偿，并增加了分期支付的规定。甘肃省未对补偿支付时间作出明确规定。

表7 矿业权退出自然保护区的补偿支付时间

2 矿业权退出自然保护区补偿机制之不足

2.1 地方政府的视角：退出补偿增加财政负担

地方政府在开展矿业权退出自然保护区补偿工作中面临的主要问题是加重地方财政负担。其原因主要有如下五个方面：第一，矿业权与自然保护区重叠面积大、数量多，历史遗留问题累积[5]。1978年至20世纪末，我国自然保护区建设经历了一个快速发展阶段，保护区面积和数量迅速增长[6]，但保护区边界划定不清，管理亦不规范，导致一些问题遗留至今仍没有得到很好的解决。截至2017年底，我国已建立2750个自然保护区，总面积达147.17万km2，占陆域国土面积的14.86%[7]，单论保护面积所占比例已超过世界平均水平和一些发达国家的水平[8]。但其中仅国家级自然保护区内就有探矿权1855个、采矿权782个，矿业权与国家级自然保护区的重叠面积约为7.15万km2[9]，占国家级自然保护区总面积的7.27%[10]。矿业权与自然保护区的高度重叠，导致矿业权退出工作任务繁重，地方政府所需支付的补偿数额较大，尤其是矿产资源密集且自然保护区划定面积较大的地区，面临着沉重的财政压力。第二，矿业权退出工作时间安排紧张。自2017年党中央以甘肃省祁连山国家级自然保

护区为典型发出通报后，各地为响应中央指示、规避环保督查问责，纷纷开展自然保护区内矿业权清理工作。其中一些地方对于矿业权退出期限的设置较紧，例如重庆市要求在2018年底前完成全部矿业权的退出工作[11]。要求矿业权在较短期限内完成从自然保护区的退出，固然能够有力推进自然保护区的规范管理，但与此同时，地方政府却未必能与退出工作同步或接近同步地付清全部矿业权退出补偿资金。第三，生态保护要求趋严，矿业权退出减少地方财政收入[12]。生态破坏严重、亟需治理修复的地区，也往往是对自然资源存在高度依赖、缺少其他发展模式的地区。这是自然资源储量丰富地区承受的“资源诅咒”[13]。矿业权与自然保护区高度重叠，意味着地方政府面临双重压力：一方面是矿业权退出需要支付大额补偿资金，财政支出增加；另一方面是趋于严格的生态保护要求，导致矿业对地方经济发展和财政收入的贡献缩小，进一步加重财政负担。第四，市县两级政府承担了主要的补偿责任。在补偿责任的外部承担上，与矿业权人签订补偿协议的主体，即直接向矿业权人承担补偿支付责任的主体，基本与矿业权退出工作的实施主体保持一致，各地一般将这一责任交由县级政府来承担。而在补偿责任的内部划分上，市县两级政府也是补偿资金来源主体，省级政府一般只按原分成比例退还矿业权价款（出让收益）、提供适当补助，并需要争取中央的相应支持。例如，甘肃省明确规定补偿资金筹措遵循“市县为主”模式[14]，安徽省在补偿责任实际划分上也由市县承担了主要责任[15]。这就导致基层政府承担了大部分财政压力，未能很好地实现补偿责任在各级政府间的合理分担。第五，补偿方式单一，基本采取货币补偿[16]。面对多宗需要从自然保护区退出的矿业权，地方政府仍然普遍采用单一的补偿方式即货币补偿，缺少能够缓解财政压力的其他补偿方式，使得补偿资金筹措困难，影响矿业权退出工作进度和对矿业权人的权益保障。

2.2 矿业权主体的视角：合法权益缺乏公平保障

矿业权主体在退出自然保护区过程中面临的主要问题，是其获得补偿的合法权益缺乏公平保障。主要表现在如下两个方面：

第一，缺少国家层面的统一规定，退出补偿多依赖地方政府自行规定。由于国家层面对于矿业权退出自然保护区的权益补偿仅有一些抽象、原则性的规定，对哪些矿业权人进行补偿，对矿业权人的哪些支出予以补偿，补偿金额的确定要遵循什么样的程序，在何时、符合何种条件的前提下向矿业权人支付补偿，等等，均由地方政府自行规定，导致各地补偿机制存在较大差异，矿业权人的合法权益往往被低估。在补偿机制的很多环节上，只有“一矿一策”而没有“统一尺度”，一些地区的补偿标准较高，一些地区的补偿标准较低，其间差异很难说是出于公平公正的考量，情况相似的矿业权在不同地区也可能获得不同数额的补偿。例如，在补偿对象上，安徽省规定对于整体退出的矿业权，就其整体予以补偿；对于变更避让退出的矿业权，就其退出部分予以补偿。重庆市对于变更避让退出的采矿权，则仅有“可以”补偿的规定；对于变更避让退出的探矿权，更是未列入补偿范围。而相较于安徽省和重庆市，补偿对象范围收缩得更为明显的是甘肃省，该省将矿业权从自然保护区退出的方式划分为三种：注销、扣除和补偿。对于采取前两种方式退出的矿业权，均不予补偿。在涉及财政出资的问题上，各地也有不同规定。安徽、山东两省规定，对财政资金全额出资的探矿权不予补偿；属于财政资金与社会资金合作的，按照出资比例核减即可。黑龙江、甘肃两省的规定则是，探矿权只要涉及财政出资均不予以补偿。又如，在补偿金的构成上，安徽省将矿业权人的“其他合理损失”也包含在补偿范围内，其他地区则无此类规定。除省级层面的差异外，同一省份不同市县的补偿标准也存在差异。以内蒙古自治区为例，由于省级规范性文件未对补偿金构成作出明确规定，其所辖呼伦贝尔市和包头市的补偿金构成即以市级规范性文件各自予以明确，包头市的探矿权补偿范围仅包括勘查投入和探矿权价款[17]，呼伦贝尔市的探矿权补偿范围则在此基础上还囊括了探矿权技术服务费、探矿权使用费、探矿权发生转让时产生的费用等[18]。

第二，补偿资金难以落实，补偿难以到位。其原因主要包括如下几点：一是双方意见分歧较大，补偿协商进展迟缓。补偿资金的支付以补偿金额的确定为前提，而后者一般由地方政府和矿业权人进行协商、达成补偿协议并在其中约定补偿支付时间。但协商进程可能因为双方的意见分歧拖延较长时间，尤其是对于补偿金额的确定往往各执一词，如果缺乏有效的沟通协商和补偿金额确定机制，可能导致补偿程序停滞不前、补偿资金迟迟无法到位。二是相较于补偿资金的支付和矿业权人的权益保障，地方政府更加关注退出工作的完成进度情况，以避免被督察问责的风险。退出工作验收合格是向矿业权人支付补偿的前置要求，一般包括停止生产建设活动、撤除设施设备、封堵或填实矿井井筒、变更或注销相关证照，以及开展矿山生态环境修复工作等。在对上述工作验收完毕后，通过验收的矿业权人即可依据双方此前签订的协议，要求地方政府在约定时间内支付补偿。然而，由于一些地方对矿业权退出工作的时间进度安排较紧，为在有限时间内完成既定工作，也存在着验收工作已经完成，而仍未与矿业权人签订补偿协议的情况，补偿资金更是无法落实。各地虽对完成矿业权退出工作的时间节点做了明确规定，对矿业权人的权益补偿却似乎不属于在这一时间节点前必须完成的工作，验收完毕即宣告完成退出工作，至于何时向矿业权人支付补偿、何时完成补偿金的全部给付，则出于各种原因被一再拖延。此外，如前文所述，地方财政囊中羞涩也是导致补偿资金发放缓慢的一个重要原因。

3 矿业权退出自然保护区补偿机制之完善

3.1 明确补偿对象和构成

矿业权从自然保护区退出的补偿标准，应贯彻“共性问题统一尺度、个性问题一矿一策”的基本原则，从国家层面对补偿对象和补偿金的构成作出统一规定，再将补偿金额的具体确定交由地方政府裁量或与矿业权人协商。

第一，明确补偿对象，即对何种矿业权予以补偿。首先，矿业权人获得退出补偿，以其拥有合法矿业权为基本前提。这要求满足如下三个条件：一是矿业权为依法取得，矿业权依法设立在先，后因自然保护区的设立或范围调整而发生重叠，或者虽然矿业权设立在后，但其设立取得了有关主管部门的同意、符合法定程序。二是在退出工作开展前，矿业权仍在存续，未被注销、撤销或自然终止，权证未因违法违规行为而被吊销，具备延续条件。三是矿业权仍有继续存在的实际价值，许可证规定的区域内仍有需要开展的勘查工作或可供开采的矿产资源。其次，对于合法矿业权，不论是探矿权抑或采矿权，均应予以适当补偿。资源产权类型虽对补偿金的构成和计算产生影响，但不能成为是否予以补偿的区分依据。矿业权的退出方法亦只对补偿金额产生影响，不论是整体退出或变更避让退出，均应予以相应补偿。再次，如果探矿权涉及财政出资，虽然对财政出资部分不必补偿，但对社会出资部分仍应予以相应补偿。即探矿权属于财政全额出资的，不必补偿；探矿权属于财政部分出资的，补偿资金按其出资比例予以核减。最后，对于因去产能等其他政策性原因也需要实施退出并予以补偿的矿业权，不应重复补偿。

第二，明确补偿金的构成，即对矿业权人的哪些支出予以补偿。对于探矿权，补偿金的构成应当至少包括对探矿权价款（出让收益）的补偿和对勘查投入成本的补偿两大部分。由于探矿权在申请延续时须扣减许可证所载勘查面积[19]，对探矿权价款（出让收益）的补偿应在原价款（出让收益）的基础上按照许可证记载的勘查面积与首次出让面积之间的比例进行折算。对于采矿权，补偿金的构成应当至少包括对采矿权价款（出让收益）的补偿和对矿山建设投入成本的补偿两大部分。对采矿权价款（出让收益）的补偿在原价款（出让收益）的基础上按照剩余资源储量与有偿处置资源储量之间的比例进行折算。另外，矿业权人不实际履行生态环境修复义务，由政府组织实施矿山生态环境修复的，应从补偿金中扣除矿山生态环境修复费用，以保障生态环境损害得到及时救济。

3.2 保障补偿资金及时到位

为维护矿业权人的合法权益，除在规范层面统一补偿标准，实现对矿业权人权益的平等保护外，还需健全政府与矿业权人的协商机制，明确补偿支付条件与支付期限，保障补偿资金及时到位，促进矿业权人权益实现。首先，地方政府与矿业权人的协商过程如果只有双方主体参与，则补偿进程能否顺利推进很大程度上依赖于双方主体的协商意愿与协商能力。地方政府部门及其工作人员是否重视对矿业权人的权益补偿、能否与其实现有效沟通，矿业权主体是否配合退出工作、是否如实完整提供各项支出资料，均可能对矿业权退出补偿协商产生积极或消极影响。补偿协商的核心问题是补偿金额的确定，这也是双方最容易出现意见分歧、难以达成一致的关键点。为避免协商久拖不决，有必要在双方无法通过协商达成一致时，引入第三方机构核算评估。通过第三方机构对矿业权人的勘查投入成本、矿山建设投入成本等进行核算评估，解决双方因补偿金额产生的争议，提高协商效率，帮助双方达成补偿协议。如果对核算评估结果仍有异议，可在事后通过诉讼等途径予以解决。其次，地方政府应当明确向矿业权人支付补偿的条件和期限，对于符合条件的矿业权人严格如期完成补偿支付。支付补偿的条件应为退出工作验收合格，如由矿业权人履行矿山生态修复责任，而非在补偿金中扣除矿山生态修复费用，还应要求其完成矿山生态修复工作。支付补偿的期限是矿业权人达成上述条件后的合理期限，地方政府应在这一期限内支付补偿。对于补偿支付条件与期限，应当通过规范性文件的方式予以明确，如果仅在补偿协议中予以列明，则可能对不同矿业权人设置不同的补偿支付条件与期限，有违公开透明、公平公正的基本原则，使得矿业权人的合法权益无法得到平等实现。

3.3 采用多元补偿方式

为减轻地方财政压力，同时保障矿业权人能够及时获得相应补偿，除当前各地政府普遍采用的货币补偿方式外，亦可酌情鼓励采用其他非货币补偿方式。一是资源置换补偿。即在双方协商一致和完善相关政策的前提下，以其他同类矿业权置换矿业权人需要退出的矿业权。用于置换的矿业权价值低于补偿金额的，综合采用其他补偿方法予以补充；用于置换的矿业权价值高于补偿金额的，由矿业权人支付高出部分的相应费用。尽管资源置换补偿方式有其缺陷，对于生态保护红线划定较宽、矿产资源富集区与生态保护地高度重叠的地区，可能很难找到合适的矿业权用于置换，但仍不失为一种备选方案。二是税费减免补偿。即对矿业权人在一定期间、一定税种范围内实施税收减免等税收政策优惠。例如，山东省在对矿业权人的补偿方案中，就采用了免征五年房产税、城镇土地使用税等方式予以补偿。但单纯的税费减免很难完全覆盖对矿业权人的补偿金额，因此不宜单独采用，适合与其他补偿方式组合在一起，形成多元化的补偿方案。此外，在税种的选择上，必须考虑矿业权人的实际情况和税费的相关性，否则无法真正实现补偿效果。三是补偿资金证券化。一些地方政府（如内蒙古自治区）为缓解财政压力，采取分期支付的方式向矿业权人支付补偿资金，但是这种补偿方式不利于矿业权人尽快取得全部补偿。相比之下，如果由地方政府、矿业权人和金融机构达成协议，将确定数额的补偿金资产证券化并销售给机构或个人投资者，则一方面地方政府不必集中承担补偿支付压力，另一方面矿业权人也可以以一定的折价尽快取得补偿,实现资金及时回笼。此外，拥有政府信用背书的投资产品，对于投资者而言也是一种较好的选择。

3.4 合理划分补偿责任

矿业权出让收益由各级政府共享，矿业权退出的补偿资金亦应由各级政府共同筹措。合理设计各级政府间的补偿责任分担比例，可以避免某一级政府承担与其事权和能力不相匹配的财政支出责任，减轻地方财政负担，促进矿业权退出补偿的顺利进行。具体而言，对矿业权价款（出让收益）的补偿应由中央、省、市、县四级政府按照原分成比例进行分担。这部分补偿本质上属于一种价款退还，在政府单方面解除与矿业权人的合同关系后，各级政府因矿业权出让获得的收益即失去其合理基础，应予退还。矿业权由哪一级政府审批发证，并不能改变矿业权出让收益由四级政府共享的事实，不应成为变更补偿责任划分方法的依据。而对勘查投入成本、矿山建设投入成本的补偿，则属于因政府行政行为给矿业权人造成损失而进行的经济弥补。其根源是政府面对经济与生态两方面的效益，未能取得较好的平衡。先是为了经济发展牺牲生态环境进行矿业权出让，后又出于加强生态保护的考量收回其所出让的矿业权，前后不一致的政府决策给矿业权人造成的损失，应区分矿业权和保护区设置的前后时间关系，由保护区管理所属的一级政府或当前负有矿业权登记权限的一级政府承担主要的补偿责任。省级政府亦可从其资源税收入中提取一定比例的资金作为补充，缓解下级政府的财政压力。最后由负责退出补偿的政府整合各级政府筹措的补偿资金，向矿业权人完成支付。

4 结论

矿业权从自然保护区退出，不仅有助于提升我国自然保护区管理的规范性，也是健全自然保护地体系的一项必然要求。但着眼当下，必须先做好矿业权退出补偿工作，妥善解决历史遗留问题，才能顺利迈入新的发展阶段。建议健全完善相关政策和补偿机制，明确补偿对象和补偿金的构成；健全政府与矿业权人的协商机制，明确补偿支付条件与支付期限；推动补偿方式的多元化，综合采用货币补偿与非货币补偿；合理划分补偿责任，由各级政府共同筹措补偿资金。完善后的矿业权退出补偿机制，一方面能够减轻地方财政负担，另一方面也能加强对矿业权人合法权益的保障，帮助地方政府推动矿业权退出工作的顺利进行。