对全面深化国家监察体制改革的思考

祝惠芸

摘要：新加坡和中国香港分别是全球公认的腐败治理很成功的亚洲国家和地区。新加坡人民行动党领导下的法治反腐和香港廉政公署主导的“三管齐下”反腐，这两种反腐败实践各具特色，在经验上存在很多共通之处。党的十八大以来，我国在党的领导下大力开展反腐败斗争，由于中国内地与新加坡、中国香港在文化背景等方面的相似性，两者的反腐败经验对我国构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制和全面深化国家监察体制改革具有一定的启示意义。

关键词：新加坡人民行动党；香港廉政公署；反腐败经验

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.22.071

1新加坡人民行动党领导下的法治反腐

新加坡在历史上经历了英国和日本的殖民统治，腐败现象非常严重，官员、警察与商人、黑社会彼此勾结，钱权交易、贪污腐败之风盛行。新加坡获得自治权后，人民行动党领袖李光耀担任政府总理，决心彻底整治腐败现象。

1.1人民行动党以坚定的反腐意志，大力推进廉政建设

领导人根除腐败的政治意愿是新加坡在反腐败斗争中获得成功的关键因素。这种反腐意志很大程度上来自于新加坡的“小国危机”。1965年，新加坡被马来西亚联邦摈弃，被迫成为一个独立的小国。身为国家领导人的李光耀十分清楚，作为新加坡这样一个自然资源匮乏的小国，若不能有效反贪，就会导致投资环境恶化，这对于格外依赖国际贸易的新加坡来说，直接关乎国家的生存。另外，若无法保证廉洁，政府就将受到反对派攻击、难以取得国民信任。因此，人民行动党提出“为了生存，必须廉政；为了发展，必须反贪”的口号，在宣誓就职时，全体成员穿白衣白裤以示打击贪腐、追求廉洁的坚定决心。

1.2制定和执行零容忍的法律，铁腕整治腐败

人民行动党上台执政后，为改革殖民时期的反贪弊端，决心从加强法制入手。首先是严密立法，将反腐的各类活动都归入法律体系。新加坡政府颁布了《防止贪污法》《没收贪污所得利益法》《公务员守则和纪律条例》等法律，其中“公私领域同查”“受贿行贿同查”“有罪推定”等法律原则，体现了对腐败的零容忍。其次是严格执法，突出体现在“有罪必罚、轻罪重罚”。例如新加坡原国家发展部部长郑章远，尽管为国家立下汗马功劳，个人与李光耀交情深厚，但在被指控涉嫌受贿后，他知道罪不可逭，最终畏罪自杀。在新加坡，即使收受小小的贿赂也会受到严厉的惩罚，因为一包烟、几块钱或一顿宴席而被送进监狱的案件屡见不鲜。零容忍的法制使新加坡反腐极富威慑，腐败人員无处可遁。

1.3设置独立的专门的反贪腐机构：贪污调查局

殖民地时期承担反腐职能的机构是警署内部的贪污处，由于警察内部本身的贪腐严重，根本无法解决腐败盛行现象，因此被“贪污调查局”所取代。新加坡贪污调查局（CPIB）具有很大的独立性和权威性，它直接对总理负责、受其领导，在查办案件的进程中不受其他部门干涉，显著提高了办事效率和威慑效果。贪污调查局在机构上有调查部、执行部、组织事务部三个核心部门，在日常运作中承担着受理、侦查、预防三大职责，具有搜查权、逮捕权、不明财产检查权、监视跟踪等广泛权力。贪污调查局主要通过受理举报来获取情报，开通了网站、电话、邮件等多条举报渠道，鼓励公民举报贪腐行为，并对举报者进行保护。

1.4建立严格而完备的公务员制度

为了形成清廉、高效的风气，新加坡当局通过制定一系列完备而严苛的制度来规范公务员的管理。首先，新加坡通过实施严苛的公务员聘任考核制度，源头上对公务员能力素质和道德品质进行把关，可以通过秘密跟踪公务员对其私生活进行调查，通过加强上级领导对公务员的监管，有效预防腐败。其次，实行高薪养廉和中央公积金制度，保证公务员工资不低于私营企业员工薪资，在生活上享受优厚待遇，以减少因经济引发贪污的必要性。此外，新加坡还通过实行公务员财产申报制度，对公务员及其家庭的财产状况进行全面监督，对遏制“权钱交易”等贪污腐败的滋生发挥了积极作用。

1.5建设廉政文化，推进反腐败教育

新加坡政府非常重视廉政文化建设，推进反腐败的全民教育。首先是儒家传统文化教育，人民行动党将儒家传统文化与新加坡国情相联系，提炼出“忠孝仁爱礼义廉耻”八德，规定为国民道德修养的准则。其次是核心价值观教育，新加坡于1991年提出了包含“国家之上，社会为先”“种族和谐、宗教宽容”等内容的五大共同价值观，以适应多元种族的现实需要，提升公民对国家的政治认同。最后是法治文化教育，新加坡坚持以公正执法、严刑峻法维护法治权威，建立公民的法治信仰。通过廉政教育，新加坡形成了清正廉洁、全民反腐的社会风气，奠定了深厚的文化底蕴。

2香港廉政公署主导的“三管齐下”反腐

香港地区在历史上曾和新加坡相似，也在殖民统治下经历过一段黑暗的腐败时期。港英政府普遍存在钱权交易、贪赃枉法的腐败现象，香港警察更是公然与黑社会勾结，使腐败达到登峰造极的地步。香港市民为获取必要的公共服务，不得不向官员行贿，贪污腐败肆虐、整个社会民怨沸腾。1973年“葛柏案”成为引发公愤的导火索，香港市民上街游行示威要求“反贪污抓葛柏”，在强大的社会压力下，港督委派百里渠大法官调查葛柏案和香港社会贪腐问题，最终决定成立一个独立的专职反腐败机构，从根源上打击腐败、重新获取民众信任，这直接促进了香港“廉政公署”（ICAC）的成立。廉政公署是独立于政府部门的专职反腐机构，直接对行政长官负责，不受其他机构和个人干涉，其核心是执行处、防止贪污处和社区关系处三个部门，从执法、预防、教育三方面开展“三管齐下”的反腐工作。

2.1执行处零容忍、全覆盖的反腐败执法

执行处负责对涉嫌贪污贿赂案件的调查工作，主要遵照《防止贿赂条例》《选举舞弊及非法行为条例》《廉政公署条例》“反贪三法例”展开执法调查。执行处的执法权很大，具有调査、逮捕、搜查、扣留等权力。执行处广泛倡导香港市民对公职人员、公共机构、私营机构的腐败问题进行举报，举报信息会被积极受理并且举报人也能得到身份保护。因此，香港民众举报贪腐非常积极，廉署绝大部分贪污案的线索都来自民众的举报。廉署对反腐败执法实行零容忍的态度，贪污是罪行，与金额无关，只要构成了行贿受贿的贪污事实就必将受到严惩。执行处的执法还具有全覆盖的特点，在调查贪污贿赂案件的过程中，廉署会给予其巨大的人力、物力、财力和时间支持，例如在追查四大华人探长韩森时，韩森先后逃亡至加拿大、美国、东南亚等地，最后病死在中国台湾。廉署30多年来坚持追讨他已增值到2亿元的贪款，30年成功追讨已故贪官的财富，创下了反贪的先例。

2.2防止贪污处高效率、专业化的反腐败预防

防止贪污处专门负责贪污的预防工作，工作目的是“预防胜于惩治”。防止贪污处有两个职责，一是审查公共部门和政府机构的常规性工作，并对易于滋生腐败的工作程序和方法提出修改建议；二是应私营机构或个别人士的诉求，提供防贪指导。防止贪污处具有一群资历深厚的专业人士和各领域的顶尖人才，专业的人员配备和技术设施保证了防止贪污处提供科学合理的防贪服务。针对政府和公共机构，防止贪污处会对如合约、采购、监管等涉及公共服务的内容进行审査研究，通过选定课题、搜集资料，制定更改不良程序的建议，再经过委员会审阅，最终落实建议。针对私营机构，防止贪污处专设防贪咨询热线，对各个行业提供防贪咨询服务，量身打造具体建议，并且这些服务完全免费，所有资料也都保密处理。防止贪污处通过多种方法堵塞贪污漏洞、强化程序透明度、加强监督管理，有效预防腐败发生。

2.3社区关系处全方位、多渠道的反腐败教育

社区关系处负责开展反腐教育工作，基本职责是教育民众认清贪腐的危害，并且争取市民对廉署反腐工作的支持。首先，社区关系处实行全覆盖廉政教育，号召全民抵制贪污。“香港胜在有你同ICAC”是廉署的宣传口号，社区关系处通过在社区建立完善的沟通交流机制，及时获悉社情民意、进而改进自身工作；通过开展多样的反腐教育活动，如在“廉政公署开放日”邀请市民进入廉署大楼参观、座谈，增进与市民的感情、提高市民对反腐的认知，从而引导全民参与反腐、抵制贪污。其次，社区关系处以多渠道进行反腐宣传，重视廉洁意识建设。社区关系处通过新闻、广告、报纸、影视、互联网等多样生动、通俗易通的形式广泛宣传肃贪倡廉。最后，社区关系处进行有重点的反腐培养，特别重视青少年廉洁教育。社区关系处与学校保持密切合作，定期进行教学研讨，协助教师进行反腐课程的设计，为下一代共建香港未来的廉洁社会奠定价值观基础。

3新加坡和中国香港地区反腐败的经验比较

新加坡人民行动党领导的法治反腐和香港廉政公署主导的“三管齐下”反腐，这两种成功的反腐败实践具有各自的特色，同时在经验上存在很多共通之处。

3.1新加坡、香港地区反腐败的共性

第一，都具有一套完备严格的反腐败法制体系。新加坡和香港地区为了改变历史上反贪腐的弊端，都从加强法制建设入手，以“全覆盖、零容忍”的法律有效遏制腐败发生，及时惩治腐败行为。一方面是设立专门的反腐败法律，新加坡《防止贪污法》及配套的法律，香港地区以《防止贿赂条例》为中心的“反贪三法例”，均对贪污犯罪做了详细规定。一方面是进行严厉的反腐败执法，新加坡和香港对惩治腐败真正做到了全覆盖和零容忍，不论是高官、富商或是贫民，不论金额多少，只要构成贪污贿赂的事实都将受到严惩，官员若无法解释与自身收入不符的财产即可被推定为有罪。

第二，都设置了独立的专门的反腐败机构。反腐败机构能独立行使职权是有效反腐的重要因素，香港地区和新加坡历史上的反腐败部门都隶属警察机关内部，极大限制了反腐败职能的发挥。如今，新加坡CPIB和香港地区廉署都独立于政府部门，直接向最高领导负责、不受其他机关的干涉，并且法律赋予它们很大的权力，极大提高了反腐败机关的权威性和办案的效率性。同时，贪污调查局和廉政公署均有充足的资金供给和专业的人员配备，充足的物资支持和高素质专业化的人力资源为反腐败工作奠定了重要基础。

第三，都在全社会形成了深入人心的反腐败文化。在历史上，香港地区和新加坡的腐败之风盛行，社会大众也将腐败看作一种习以为常的现象，但如今香港地区和新加坡已然形成了一种对腐败深恶痛绝、不可容忍的社会氛围。根据新加坡媒体的民意调查，九成以上的公民表示应当保持鞭刑这项严酷处罚；根据廉署统计数据，香港市民对贪腐的实名举报率呈上升趋势，从35％上升到70％以上，市民对贪污的容忍度维持在极低水平，体现了公民对反腐败的深刻认同，这种腐败认知的巨大转变与反腐败文化建设是息息相关的。

3.2新加坡、中国香港反腐败的差异

根据反腐败的主体驱动力可将反腐败模式区分为两种，一种是政治本位模式；另一种是社会本位的模式，新加坡和香港地区的反腐败分别属于以上两种不同的模式。

新加坡的反腐败模式属于政治本位的反腐，强调通过执政党及领导人的意志推动反腐败的进行，国家和政府在反腐败中发挥主导性作用。新加坡腐败的成功治理开始于人民行动党的上台执政，领导人李光耀从腐败关系着新加坡国家危亡和政党执政生命这样内忧外患的境遇出发，决心彻底治理腐败。人民行动党通过制定严格的法律制度、设置专门的反腐机构、全面推广廉洁教育，由上至下的开展反腐败治理，社会公民在政府引导下逐渐生成反腐败的意志。

香港地区的反腐败模式属于社会本位的反腐，强调社会公众对反腐败的积极参与，依靠强有力的公众支持达到反腐败的目的。香港廉政公署的成立始于“葛柏案”引发了民众的公愤，强大的社会压力促使香港政府开始着重处理贪污腐败问题。上世纪70年代“警廉冲突”给廉政公署造成了重大打击，但在香港市民的集体声援和鼓励下，廉政公署得以重新振作；到今天，廉政公署所得的绝大部分贪污犯罪线索都来自社会公民的举报。“香港胜在有你同ICAC”就体现了廉政公署对公众参与的重视，社会的支持是廉政公署能有效开展反腐败工作的最大动力。

4新加坡和中国香港地区反腐败的经验启示

新加坡、香港的反腐败经验对中国内地有一定的借鉴价值，基于对两者反腐经验的比较，并着眼中国共产党领导下反腐败斗争的现实进展，可得到以下启示。

4.1强化党的自我革命精神，推进全面从严治党

中国与新加坡都属于政治本位的反腐败模式，执政党在反腐败进程中发挥着至关重要的作用，领导层强有力的反腐败意志是成功的基础。中国的反腐败斗争从性质上看是中国共产党的一场自我革命。党的十八大以来，党中央高度重视反腐败，习近平总书记亲自谋划部署，强调党要管党、全面從严治党，提出一系列新理念、新思路、新举措，推动党风廉政建设和反腐败斗争不断取得重大成效。面向未来，党要不断强化自我革命精神，推进全面从严治党，用压倒性态势进行反腐败斗争。

4.2持续深化不敢腐、不能腐、不想腐一体推进

从新加坡和香港地区的反腐败经验来看，反腐败是一项系统性、综合性的工作，严厉的惩治、完备的法制、全面的教育、源头的预防是反腐取得成功的重要因素。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入分析国内外反腐和廉政经验，开创性地提出了构建一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”体制机制。党要持续深化不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，通过加大执纪执法力度以形成反腐威慑，通过扎牢制度笼子以减少腐败机会，通过加强思想道德教育以消除腐败心理。

4.3持续加强国家监察机构规范化、法治化建设

设置独立权威高效的反腐败机构是有效进行腐败治理的重要保障。我国通过监察体制改革，将原设于政府内部的监察部和预防腐败局并入国家监察委员会，实行纪委与监委合署办公。监察委员会与行政、司法机关并列，消解了之前监察机关作为行政机关的内部机构而缺失独立性的难题，从而有效整合了反腐败力量，增强了监察委员会开展反腐工作的独立性、权威性及专业性。目前，我国监察体制在实际运作中有待完善，要持续加强监察机构的规范化、法治化建设。

4.4加强廉政文化建设，推动反腐败的全民参与

新加坡和香港地区的经验都证明，深厚的廉政文化和广泛的社会参与是反腐斗争取得胜利的重要保障，也是获得民众认可的重要路径。我国目前党内的反腐斗争持续推进，但社会上的廉洁风气不够浓厚，社会公民对反腐败的参与非常有限。廉政文化建设要积极发挥人民群众的力量，让人民在多种文化活动中加深对廉政文化的认识，不断提高内在思想道德修养。同时，要注重发挥人民群众的舆论监督作用，并完善群众监督的保密、激励机制，为反腐败全民参与奠定法制保障。

参考文献

［1］张大伟，周敬青.新加坡人民行动党“法治反腐”的实践经验和现实启示[J].东南学术，2015，（06）.

[2]黄存金.新加坡廉政文化建设及其对我国的现实启示[J].学习与实践，2010，（09）.

[3]刘宗洪.“零容忍”视角下的反腐倡廉建设[J].中共中央党校学报，2009，13（04）.

[4]李红勃.香港廉政公署的廉洁社会改造运动[J].中国政法大学学报，2018，（01）.

[5]张洋，赵成.坚定不移正风肃纪反腐[N].人民日報，2021-11-08（001）.

[6]李雪勤，王冠.“三不一体”：反腐败基本方针的重大继承和创新[J].毛泽东邓小平理论研究，2021，（04）.

[7]吕永祥，王立峰.反腐败机构的模式比较及其启示[J].中州学刊，2018，（09）.

[8]邓学源.开创廉政文化建设新局面[J].人民论坛，2019，（13）.