完善事业单位绩效预算管理须综合施策、形成闭环

◎文/金海燕

事业单位普遍具有公益性，其资金来源主要是财政拨款和补助。其经济活动的规范性关乎政府公信力，需按政策要求实施预算绩效管理，约束财政资金的分配和使用。

目前，已有很多单位根据《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求，采取了预算绩效管理措施。但实际工作中，一些单位预算绩效管理的有效性、实效性不强，诸多方面存在问题。

为了科学配置单位预算资金，更好地发挥社会公共服务职能，各单位应结合政府会计制度的要求，优化绩效管理机制。

预算管理与绩效管理融合的意义

规范单位的预算收支一些事业单位预算管理的现状不理想，经常发生“跑、冒、滴、漏”的问题，存在白条抵库、肆意挥霍资金的现象，主要原因是预算绩效管理不到位，预算约束力不强。事业单位运用绩效管理的理念和方法，揭示预算编制执行中存在的风险隐患，并采取相应的防控措施，可遏制财务违规行为的发生，规范单位预算的收支，保护国有资产的安全。

促进预算管理制度不断完善一些单位的预算管理制度存在不完善之处，而绩效管理正是检验预算管理机制设计与运行的有效性、实效性、健全性的重要工具。各单位在完成预算绩效评价后，通过对评价结果的深入分析，可找到预算管理制度完善的方向，使单位预算管理的有效性得到切实的提升。

有利于提升预算执行率各单位要充分发挥财政资金的价值，把有限的预算资金用好、管好，助力单位战略目标的实现，要做到“花钱必问效，无效必问责”，落实好绩效管理的要求。事业单位制定明确的预算绩效目标，并将配套的考核评价指标层层分解、细化，落实到具体的部门和个人，提高工作人员对预算计划执行的重视程度，使其主动完成预算指标。

事业单位预算绩效管理中的问题

预算绩效管理体系不健全目前仍有部分事业单位对预算绩效管理的重要性缺乏认识，有着“重要钱、轻管理；重花钱，轻考核”的错误观念。单位预算绩效管理的体系不健全。一些单位没有根据绩效管理的需要，做好组织机构优化，出现了财务部门“既当运动员，又当裁判”的情况，导致预算绩效管理流于形式。此外，还有一些单位绩效管理制度与预算管理相脱节，仅以“预算完成率”作为制度的连接点，造成制度残缺问题突出。由于缺少制度的硬性约束，导致这些单位预算绩效评价的过程不规范，出现了诸多违规行为，造成单位内部人员对预算绩效评价的结果不认同。

绩效目标设定不合理目标就相当于尺度，抛开绩效目标谈绩效评价和绩效管理就是“无源之水，无本之木”。只有科学设定绩效目标，为考核评价提供框架，才能发挥出绩效管理的激励作用。然而，一些单位所设置的绩效目标脱离实际，以政策文件要求作为绩效目标，缺少数量、质量、成本、时效等方面定量的表述，导致绩效目标的设定不合理、不具体，给绩效目标落实造成了诸多障碍。

绩效考核评价模式不科学现阶段，多数单位预算绩效评价的模式不科学，大多以结果导向为主，事前取证、事中监控、事后复查不足，只是在年底进行最终的绩效评价，评价结果一锤定音，预算绩效评价的客观性难以得到保障。

通过调查发现，一些单位在绩效考核评价前，相关经济资料收集不及时，票据、账目核查不到位。这种缺少数据支撑的考核评价不具备任何价值；而事中监控方面，存在“走一步，看一步”的现象，绩效评价没有计划性、针对性；事后则缺少总结分析，没有健全的复审、复核、终审机制，预算绩效管理未形成完整闭环，难以客观评价预算管理成果。

预算绩效评价指标适用性不强一些单位在绩效指标体系设计与搭建方面存在问题，绩效指标的适用性不强，考核重点不突出，无具体的效益考核内容，多以对收、支、结的预算完成率考核为主，缺少对非财务指标的考虑，未充分结合预算落实的重点事项。在这种单一的指标体系下，如果重点事项完成情况并不理想，而收、支、结预算完成率较高，仍会得出良好的绩效评价结果，不能真正体现预算落实的真实情况。

绩效评价结果利用不充分对预算绩效考核评价结果进行深入的分析，找出预算指标未达成的原因，可为预算调整、管理优化、责任确定提供依据，进一步提升单位预算管理的水平。

然而，一部分单位将绩效考核当作预算管理的终点，并未对绩效评价结果进行充分利用，只是在打形式分。这样一来，单位投入了人力物力实施预算绩效管理，却没有产生实质性的影响，反而产生了一笔无效、低效管理支出，显然偏离了事业单位预算绩效管理初衷。

缺少专业管理人才预算绩效管理不仅涉及单位的财务活动，还涉及业务活动，对绩效管理人员有着较高的要求，需要实践能力较强的复合型管理人才。然而，事业单位人才引进多以笔试加面试的形式开展，未对应聘者的实践能力进行严格考核。一些员工到岗后，出现了不能独立胜任工作岗位的情况，时常因能力不足诱发各类问题，导致预算绩效管理工作举步维艰。

另外，很多单位也没有根据绩效管理对人才业务能力的要求，组织相关的专业技能培训活动，造成单位的现有人员知识体系不完整，采用的预算绩效管理方法不先进，难以按要求顺利开展工作。

事业单位落实预算绩效管理的措施

健全预算绩效管理体系我国政府已多次颁布相关文件，强调预算绩效管理的重要性。事业单位要主动落实政策要求，尽快改革预算绩效管理体制，解决预算绩效评价中主客体不清晰，配套管理体系不健全的问题。

具体来讲，一方面，各单位要根据绩效管理的要求，对组织框架进行优化，组建独立的绩效管理机构，设置专职的预算绩效管理岗位，专门负责对预算绩效管理工作进行统一筹划和部署，组织制定单位一级KPI 体系，落实对相关负责人的考核。另一方面，事业单位要基于权责制衡原则，预测绩效管理中可能出现的问题和风险隐患，对相关管理制度进行完善和补充，解决制度残缺问题。通过制度明确关键岗位权责，对预算绩效管理的关键节点进行制度说明，从而消除工作分歧，构建完整的工作链条。

优化绩效目标设定如果绩效目标与预算目标相互脱节，绩效评价就会失去意义，无法为预算管理提供导向。

因此，为了提高绩效目标的科学性、针对性、合理性，事业单位在绩效目标设定前，应做好前期调研工作，深入研究《中央部门预算绩效目标管理办法》，以及单位年度工作计划，结合单位的实际情况，合理确定绩效目标，突出绩效导向。

具体目标设定时，各单位要走出仅关注预算收支合法性、合规性的老思路，而要强调预算支出的经济性、效益性，做到绩效目标细化，便于测量和考评。例如，支出绩效目标的设定，要依据支出功能、特性，围绕质量、数量、成本等要素来设定，采取定性与定量相结合的方式来表述，增强预算绩效目标的可衡量性。确定绩效目标后，要建立预算目标与预算指标的关联机制，对总体目标进行细化、分解，明确年度主要工作任务，将各项责任落实到具体岗位。在绩效目标的引导下，具体责任人可快速找到工作努力的方向，有效提高预算执行效率。

革新绩效考核评价模式传统的事后评价模式，无法起到预防作用，不能得出准确的评价结果。因此，各单位应重塑预算绩效管理的工作流程，革新绩效考核评价的方法，构建一种全流程的绩效管理模式。具体来讲，事前各单位要做好取证工作，根据绩效评价的需要，应用工作记录法、定期抽检法、检查扣分法、关键事件记录法，收集可作证的数据，利用数据佐证评价结果，提高绩效评价的严谨性。

在数据信息收集的过程中，为解决信息收集、汇总、审核滞后的问题，各单位可加强对大数据技术的应用，建立预算项目库，创建数据自动交换机制，以此实现数据信息的互通共融，消除信息孤岛效应。

而事中控制可采取内部控制措施，紧盯预算绩效管理的短板，对考核评价全过程进行监督，发挥协同效应，及时纠正错误，避免绩效评价出现较大的偏差。

在事后则要实施初审、复审、复核、终审四级审查制度，对绩效评价结果的有效性、真实性、可靠性进行检验，避免结果失真。

提升绩效评价指标的适用性各单位可利用“标杆基准法”，理清各指标之间的时序关系和因果关系。将指标分为：部门类、项目类、决算类三大类，并依据“4E”理念，从内容、投入、产出、预期四个方面入手，明确各级指标的从属关系和评分标准；合理安排指标权重，利用指标反映预算收支的范围和方向，使预算绩效评价具体化、明确化。

以项目类指标为例，可按时序进度进行考核评价，根据进度要求6 月应达到50%；9 月应达到75%；12 月应达到100%。如果时序进度未达到相应要求就要扣除分数。而指标权重安排方面，业务指标应占比60%，财务指标应占比40%，从而避免发生预算执行率高，重点工作事项却未达标的情况。评价等级划分上，可分为：优、良、差三个等级。得分90-100 为优秀，说明预算执行率高，重点事项落实到位；得分70-80 为良，说明基本完成预算任务，但仍有不完善之处；得分70 以下为差，说明预算任务完成情况不理想，预算资金使用效益差。

另外，在指标体系搭建完成后，为了不断提高绩效评价指标的适用性，还要通过实地考察、问卷调查的方式，主动了解指标执行中的问题，持续对指标进行适当的优化。

充分利用绩效评价结果完成预算绩效考核评价后，各单位要加强评价结果分析，充分发挥绩效评价对预算管理的指导作用。要对评价结果进行权威分析，找出预算管理中存在的漏洞。事业单位可组织专家小组或第三方机构，对最终评价结果进行讨论，提出整改方案。例如，采购预算支出绩效评价异常，经常出现超支现象，可对采购流程进行深入分析，找出采购超支的原因，有针对性地优化采购流程，要求采购部门严格落实询价、比价、议价制度。

另外，将绩效评价与奖惩机制挂钩，根据绩效指标完成情况设置奖惩制度。例如，对于预算指标完成率高，工作落实情况良好的工作人员，给予适当的精神激励与物质奖励；而对于未完成绩效指标的员工进行处罚。

这种“奖惩结合”的机制，可提高工作人员的责任感，使其主动执行预算指标，对于事业单位的健康发展有着很大的促进作用。

培养专业的绩效管理人才高质量的预算绩效评价，离不开专业人才的支持，缺少专业人才保驾护航，很多工作无法顺利开展。

一方面，事业单位应以合作引进的方式，积极与中介机构建立合作关系，逐步推动事业单位人才引进的市场化，通过中介机构寻找具有丰富实践经验、业务能力强的专业绩效管理人才。除了合作引进外，还要做好社会引进，定期组织社会公开招聘，向整个社会招聘高层次、高学历，可适应新型绩效管理工作要求的高素质人才。

另一方面，各单位要根据预算绩效管理岗位的任职条件，积极组织系统化的培训，可聘请相关专家到单位进行讲座，通过详细的案例讲解，更新单位现有人员的知识体系，使其掌握先进的绩效管理理论和方法。

由于预算绩效管理工作涉及单位经济业务，具有一定的特殊性，不仅要培训专业技能，使其能够胜任工作岗位，还要培训工作态度、职业道德，要求绩效评价管理人员在工作中应当实事求是、客观公正，不受主观意识的影响。

部分单位预算管理的问题较多，经常出现预算超支情况，主要原因就是由于缺少自检自查，预算绩效管理不到位。这些单位的预算管理思维仍然停留在计划经济时代，忽视绩效管理的重要性和必要性，绩效评价体系陈旧落后，未与预算管理进行有机融合，无法为预算调整提供导向。面对新的经济环境和经营环境，各单位应转变观念，提升预算绩效管理的地位，结合自身的实际情况，合理设定绩效目标，优化配套指标体系，将预算绩效管理工作落到实处。