关于船舶排放控制区与实施限硫监管的思考

文 李浩（强 东莞海事局，广东 东莞 523000）

一、前言

船舶大气污染物排放控制区（以下简称“排放控制区”）的设立，旨在控制和降低排放控制区内船舶硫氧化物、氮氧化物、颗粒物和挥发性有机物等大气污染物的排放，持续改善我国沿海和沿河区域，特别是港口城市的环境空气质量，推进船舶节能减排和绿色航运发展。

目前，船舶排放控制区实施与限硫监督检查的法律依据较为分散，且存在沿海水域、内河水域、海船、内河船4个维度相互交叉的情况，实际船舶限硫监管工作中存在一些不合理、不完善的地方。通过探讨船舶排放控制区实施与限硫法规层面和监督执法实践中存在的部分问题，提出相关改进建议。

二、船舶排放控制区与实施限硫监管现状

（一）船舶排放控制区设立与控制船用燃油硫含量相关法规依据

1. 国际海事组织（IMO）和国际公约要求：全球限硫令自2020年1月1日起，在全球范围内开始执行船用燃油硫含量不超过0.50% m/m要求；船舶采用的替代措施满足《国际防止船舶造成污染公约》附则VI第4条所述等效要求的，可以免除以上船舶燃油硫含量要求。

2. 我国相关法规和标准要求：海船进入沿海排放控制区使用燃油硫含量不大于0.5% m/m，进入内河排放控制区则不大于0.1% m/m；内河船用燃油含硫量不大于10 ppm。国际航行船舶在上一港口无法获取合规燃油导致船舶使用或者装载不合规燃油的，应当在到达我国管辖水域前向该港口的海事管理机构提交《合规燃油不可获得报告》。

（二）海事管理机构船舶限硫主要监管措施

目前，我国海事管理机构针对船舶限硫的监管措施主要有船舶尾气监测、证书文书检查、船舶燃料供给单位检查、使用替代措施检查、燃油抽检、对涉嫌硫含量超标的燃油进行取样送检以及后续跟踪调查和行政处罚等。

三、船舶排放控制区与实施限硫监管存在的问题

（一）内河排放控制区的设定与《大气污染防治法》存在冲突

交通运输部在《排放控制区实施方案》中将长江干线（云南水富至江苏浏河口）、西江干线（广西南宁至广东肇庆段）的通航水域设立为内河排放控制区，并要求海船进入内河控制区，应使用硫含量不大于0.1% m/m的船用燃油。而《大气污染防治法》第六十四条规定，国务院交通运输主管部门可以在沿海海域划定船舶大气污染物排放控制区，授权区域未包括内河水域。因此，内河排放控制区的设定与《大气污染防治法》的相关规定存在一定冲突。

（二）内河船使用燃油标准的法律法规有待完善

《大气污染防治法》第六十三条规定，内河和江海直达船舶应当使用符合标准的普通柴油；《排放控制区实施方案》要求内河船应使用符合国家标准的柴油。而《船用燃料油第1号修改单》（GB 17411-2015）新增对内河船用燃油的要求，其含硫量标准与《车用柴油第1号修改单》（GB 19147）一致（不大于10 ppm）。换言之，内河船用燃油的国家标准中已无“普通柴油”或“柴油”的说法，相关法律法规应及时更新修订[1]。

目前海事管理机构对船舶在内河水域使用不符合标准船用燃油的违法行为描述为：“进入排放控制区的船舶不符合船舶相关排放要求”。由于内河排放控制区的设定与《大气污染防治法》的授权有所冲突，且船舶在非排放控制区的内河水域使用超标燃油的违法行为不符合上述描述，因此对船舶在内河水域使用超标燃油的违法行为描述的准确性有待商榷。

（三）地方人民政府未提出海船进入内河水域的限硫要求

《排放控制区实施方案》要求海船进入内河控制区，应使用硫含量不大于0.1% m/m的船用燃油，并鼓励其他内河水域所在的地方人民政府参照内河控制区的要求，对海船进入本水域所使用的燃油硫含量提出控制要求。

由于未意识到上述情况或无先例等原因，目前各主要沿海省份均未明确提出对海船进入非排放控制区的内河水域的燃油硫含量控制要求，只是简单地将船舶限硫职责赋予海事管理机构和渔业部门。

（四）行政处罚未考虑硫含量超标程度

《大气污染防治法》第一百零六条规定，使用不符合标准或者要求的船舶用燃油，由海事管理机构、渔业主管部门按照职责处一万元以上十万元以下的罚款。目前海事管理机构结合船舶类型、吨位和主机功率等因素，对船舶使用不符合标准或要求的船舶用燃油违法行为实施经济处罚，而处罚标准未考虑燃油硫含量超标严重程度。

以“中驳0xx”轮和“鸿远6xx”轮2艘内河船在沿海排放控制区使用不符合标准的船舶用燃油的2宗违法案件为例，2船除燃油硫含量超标程度不同外，其他违法情节相同。“中驳0xx”轮燃油含硫量达133 ppm，超过内河船用燃油含硫量标准的1 230%（标准为不大于10 ppm）；“鸿远6xx”轮燃油含硫量达1 520 ppm，超过标准的15 100%，而海事管理机构对两船的行政处罚金额一致。由此可见，对该违法行为的经济处罚未考虑硫含量超标程度，处罚机制有待完善。

（五）船舶限硫监管方式存在一定的局限性

通过在船燃油快检，对涉嫌含硫量超标的燃油进行取样送检，对违规船舶和相关责任方实施行政调查和经济处罚是目前海事管理机构普遍采用的船舶限硫监管方式。

从取样送检到处罚，整个流程一般需2周以上。在该时间差内由于缺少相关法规支持，海事管理机构无法采取强制措施（如滞留或置换在船燃油等）限制涉嫌违规船舶的航行和尾气排放，也没有其他更好的管控手段。该监管方式未能及时有效地打击船舶使用不合规燃油的违法行为，存在一定局限性。

（六）法律法规暂无船舶尾气硫含量控制要求

船舶硫氧化物通过船舶尾气排放的形式造成大气污染，而船舶限硫主要针对船用燃油硫含量进行管控，属于间接监管。现阶段船舶尾气监测技术未达到可对船舶尾气定量分析的程度，法律法规暂无船舶尾气硫含量控制要求。

（七）海事管理机构船舶限硫监管力度有限

海事管理机构仅对船舶燃油使用环节进行监管，对使用不合规燃油的船舶实施经济处罚，手段较为单一，未触及燃油生产、流转、销售等上中游环节，处于监管链条最末端，监管力度有限。船用燃油质量监管涉及多个职能部门，仅凭海事管理机构无法真正实现有效的船舶限硫。

四、船舶排放控制区与实施限硫监管工作改进建议

（一）完善与船舶排放控制区和限硫监管工作相关的制度设计

1. 适时评估内河排放控制区设立的合法性。建议对相关法规标准的表述作如下调整：

（1）《大气污染防治法》第六十三条中“内河和江海直达船舶应当使用符合标准的普通柴油，远洋船舶靠港后应当使用符合大气污染物控制要求的船舶用燃油”调整为“内河船和江海直达船舶应当使用符合国家标准的船用燃油，沿海和国际航行船舶应当使用符合标准或大气污染物控制要求的船用燃油”；第六十四条中“沿海海域”调整为“沿海和国内水域”。

（2）《排放控制区实施方案》第五点中“大型内河船和江海直达船舶应使用符合新修订的船用燃料油国家标准要求的燃油；其他内河船应使用符合国家标准的柴油”调整为“内河船和江海直达船舶应使用符合国家标准的船用燃油”。

（3）《船用燃料油第1号修改单》（GB 17411-2015）中“船用燃料油”调整为“船用燃油”。

2. 大气污染防治攻坚形势比较严峻的沿海城市和地区，建议当地地方人民政府明确规定，进入该地内河水域的海船使用的燃油至少要达到现有内河排放控制区的燃油硫含量控制要求。比如珠三角地区经济发达、大气污染防治攻坚压力较大，广东省人民政府可先行提出海船进入珠三角地区不与海区直接相连的内河水域应使用硫含量不大于0.1% m/m的燃油；对生态环境有特殊保护要求的，地方人民政府可结合当地大气污染防治实际情况，设置相应的海船燃油硫含量控制标准。

3. 完善船用燃油硫含量超标的惩罚机制。将船舶燃油含硫量超标程度划分等级引入调整因子，综合考虑船舶类型、吨位、主机功率、故意违规排放或疏忽程度、违法行为人支付能力等因素，进一步调整对使用不符合标准船舶用燃油的经济处罚。

4. 建议把船舶在沿海和内河水域使用硫含量超标燃油的违法行为描述统一为：“使用不符合标准或者要求的船舶用燃油”。

5. 完善对涉嫌在用燃油含硫量超标船舶实施滞留的法规依据[2]，结合船舶安全检查，研究引入滞留或置换涉嫌超标燃油相关强制措施的可行性。

（二）完善船舶限硫监管技术手段

1. 研发、完善和推广船舶尾气遥测技术，借鉴机动车尾气监测技术手段，评估无人机近距离监测船舶尾气的可行性，逐步提高遥测精度，实现对内河船低硫燃油尾气排放的监测。

2. 未来在对尾气遥测技术可靠性进行分析的基础上，适时评估尾气硫含量监测结果作为处罚依据的可行性，引入船舶尾气硫含量排放控制标准。

3. 充分运用信息技术手段，通过船方上传轮机日志、燃油供受单证、燃料消耗信息报告等船舶燃油信息材料，结合燃油超标处罚历史记录，利用大数据技术智能化筛选可疑船舶，提高燃油抽检精准度。

（三）建立多部门信息共享平台形成监管合力

建立地方人民政府、生态环境保护部门、市场监管部门、交通主管部门、海事部门、渔业主管部门、检验监测机构等多部门信息共享平台，并形成油品信息通报机制。由交通主管部门、海事部门和渔业主管部门对超标油品信息进行溯源和通报，依托地方人民政府、环保和市场监管等部门打击劣质油品销售、购买等违法行为，保证船用燃油来源合法合规，保障正规油品的供给。

（四）加强对船用燃油硫含量控制要求的宣传

1. 海事管理机构可联合航运协会、船员工会等组织，对船员、航运企业和相关责任方开展宣传教育，内容包括：船舶大气污染对人体健康、气候、生态的危害，船舶大气污染防治相关法律法规，不同类型船舶、不同水域的船用燃油硫含量控制标准，以及使用不合规燃油面临的处罚等。

2. 对于使用超标燃油违规频次较高的船舶所在航运企业，由海事管理机构对相关责任方进行约谈，敦促企业和船方切实整改。

3. 海事管理机构结合辖区航运现状和特点，统计正规岸基加油站和水上加油站地点和油品等信息，向到港船舶和辖区航运企业推送，鼓励船舶到正规加油站加油