新时期农村水利工作高质量发展路径的调研与思考

唐 俊，张海川，李 丽，刘正军，刘路广，董 苇

（1.湖北省水利厅，湖北武汉 430070；2.湖北省水利水电科学研究院，湖北武汉 430072；3.湖北省节约用水研究中心，湖北武汉 430072）

0 引言

农村水利工程是农村生产中基本的公共建设，起着推动农村农业发展的作用［1，2］。根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，“十四五”期间要加大农业水利设施建设力度，实施高标准农田建设工程，强化农业科技和装备支撑，从而助力乡村振兴。新时期农村水利工作有效合理的开展对乡村振兴工作起着重要作用。为做好下一步农村水利工作，湖北省水利厅组织调研组赴江苏、陕西两省进行调研，重点调研两省在灌区标准化规范化管理、农业水价综合改革和农田水利工程运行管护监管等方面的经验做法，对调研进行总结并提出意见建议。相关启示与建议不仅对湖北省农村水利工作开展具有重要意义，同时对全国其他地区亦具有重要的参考意义。

1 江苏、陕西两省经验做法

1.1 灌区标准化规范管理经验成熟先进

（1）创建工作“标准高”。江苏省对标国内先进水平，多次邀请全国知名专家到灌区现场指导，通过“会训结合”形式提高灌区管理人员素质，并制定了地方标准《江苏省现代灌区建设规范》、《江苏省大型灌区工程管理标准化建设办法（试行）》，创建起点高。同时，省水利厅层层严格落实工作责任，对灌区骨干工程维护给予资金支持。陕西省积极创新标准化规范化管理内容，借鉴吸收企业“6S”管理理念，总结提炼出“安全、整洁、节约、规范、素养、满意”的灌区“6S”标准化规范化管理模型，内容简洁，便于操作。

（2）水利工程“形象好”。灌区建设管理中注重“水美工程”和“人文灌区”建设。江苏省坚持“景观水利、艺术水利”的理念，注重线条方圆结合、曲直相兼，并紧密结合当地人文环境和水利特色。如泰州市姜堰区统一的“白墙蓝边灰顶”的泵房、扬州市高邮灌区统一的“红瓦白墙”渠系工程，工程精巧别致、风格独特，与美丽乡村巧妙融合。陕西省在灌区建设中，充分发掘水利文化，以洛惠渠灌区的龙首渠为主，将沿渠古建筑进行修复和保护，并大力宣传其历史、文化价值，成功入选2020年世界灌溉工程遗产名录，成为陕西省世界级水利文化名片。

（3）生态理念“融入深”。江苏省坚持生态理念，加快推进灌区节水改造。泰州市姜堰区注重“节水与生态统筹、安全与亲水兼顾”，在渠道设计根据地型地貌和水源条件，选择对生态破坏最小的衬砌方式，并设置缓冲带和生物逃逸通道。扬州市高邮灌区［3］围绕“现代化节水生态型灌区”目标，利用灌区的沟、塘、河道，构建“节水灌溉-控制排水-湿地处理”的协同运行体系，有力地改善了农村水环境。

（4）智慧灌区“亮点多”。在灌区标准化规范化建设中，注重发挥“智慧水利”的技术支撑作用。积极开发灌区信息化系统，将各类台账信息进行规范管理，实现自动采集、传输、处理，运用物联网、天地一体三维展示等技术，随时进行信息查询、处理、反馈，提高了管理工作效率。例如江苏省高邮灌区开发的“用水早知道，农事早安排”服务平台，陕西省东雷抽黄灌区［4］研发的灌区信息化管理移动APP。

1.2 农业水价综合改革走在全国前列

（1）计量配套“思路活”。因地制宜开展计量设施建设，江苏省高邮灌区［5］针对平原区特点，合理确定计量单元，按照经济实用、稳定可靠、便于维护的原则，多元化配备不同计量设施，在确保有效计量的前提下，形成以电（油）折水、计时折水的计量方式，显著降低了计量设施购置成本。陕西省采取双标尺、同计量的模式，以斗口计量为准，配备计量标尺和水位监督标尺，以计时折水方式将计量单元细分至农户，让群众明白用水。

（2）基层服务“能力强”。江苏省乡镇水利站全部明确为县水利局派出机构，其中97%明确为公益性全额拨款事业单位，服务水平强。同时以乡镇水利站为纽带，建立农民用水合作组织、抗旱排涝服务队、专业化服务公司以及村级水管员为主体的基层水利管理服务网络。陕西省在灌区管理局下设灌区服务中心，加强段长、斗长、放水员管理，基层水利服务水平较高。

（3）改革验收“措施实”。江苏省2019 年出台了《江苏省农业水价综合改革验收办法》［6］和《农业水价综合改革工作验收指南》，建立了全流程、多体系、双回路的验收组织实施体系。陕西省紧紧抓住改革四项机制落实，全力破解供水成本高、现行水价低、补贴资金压力大等难题，对灌溉渠系工程给予成本差额补贴和精准补贴，保障了水利工程的良好运行。

1.3 农田水利工程运行管护监管成效显著

（1）工程“家底清”。江苏省开展了农田水利建设管护大调研工作，摸清了全省农田水利工程建设、运行、管护现状，查找了存在问题，分析影响因素，研究了对策措施。全省95.9%的农田水利工程明确了管护主体，95.1%落实了产权主体，其中86%已颁发了产权证书。

（2）管护“制度全”。江苏省水利厅联合发改、财政、农业农村、自然资源、生态环境、住建等部门印发《关于加强全省农村水利建设与管护的意见》，出台了《江苏省小型农田水利工程管理考核办法》，县级也制定了农田水利管护制度、考核办法等规范性文件，农田水利运行管理向规范化、制度化、常态化迈进。

（3）资金“投入大”。江苏省各级财政在逐年加大农田水利建设投入基础上，进一步优化投资结构和扶持方式，通过以奖代补，充分发挥财政资金导向、激励作用，提高资金使用效率，调动各方面参与农田水利工程管理的积极性。2016年以来，共落实省级管护经费8.9 亿元，引导带动各地落实管护经费23.4亿元，其中部分市县亩均管护投入超过15元。

（4）考核“要求严”。江苏省对小型农田水利工程管理考核采取县级自评和省级考核相结合的方式，专门对灌排沟渠、水闸泵站、塘坝等工程的运行管护进行规范化。每年对各县（市区）进行考核，并依据考评结果安排下年度省级奖补资金。

2 相关启示

2.1 落实政府责任是农村水利工作的关键环节

两省的农村水利工作均得到各级政府的高度重视，主体责任落实到位。江苏省明确县市区人民政府应当履行辖区内农村水利工作主体责任，并将农村水利工作纳入政府工作目标，形成了政府主导、各部门分工协作，逐级落实的工作格局，高位推动农村水利工作。陕西省在农业水价综合改革实施之初，明确大型灌区精准补贴由省级财政负担，中小型灌区由市县财政分担。各级人民政府形成了加快推进农业水价综合改革的思想认识，并足额落实奖补资金，为改革奠定了坚实基础。

2.2 突出规划引领是农村水利工作的基本前提

江苏省注重加强顶层设计和规划引领，针对机构改革后部门职能调整，围绕农村河道、农田水利和农村供水三个方面开展制度设计。出台《江苏省农村水利条例》，明确由水利部门主导做好农田水利规划等专项规划编制，形成了“一条例、一意见、三规划”（即：一个农村水利条例，一个建设与管护意见，农村水利、农村供水、农村河道三个专项规划），有效解决了农村水利宏观层面统筹规划不到位及部门规划难衔接的问题。江苏省农村水利工作在机构改革后，迅速实现了体制顺、职责清，得益于科学合理的顶层设计。

2.3 注重工程管护是农村水利工作的有力保障

农村水利工程三分建七分管，江苏省灌区标准化规范化走在全国前列，得益于工程的运行管护。在加快农村水利工程建设的同时，更加注重长效管护责任的落实。通过深化农村水利管护机制改革，探索出了农业经营主体自主管护、政府购买公共服务管理、农民用水协会管理、土地流转集中管理等多种管护模式。对乡级以下农村河道和农田水利工程，鼓励纳入农村公共服务运行维护范畴，设立公益性管护岗位，实行“多位一体”综合管护。

2.4 坚持生态优先是农村水利工作的主攻方向

为适应新时期乡村振兴战略对农村水环境的需求，江苏省在出台的《农村水利条例》中，对“农村河道和水生态保护”单列章节，要求县级以上地方人民政府开展生态环境治理，有计划地对淤积、堵塞的农村河道进行疏浚整治，同时开展农村水环境整治［7］。“十四五”期间，计划每年建成省级农村生态河道300条以上，并将农村生态河道覆盖率纳入了政府目标责任制考核。

2.5 健全基层体系是农村水利工作的重要根基

江苏、陕西两省都有一支强大的基层水利服务队伍。形成了以乡镇水利站和灌区管理单位为主，灌溉试验站、农村用水合作组织、农村水利专业化管护单位、村级水管员为补充的农村水利服务体系，为农村水利工程运行管护、农业水价综合改革提供了人力、智力和组织保障。

3 相关建议

3.1 进一步深化思想认识

农村水利工作的好坏不在于资金投入水平及资源禀赋，关键在于人的思想观念和工作作风，因此需进一步深化思想认识。首先克服自满情绪，要向最高标准看齐，树立上游意识，学习标兵长处，补齐自身不足；其次克服畏难思想，面对标准化规范化管理无专项资金，农田水利工程运行管护监管涉及多部门，农业水价综合改革地方政府有压力、农民无动力等困境，要勇于担当，敢啃硬骨头；最后克服模糊认识，湖北省总体属于丰水地区，部分地区干部职工、组织及农民对农业水价综合改革等方面的认识较为模糊，要继续做好政策宣传与解读，争取社会各界尤其是用水户对改革的理解和支持。

3.2 进一步坚持规划引领

农田水利工程建设规划要积极主动融入生态文明、乡村振兴战略的大规划，做到与乡村布局、产业布局、生态环境相协调［8］。树立“景观工程、生态工程、智慧工程、人文工程”的理念，水利工程的建设充分考虑美丽乡村景观、生态环境要求与协调，同时利用当前先进的智慧设计技术，根据管理者及服务对象需求设计智慧管理及调控平台，最后深度挖掘、提炼水利工程的历史、文化、技术等方面价值，宣传水利文化，打造底蕴深厚的人文灌区。

3.3 进一步注重顶层设计

2021年湖北省委一号文件明确提出“加强农田水利设施运行管护监管”，需要进一步注重顶层设计，尽快出台《农田水利工程监管指南》《农田水利工程运行维护考核办法》《农业水价综合改革验收办法》，并加大暗访检查力度。市县级要出台具体可行的实施办法，明确工程底数、各级责任、资金渠道及管护标准。要运用好、发挥好水利工程维修养护资金分配的指挥棒作用，积极探索、优化资金分配机制，将农田水利工程运行维护效果与资金分配紧密结合起来，实现资金使用绩效和工程运维实效双项评价考核，逐步扭转“重建设轻管理”的局面。

3.4 进一步夯实基础工作

实现农村水利工作高质量发展，要在灌区泵站管理、农田水利工程运行维护、基层水利服务体系建设等方面有新突破，必须从加强基层基础工作上发力。一是在灌区标准化规范化管理方面，要进一步强化细节管理，对纳入创建计划的灌区泵站，倡导以县或灌区为单元统一标识标牌，统一建筑物色彩格调，推广制作灌区泵站专属Logo标识和骨干渠系及建筑物二维码，让工程电子档案和管护信息一目了然。进一步指导全省大中型灌区泵站管理单位，总结提练各具特色的管理理念，破解灌区泵站管理模式及运行机制存在的突出问题，形成易推广、能复制的灌区泵站管理模式。二是在农田水利工程运行管护方面，要尽快摸清全省农村水利工程基本情况，健全农田水利工程基础台账，力争以村为单元形成农村水利工程一张图。三是在提升基层服务能力方面，要以乡镇水利站为纽带，加强农民用水合作组织［9］、灌溉试验站、抗旱排涝服务队、专业化服务公司以及村级水管员为主体的基层水利管理服务网络建设，充实基层水利人才队伍，定期组织业务培训，让农村水利工作在基层履职有载体、落实有抓手、服务有保障。

3.5 进一步加快水价改革

“十四五”期间，湖北省还需完成2800 万亩的改革面积，2021 年要对《湖北省农业水价综合改革实施方案》中3～5 年率先完成改革任务的13 个县市区和9 个灌区进行初步验收。要如期实现改革目标，需加快推进水价形成机制、奖补机制、用水管理机制、工程管护机制的落实，该工作需坚持以下原则：一是以因地制宜为原则，分类指导各地紧密结合水情、工情及经济情况，加强农业水价综合改革与其他改革的衔接，综合运用工程配套、管理创新、价格调整、财政奖补、技术 推广、结构优化等举措，有计划分步骤、统筹推进改革。二是以便捷适用为原则，指导各地根据水资源禀赋、灌溉条件、经济发展水平和种植结构差异，探索符合实际的供水计量设施，选择经济、适宜、可持续的计量类型，有效降低计量成本。三是以精细管理为原则，做好农业用水总量控制和定额管理，积极探索水权交易。四是以服务高效为原则，扶持农民用水合作组织，充分发挥用水者协会在用水管理、水费计收、工程维护等方面的作用。五是以完成任务为原则，按照改革时间表，尽快出台改革验收标准和办法，开展改革培训，组建改革验收专家库，为如期完成改革任务做好准备［10］。