实施依法治区战略：理论溯源、现实回应与基本路径

周晓军 （中共宁夏回族自治区委党校（宁夏行政学院）法学教研部，宁夏 银川 750021）

宁夏回族自治区（以下简称自治区）第十三次党代会报告把依法治区作为“五大战略”之一，明确提出加快法治宁夏建设并作出一系列重大决策和部署安排，这为全面建设社会主义现代化美丽新宁夏提供了坚实的法治基础和有力的法治保障。

一、实施依法治区战略的理论溯源

实施依法治区战略，对于统筹宁夏发展和安全两件大事、加快推进“三区建设”、顺利实现“四新任务”具有战略保障意义和价值。依法治区战略的确立和实施是在对理论的深刻把握和正确运用的基础上提出的，这一战略契合宁夏的发展实际。

（一）基于对习近平法治思想核心要义的科学把握

法治作为宪法法律之治、规则规矩之治、良法善治、和谐秩序、文明表征的代名词，是人类文明进步的重要标志，它随着人类社会发展而不断发展，也随着人类进步而不断进步。“在人类思想史上，没有一种思想理论像马克思主义那样对人类产生了如此广泛而深刻的影响。”［1］习近平法治思想在继承和发展马克思主义法治理论的基础上，吸收了世界优秀法治文明成果，根据中国实际将理论和实践两个层面相结合，精准回答了事关社会主义法治建设的一系列重大问题，科学揭示了社会主义法治的基本语义和价值意蕴，其核心要义可以概括为“十一个坚持”。这“十一个坚持”系统阐述了新时代推进全面依法治国的政治保证、价值指向、战略部署和路径选择，既各有侧重又相互支撑，共同构成了系统化、严密化、科学化和体例化的逻辑体系。自治区第十三次党代会提出的实施依法治区战略，其理论原点就是对习近平法治思想的核心要义和理论精髓的科学把握。党代会报告对未来五年宁夏法治建设作出的部署要求是坚决贯彻习近平法治思想的实际行动和生动实践，是与《法治宁夏建设规划（2021—2025年）》相互衔接、相互作用的。

（二）基于对全面依法治国基本方略的深刻领悟

“全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家事业发展。”［2］党的十八大以后，习近平总书记提出了全面依法治国基本方略，在“四个全面”战略布局中处于重要支撑和基本保障的地位。全面依法治国基本方略着眼于促进社会公平正义，着眼于解决党和国家法治建设面临的重大问题，这既是一场极其深刻的社会变革，同时也是一项十分重大的历史任务，在经济社会发展全局中发挥着基础性、保障性、战略性作用。在全面依法治国的框架下，自治区第十三次党代会报告提出实施依法治区战略，是对全面依法治国基本方略的正确运用。实施依法治区战略是一个系统性工程，需要通过固根基、扬优势、补短板、强弱项等多方面的途径方式，逐步实现治理体系和治理能力制度化、程序化、规范化、法治化。在未来全面建设社会主义现代化美丽新宁夏的进程中，在高质量发展、生态环境建设、改革开放等重大决策部署中进一步定位、布局和厉行法治，能够为宁夏各项事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。

（三）基于对法治认识论和方法论的敏锐洞察

实施依法治区战略的提出，本质上是从辩证唯物主义的立场、观点和方法出发，立足新时代宁夏经济社会发展的战略全局，揭示了法治发展的基本规律，是运用法治认识论和方法论破解法治发展难题的科学决策，是坚持辩证唯物主义在法治理论和法治宁夏实践中的正确运用和深入贯彻。比如，从对立统一的矛盾观来看，在明确彼此定位、功能和目标的基础上，坚持依法治国和以德治国二者相互结合，实现法治和德治相辅相成、相得益彰。同时，推动宁夏法治建设必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，而不能胡子眉毛一把抓。在立法方面，要统筹推进发展和安全、科技创新、现代产业发展、生态文明、文化产业繁荣兴盛等重要领域的地方立法；在执法方面，要将推进依法行政、建设法治政府作为全面依法治区的重中之重；在司法方面，要强化司法公正、司法为民，提升司法公信力，让公平正义成为新时代的宁夏法治建设最鲜亮的底色；在法治宣传教育方面，对广大党员领导干部和人民群众要同时加强权利意识和义务意识教育，让干部群众既懂得享受法定权利，更要明白为国家、社会和他人履行法定义务。

（四）基于对战略思维的准确运用

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在治国理政的伟大实践中非常强调战略思维这一重要的思维方法。因为，战略问题是党和国家的一个根本性问题；还因为，战略思维要求我们把握事物发展总体趋势和发展方向，从全局、长远和大势上作出科学判断和正确决策，在看待、分析和解决问题时要有理论高度、实践深度和思维广度。战略思维以厚重、深层次的价值观作为根本支撑，其本质属性是深厚的人民性，价值取向是坚持以人民为中心。自治区第十三次党代会报告为全面建设社会主义现代化美丽新宁夏明确了努力方向与工作重点，统筹处理宁夏经济社会发展的全局与局部、长远与眼前等重大关系，提出实施依法治区战略，既是满足人民群众法治获得感、安全感和幸福感的战略考量，又是对宁夏推进法治建设成功经验的总结、提炼和概括，更是面向未来对宁夏实现法治现代化的部署、安排和展望，彰显了自治区党委和政府善于运用战略思维、抓住战略机遇的理论勇气和远见卓识。

二、实施依法治区战略的现实回应

实施依法治区战略扎根宁夏法治建设实践的沃土，是在实践中产生、发展和完善起来的，同时又充分指导和推动实践，这本身就是一个动态发展的过程。这一重大战略来源于实践，又服务于实践，深深蕴含着丰富的马克思主义改造世界的实践性特征。

（一）全面建设社会主义现代化美丽新宁夏的重要保障

实施依法治区战略内涵的根本要求，就是在未来的发展中更加重视和发挥法治的价值，坚持宁夏的经济社会发展每前进一步、法治服务保障就要跟进一步，发挥法治对推动宁夏高质量发展、改善民生、保障先行区建设、优化营商环境的积极作用。这是因为：第一，法治是实现党代会确立的战略目标的重要保障。自治区第十三次党代会提出的统筹“两件大事”是社会主义现代化美丽新宁夏建设必须把握的基本原则，“三区建设”是社会主义现代化美丽新宁夏建设必须聚焦的奋斗目标，“四新任务”是社会主义现代化美丽新宁夏建设必须完成的主要任务。实现奋斗目标、落实顶层设计，都需要从法治上提供可靠保障。第二，法治是落实其他四大战略的重要保障。党代会报告中除了依法治区战略以外，还确立了实施创新驱动战略、产业振兴战略、生态优先战略、共同富裕战略，这四大战略要落到实处，都需要发挥法治的引领、规范和保障作用以及促进公正、保障权利、维护秩序等方面的价值。第三，法治是推动高质量发展“九大支撑”重点任务的重要保障。党代会提出的“九大支撑”重点任务，是破解宁夏经济发展深层次问题、保持经济持续健康发展的有力举措和重要抓手，完成这些重点任务，离不开法治的支撑和保障。

（二）有效解决改革发展稳定中各种矛盾的最佳选择

“改革开放40多年的经验告诉我们，改革开放越深入越要强调法治，发展环境越复杂越要强调法治。”［3］发展要强调高质量，相应地，法治建设也要强调高质量。因此，要以法治建设的高质量保障、促进改革开放顺利进行和经济持续健康发展。在过去的五年，美丽新宁夏建设迈出了重大步伐、取得了重大成就。在自治区第十三次党代会报告中，总结回顾了宁夏经济社会发展取得了九个方面的重大成就。但是，宁夏发展依然还面临不少的困难。比如，发展不足、质量效益偏低、创新能力较弱、人才短缺、开放程度不高、生态环境脆弱，等等。加之随着经济社会的发展进步，人民群众的法律意识和权利观念进一步增强，对包括民主法治、公平正义等方面在内的诉求更为迫切。推动改革发展稳定安全，必须正确处理各个群体的利益矛盾，实现社会公平正义需要用法治思维和法治方式认识、看待和解决问题，为改革发展营造和谐稳定的社会环境。目前，宁夏面临多方面的机遇，也有多方面的优势，在千载难逢的战略机遇期、政策叠加的红利释放期、发展动能的加速转换期、产业升级的转型关键期、风险化解的重要窗口期，创新基层社会治理、维护社会大局和谐稳定的任务更加艰巨而繁重，法治在此过程中发挥着无可替代的重要作用。

（三）妥善应对法治宁夏建设存在问题的实践选择

当前，我国面临的各种矛盾风险挑战之严峻前所未有，这些风险挑战，既有经济、文化、社会等领域的，也有法治建设领域的。特别是人民群众对法治需求越来越高，法治宁夏建设与人民群众的新期待新要求之间仍然存在一定的差距。主要表现在：在地方立法工作中，存在把关不严、审查不实、质量不高的问题；一些地区和部门依法行政观念不牢固、行政决策合法性审查走形式等问题还没有从根本上得到解决；行政诉讼呈现出上升的态势，行政案件败诉率连续三年高于全国平均水平，行政执法有待进一步加强和规范；司法不公、不廉的问题仍有发生，司法公信力有待进一步提升；全区公共法律服务资源在分布上不均衡，法治宣传教育的针对性、精准性和实效性需要加强，方式方法还需要逐步创新，等等。在依法治区过程中表现出来的这些问题都充分说明，宁夏法治建设还存在与经济社会发展不相适应的方面，还有与广大人民群众的愿望和要求不一致的方面，需要强化和提高。实施依法治区战略，正是坚持了问题导向，奔着问题去，有效适应了妥善应对法治宁夏建设存在问题的内在需要。

（四）纵深推进宁夏法治建设的全面升级

自治区第十二次党代会召开以来，宁夏在法治建设方面措施创新、亮点频现、成绩卓越。一是地方立法工作方面，出台了全国第一部探索制定眼角膜捐献的地方性法规《宁夏回族自治区眼角膜捐献条例》，制定了全国第一部围绕黄河流域生态保护和高质量发展的地方立法《宁夏回族自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例》。二是法治政府建设方面，各级政府及其部门建立健全会前学法常态化制度，政府的重大行政决策严格按照程序纳入法治化轨道，银川市“推进行政审批制度改革”项目在中央全面依法治国委员会办公室组织的全国首届法治政府建设示范创建活动中脱颖而出，获得全国法治政府建设示范项目奖（全国共计24个），成为西北地区唯一获此殊荣的城市。三是司法体制改革方面，加大诉源治理，现代化诉讼服务质效评估得分位居全国第九、西北第一，自治区高级人民法院被最高人民法院确定为全国五家基本解决执行难样板法院之一。四是法治社会建设方面，顺利实现行政村“一村一法律顾问”和乡村两级公共服务法律服务平台全覆盖，在实践中探索“塞上枫桥”的宁夏做法，健全完善人民调解“四张网”，95%以上的矛盾纠纷在基层能够得到就地化解，形成了落实普法责任制“四清单一办法”的典型经验做法。这一系列法治建设方面的先进经验和成功做法，为宁夏法治建设全面升级奠定了坚实基础、提供了便利条件。从自治区第十二次党代会报告提出的“加快依法治区进程”，到自治区第十三次党代会报告提出的“实施依法治区战略”，这既是一种对过往的继承和发展，又是一种新形势下的创新、深化和发展，更是宁夏推动法治建设向纵深发展的“全面升级版”，标志着法治理念在不断深化，战略部署在日趋创新，意味着治理体系和治理能力的重大转变。

三、实施依法治区战略的基本路径

实施依法治区战略，是一项事关宁夏各项事业发展的系统性、全局性重大工程，必须统筹兼顾、措施得力、奋力实现。

（一）政治保证：坚持加强党对依法治区的全面领导

习近平总书记指出：“坚持党的领导是方向性问题，必须旗帜鲜明、立场坚定，决不能羞羞答答、语焉不详，决不能遮遮掩掩、搞自我麻痹。”［4］党的领导是推进依法治区战略实施的根本保证，是决定实施依法治区战略政治方向的首要问题、根本问题。自治区第十三次党代会已经为我们擘画了未来的法治建设蓝图。美好蓝图和既定目标要实现，必须统筹做好依法治区各领域工作，确保将党的领导这一最高的政治原则和最大的制度优势贯彻落实到依法治区的全过程、各方面。一要发挥自治区党委在宁夏法治建设中的领导核心作用。二要健全完善党领导全面依法治区的各项制度、政策措施和工作机制，加强总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，落实党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，推进党的领导制度化、法治化，提高领导依法治区的能力和水平。三要把党总揽全局、协调各方同权力机关、行政机关、政协、监察机关、审判机关、检察机关等依法依章履行职能统一起来。四要强化各级党政主要负责人履行第一责任人职责。党政主要负责人在实施依法治区战略进程中肩负着重要职责，是重要的组织者、推动者和实践者，是推进宁夏法治建设的重要组织保证。

（二）首要任务：坚持深入贯彻实施宪法

习近平总书记指出：“党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。我们就是在不折不扣贯彻着以宪法为核心的依宪治国、依宪执政，我们依据的是中华人民共和国宪法。”［5］习近平总书记关于宪法的这一重大论断和科学判断，深刻揭示了坚持依宪治国、依宪执政的时代价值和逻辑理据。我们党已经将宪法在依法治国、依宪执政中的重要地位和重大作用提升到历史新高度。在实施依法治区战略的进程中，一要树立宪法思维。坚持宪法中确立的人民主权、基本人权、法治、权力制约等原则，敬畏宪法、贯彻宪法、实施宪法，把宪法放在心中至高无上的地位。二要加强宪法实施和监督。在地方立法中，落实好《宪法》中的相关规范，遵守上位法的规定，防止立法“放水”等问题发生，对违反宪法法律的地方性法规、规范性文件予以纠正和撤销，维护社会主义法制尊严和权威。三要保障人民群众享有权利和履行义务。宪法的核心内容之一，就是规定了公民的基本权利和义务，宪法的基本价值之一，就是保障公民的基本权利。要抓住领导干部这个“关键少数”和青少年这个“未来多数”，在这两个群体中开展宪法宣传教育，促使宪法精神融入血液、深入内心、植根头脑。

（三）系统工程：坚持法治宁夏、法治政府、法治社会一体建设

宁夏着眼于法治建设的长远规划和未来发展，已经制定的《法治宁夏建设规划（2021—2025年）》，旨在推进新时代全面依法治区战略深入实施；制定的《宁夏回族自治区法治政府建设实施方案（2021—2025年）》，旨在确立这五年法治政府建设纵深推进的美好蓝图；制定的《宁夏回族自治区法治社会建设实施方案（2021—2025年）》，旨在全面开启法治社会建设的新征程。自治区第十三次党代会报告明确提出“坚持法治宁夏、法治政府、法治社会一体建设”的“任务书”，三者各有侧重、相辅相成，共同构成了实施全面依法治区的三根支柱，如果缺少了任何一个方面，那么依法治区的战略目标都无法实现。在这三者中，法治宁夏是实施依法治区战略的目标，必须要加快建设；法治政府是实施依法治区战略的重点任务和主体工程，必须率先突破；法治社会是构筑法治宁夏的基础，全社会要共同参与。下一步，就是要贯彻落实好这三个重要文件，促使法治宁夏、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，治理体系和治理能力现代化基本实现。实施依法治区战略，必须坚持三者同步规划、同步实施，推动三者相互促进、相得益彰。

（四）关键所在：坚持提高领导干部法治思维

习近平总书记指出：“我们必须认认真真讲法治、老老实实抓法治。”［6］（P108）各级领导干部要坚决贯彻落实党中央关于全面依法治国的重大决策部署，“不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力”［6］（P6），在法治轨道上推动各项工作发展。为什么领导干部要提升法治思维能力？这是因为，各级领导干部是依法执政和依法行政的“关键少数”，具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权这些重要的公权力，在全社会法治建设进程中具有风向标的作用。法治思维作为一种思想方法，表现为尊崇法律和信仰法治，其核心要义是遵守规则、恪守程序、倡导平等、尊重人权、接受监督。从这个意义上说，领导干部在科学决策、推动工作中要树立宪法法律思维，坚持私权利受到保护、公权力受到监督等规则，心怀对宪法法律法规的敬仰。同时，领导干部要从思想深处和内心牢固树立规则思维、程序思维、公平思维、人权保障思维、权力制约监督思维，并将这些思维方式与深化改革开放、推动高质量发展、维护社会稳定、应对风险挑战紧密结合。

（五）根本方法：坚持依法化解社会矛盾纠纷

实践证明，有效化解社会矛盾纠纷最有效的途径和方法就是运用法治思维和法治方式。领导干部一定要把化解各种社会矛盾纠纷纳入法治的框架下、轨道内，运用法治思维、依靠法治方式定分止争、化解社会矛盾纠纷。面对新形势下各种各样的矛盾和纠纷，要善于用法律上的事实分清彼此是非，用权利义务思维分清彼此对错，在法律框架内明确享受的权利、界定履行的义务。一要在依法化解矛盾纠纷中坚持和贯彻党的群众路线。要坚持好、发展好“枫桥经验”，依法解决好涉及群众利益的各种矛盾和问题。二要依法化解各类风险和矛盾，力求做到处置依据合法、处置程序合法。三要健全完善依法办事、依法维权、违法必究的一系列规则和机制。在全社会把“明规则”立起来，把“潜规则”破除掉，真正树立法治的极大权威和最高地位，有效维护正常的经济社会秩序。因为“法治的核心是严格依法办事。依法办事是法治的最基本准则”［7］。四要引导群众尊法学法守法用法，通过理性平和、积极向上的方式和严格的法律程序、法律手段解决事关自身切身利益的问题。

（六）重要环节：坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法

从“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”社会主义法制建设十六字方针，到科学立法、严格执法、公正司法和全民守法社会主义法治建设新十六字方针，是从重点突破向全面展开的理论深化和战略推进。我国的法治建设不仅仅是形式上的法律之治，更应当是实质上的良法之治。实现善治，就是要把制定得良好的“纸面上”的宪法法律付诸实施的过程，把表现为法律规范的各种法律和制度公正、合理、高效、及时地执行和运行到治国理政的方方面面。一要围绕经济社会发展中的难点问题、党委政府决策中的重点问题、人民群众关切的热点问题，推进相关重点领域的立法。主要是围绕先行区建设，创新驱动、产业振兴、生态优先、依法治区、共同富裕、人才强区、乡村振兴、平安宁夏、健康宁夏等重大战略和重点工作开展，体现宁夏特色，注重解决问题的地方立法。二要加快转变政府职能，规范行政决策程序，坚持执法为民、执法惠民、执法便民，加大食品药品、电信诈骗等关系人民群众切身利益的重点领域执法力度。三要深化司法体制改革，充分彰显公平正义。四要扎实开展“八五”普法工作，提升全民法治素养和道德素质，让法治建设有声有色、可触可感。

（七）价值追求：坚持以人民为中心

中国共产党最鲜明的属性就是人民性。人民性不仅是以人民为中心的发展思想在社会主义法治建设各领域各环节的集中体现，也深刻表明了全面依法治国最鲜明的时代特征和最根本的依靠力量。中国特色社会主义法治理论就其本质来说，就是人民的理论，人民性是最显著的时代特征。因此，必须站稳法治为了人民的根本立场，夯实法治依靠人民的坚实基础，实现法治保障人民权益的最终目的。坚持以人民为中心这一中国特色社会主义法治的本质要求，满足人民群众对美好生活的向往，我们应该看到人民群众更加期待对于个人权利的保障、公共权力的制约、公平公正的实现。实施全面依法治区战略，就是要运用法治手段解决人民群众在教育医疗、就业创业、社会保障、食品安全等民生方面存在的突出问题，正确运用法治保障人民群众安居乐业、打造人民生活福地。

（八）战略目标：坚持在法治轨道上加快推进治理体系和治理能力现代化

“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。”［8］由此可见，法治与国家治理、法治体系与国家治理体系之间存在十分严密的逻辑关系。无论是经济的快速发展和社会的长期稳定，抑或是改革开放的深入推进，都与法治建设有着千丝万缕的关系。在制度之治中，法治相对于礼治、德治、无为而治而言，是最为根本、最为稳定、最为可靠、最为长期的方式，在保障治理体系和治理能力的系统性、规范性和协调性中发挥着独特效能。一要坚持以法治为引领和保障，以先行区建设为牵引，贯彻新发展理念，推动宁夏高质量发展实现新突破。二要坚持在法治轨道上统筹筑牢疫情防控屏障和经济社会发展工作，依法防控疫情的同时兼顾经济社会发展，不能顾此失彼，摁下葫芦飘起瓢。三要发挥法治的固根本、稳预期、利长远的保障作用。运用法治创新基层社会治理、应对风险挑战、解决重大矛盾、促进顶层制度设计与基层法治实践有机结合，提升法治推进治理体系和治理能力现代化的效能。