严格的食品企业标准属于安全标准吗

江苏省南京市雨花台区市场监管局 宁俊

某食品生产企业的在售食品黄尖笋笋干，标签标注的企业标准（《竹笋干》）超过备案有效期限。在南京某法院民事判决书中有这样一段判词“某食品生产企业在其制定的企业标准已过期的情况下，继续执行该标准并在案涉产品上标注过期企业标准，违反了食品强制性的有关规定，该批次产品应当属于不符合食品安全标准的产品。”

2021年7月1日，上海市卫健委出台了《上海市食品安全企业标准备案办法（2021版）》。笔者查阅到，有相当一部分省级卫健委出台的上述企业标准备案管理办法冠以“食品安全企业标准”字样。

从上述内容看，似乎有将食品企业制定的食品企业标准等同食品安全标准的意味。在基层市场监管行政案件中，也有将不符合企业标准的食品，直接定性为不符合食品安全标准的食品进行处罚的。业界为此争论不休。

那么，食品企业标准到底是什么性质的标准？严于食品安全标准的食品企业标准（下称“严于标准”）是食品安全标准吗？对企业标准中的具体指标限值如何把握？

一、食品企业标准是食品安全标准吗

（一）法律规定与相关解释

《食品安全法》第二十五条规定，食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。

第二十九条规定，对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止。

《标准化法》第二条规定，标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，其中行业标准、地方标准是推荐性标准。强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。

全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著的《中华人民共和国食品安全法解读》对上述条款中的“食品安全标准”解读为，“食品安全标准关系人民群众身体健康和生命安全，是强制执行的标准，包括食品安全国家标准和地方标准。”

以上法律规定及权威解读告诉我们，强制执行的食品安全标准包括且仅包括食品安全国家标准和地方标准。排除了企业标准成为食品安全标准的可能性。另外，所谓强制性标准，是在一定范围内通过法律、行政法规等强制性手段加以实施的标准，具有法律属性，所有涉及食品安全标准的主体都必须执行。而企业标准系企业自行制定，仅在本企业内部实行，并不具备这一属性。

（二）食品安全标准的制定

《食品安全法》第二十七条规定，食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品安全监督管理部门制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门会同国务院食品安全监督管理部门制定。屠宰畜、禽的检验规程由国务院农业行政部门会同国务院卫生行政部门制定。

第二十八条规定，制定食品安全国家标准，应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品安全风险评估结果。食品安全国家标准应当经国务院卫生行政部门组织的食品安全国家标准审评委员会审查通过。食品安全国家标准审评委员会由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家以及国务院有关部门、食品行业协会、消费者协会的代表组成，对食品安全国家标准草案的科学性和实用性等进行审查。

2010年12月1日起施行的《食品安全国家标准管理办法》（卫生部令第77号）第三条规定，卫生部负责食品安全国家标准制（修）订工作。卫生部组织成立食品安全国家标准审评委员会，负责审查食品安全国家标准草案，对食品安全国家标准工作提供咨询意见。第四条规定，食品安全国家标准制（修）订工作包括规划、计划、立项、起草、审查、批准、发布以及修改与复审等。第四十一条规定，食品安全地方标准制（修）订可参照本办法执行。

从上述规定可见，食品安全标准的制定，有着复杂、严格的主体、程序等规定。根本不是企业标准可以比拟和企及的。

虽然一些省份将企业标准备案办法冠以“食品安全企业标准”字样，但也有地方将其中“安全”二字去除的案例，以免其造成可能的误导。如2020年6月1日，北京市卫健委发布的《北京市食品企业标准备案办法》（第四版）（京卫食品〔2020〕4号）。该《办法》问答中，在回答“2.备案办法主要进行了哪些修订？”时，答“将备案办法更名为《北京市食品企业标准备案办法》（前三版均冠以“食品安全企业标准”字样）。

因此，食品企业标准不是也不可能是食品安全标准。

二、食品安全标准、推荐性标准及食品企业标准

食品安全标准分通用标准、产品标准、生产经营规范、检验方法与规程四大类。食品安全标准的产品标准除一般规范性内容外，仅对某食品产品中的风险因素做出规定，这些风险因素即食品安全指标，是食品生产经营者必须遵循的最低要求，是底线。该指标（限值）具唯一性，即要么安全，要么不安全，不可分级分等。

食品推荐性产品标准及食品企业标准，其指标多为质量指标。质量指标规定的是食品的品质。一等价钱一等货是对质量品质的描述，也就是说，质量品质是可以分级、分等的。如GB/T35883-2018《冰糖》，其理化指标中的“还原糖分、电导灰分等”质量指标，将白冰糖分为“优级、一级”两个质量档次。

推荐性标准、企业标准在制定过程中，通过规范性文件的引用，将食品安全标准引入而成为本标准的一部分，并以此贯彻食品安全标准。实践中，食品产品是否符合食品安全标准限值的按食品安全标准判定，是否符合质量标准限值的按推荐性标准、企业标准判定。

三、如何理解严于食品安全标准的食品企业标准

《食品安全法》第三十条规定，国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，在本企业适用，并报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案。

《北京市食品企业标准备案办法》问答（第四版）对严于食品安全标准的企业标准解释为：“是指企业标准中的食品安全指标限值严于食品安全标准的相应规定。企业标准增加了食品安全标准没有的指标不能视为严于。”

上述内容告诉我们，食品安全标准设置了一个底线值，不能被突破，否则按不符合食品安全标准定性。而企业标准又严于食品安全标准，造成同一风险因素指标出现两个不同的限值。客观上形成分级、分等，这时的企业标准限值是否可按质量品质指标来理解、定性？笔者认为可以。其次，必须是有食品安全标准存在，才能谈“严于标准”。否则，企业标准即使设置了风险因素限值，该限值既不是食品安全标准限值，也谈不上“严于”。笔者认为，该限值只能归属质量品质指标。

四、不符合“严于标准”如何适用法律

（一）食品安全指标不合格，适用《食品安全法》

这里的食品安全指标是指企业标准引用的食品安全标准中明确规定的食品安全指标限值，而不是“严于标准”中的限值。

（二）质量品质指标不合格，适用《产品质量法》

《食品安全法》调整食品的安全。《产品质量法》调整食品的质量。食品推荐性产品标准及食品企业标准中引用了食品安全标准，这些指标不合格，适用《食品安全法》。除此之外，还存在大量的质量品质指标，这些指标不合格，适用《产品质量法》。

（三）不符合“严于标准”，适用《食品安全法实施条例》（2019版）

对于符合食品安全标准，但不符合“严于标准”的食品之定性，曾经困扰着一线市场监管人员。2019版《食品安全法实施条例》释义（国务院法制办编著）中列举了三种主要有观点。第一种观点认为,《食品安全法》将企业标准放在了食品安全标准一章,企业标准就应当属于食品安全标准（一些权威解释也将其描述为“食品安全企业标准”），对不符合企业标准的应按照不符合食品安全标准予以处罚。第二种观点认为,企业标准放在食品安全标准这一章来阐述,主要是从关联性的角度考虑,并不是说企业标准就是食品安全标准。从立法目的上讲,国家鼓励企业制定严于国家标准和地方标准的企业标准,如果对企业生产的符合食品安全国家标准和地方标准但不符合企业标准食品的行为予以严惩,在逻辑上讲不通,不能一方面鼓励,另一方面又严厉处罚。第三种观点认为,应当对生产符合“国家标准但不符合企业标准”的行为依照《食品安全法》第一百二十五条第二项的规定,以“标签、说明书不符合本法规定”予以处罚。

前文已分析，食品企业标准不是食品安全标准，所以第一种观点站不住脚。第三种观点牵强（即使处罚，也应当适用《产品质量法》）。笔者赞同第二种观点。

食品标签标明的执行标准本身也是一项承诺和保证。违背这一承诺和保证，就应当承担相应的责任。考虑到企业有可能通过虚假宣称其企业标准严于国家标准或者地方标准,不正当地获得了消费者信任,也破坏了食品安全标准管理秩序,给食品安全带来隐患,应当予以处罚。然而，正如上文第二种观点，制定严于食品安全标准的企业标准是国家鼓励的行为，如果对不符合“严于标准”一律严惩,将打击企业制定“严于”标准的积极性，不符合立法宗旨。

《食品安全法实施条例》第七十四条较好地解决了上述问题。其规定，“食品生产经营者生产经营的食品符合食品安全标准但不符合食品所标注的企业标准规定的食品安全指标的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门给予警告，并责令食品经营者停止经营该食品，责令食品生产企业改正；拒不停止经营或者改正的，没收不符合企业标准规定的食品安全指标的食品，货值金额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下罚款，货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款”。该项规定对这种行为首先是警告和责令改正,拒不改正的才处以罚款（如适用《产品质量法》是可以直接处罚的）,并将处罚情形限定为不符合企业标准规定的食品安全指标的食品、与食品安全挂钩,进一步聚焦食品安全,提高打击的精准度。

综上，食品企业标准及“严于标准”均不是食品安全标准，《食品安全法实施条例》第七十四条这一特别规定，较好地、有针对性地解决了不符合“严于标准”的法律适用问题。