企业合规不起诉制度的立法构想

裴 慧

近年来，受域外国家合规制度的影响，企业合规已成为我国企业自我管理的重要部分，对企业合规不起诉制度进行立法成为学界备受关注的议题。企业合规试点改革体现了我国积极预防企业犯罪的司法方向，表明当前对企业实施宽严相济的刑事司法政策是大势所趋。在当前我国经济步入新常态，国家大力构建法治营商环境的背景下，企业合规的作用日益凸显。构建、完善企业合规不起诉制度，有利于实现对企业的“严管”和“厚爱”，预防企业犯罪的发生。如何构建中国特色的企业合规不起诉制度，以顺应全球经济、法律发展新趋势？本文现就此作一探讨。

一、企业合规不起诉立法符合现实需要

(一)契合我国刑事司法改革的目标

为保护涉案企业的合法权益，减少刑事追诉给企业带来的负面影响，实现对涉案企业的“严管”和“厚爱”。在改革试点中，检察机关严格遵循少捕慎诉慎押的政策精神，积极适用认罪认罚从宽制度，推动企业合规与依法不起诉的结合，促进了企业合规不起诉在我国的发展。在深圳×公司走私普通货物案①中，深圳市检察院积极落实少捕慎诉慎押的刑事政策，避免企业停产。因此，刑事合规不起诉符合我国在涉企犯罪领域司法改革的目标，有利于保障企业健康发展，确立合规不起诉制度的法律地位与我国司法改革的目标是契合的。

(二)顺应企业竞争发展的全球态势

一是域外合规制度的影响。企业合规源于美国，设立该制度的初衷是为了预防和监控单位犯罪，美国《联邦检察官手册》的颁布推动了该制度的发展[1]。中兴事件后，西方各国开始效仿美国，根据自身实际对合规制度进行本土化改造。新加坡开始允许检察机关与涉嫌洗钱、贿赂的企业达成暂缓起诉协议；法国在《萨宾第二法案》中引入暂缓起诉制度。暂缓起诉协议开始在全球范围内确立，同时给企业合规体系的建设和完善敲响了“警钟”[2]。由此可见，域外已有国家将企业合规纳入刑事法范畴，我国目前还未将刑事合规不起诉制度纳入刑事法，这导致我国刑事合规建设缺少法律支撑。因此，为应对各种合规风险，开展企业合规不起诉制度立法工作迫在眉睫。

二是国际市场竞争的影响。受经济全球化的影响，我国参与国际市场的企业不仅要应对竞争激烈的国际市场，还要面临被国内和国外法律制裁的双重法律风险。在这种严格的监管制度下，企业合规成为优化营商环境的重要手段，是参与涉外经营的企业的生存之道。随着我国综合实力的提高，我国的国际经贸活动日益增多，如果仅靠《合规管理指南》而没有完整的刑事合规法律体系，我国企业在国际贸易中可能会陷入和中兴通讯同样的境遇。在该案中，中兴通讯因违反美国政府出口管制规定而被追究刑事责任，后与美国司法部达成认罪协议，并支付约8.9亿美元的罚金。后因中兴再次违规，中兴与美国商务部工业安全局达成协议，中兴向美国政府支付10亿美元罚款，另支付4亿美元的代管资金，如再出现类似情况，则予以没收，要求中兴实施最为严格的合规管理制度。由于美国对我国进行围堵打压，加之中兴公司的合规意识淡薄，导致了此次制裁。因此，为避免此类案件的发生，我国应积极顺应全球合规的发展态势，建立完善的合规管理体系，优化法治化营商环境。基于此，刑事合规不起诉制度已成为影响我国企业国际竞争力的核心因素。

(三)打破实践困境的应有之意

目前我国只是在特定行业有关于适用企业合规的文件，例如《保险公司合规管理办法》等[3]。在我国的法律体系中，缺少对企业刑事合规不起诉制度的规定，使得实践中对该制度的适用存在限制。在此次改革中，主要采用“检察建议模式”和“附条件不起诉模式”。在采用“附条件不起诉模式”时，检察院依据我国《刑事诉讼法》针对未成年犯罪的附条件不起诉制度，根据涉案企业合规的实际情况，依法对其进行处理。由于涉企犯罪存在责任主体双重性、集体财产的共有性、诉讼行为的代行性等问题[4]，《刑事诉讼法》对附条件不起诉的规定不能完全适用于企业刑事合规不起诉的实践[5]。例如从适用对象来看，附条件不起诉的对象是未成年人犯罪人。鉴于企业犯罪和未成年犯罪在法律适用上的差异，将针对未成年犯罪的附条件不起诉制度直接用于企业犯罪明显不妥，需要在立法上进行相应处理。同时，企业合规改革是司法改革和社会治理改革的融合，需要司法机关和行政监管部门的配合。但在实践中，二者之间的配合并没有达到预期的效果，进而导致行刑衔接的问题普遍存在。从刑事执法机关办理企业合规的实践来看，企业合规中的行刑衔接问题主要体现在企业犯罪立案侦查环节中的衔接、合规考察对象准入上的衔接、企业合规考察验收上的衔接以及“企业合规不起诉”后的衔接[6]。以“张家港市L公司、张某甲等人污染环境案”②为例，检察机关在对L公司作出合规考察决定至合规考察程序结束，均听取了行政机关的意见。可见，行刑衔接贯穿合规改革的全过程，有效解决行刑衔接的问题有利于深化合规改革的成果。因此，随着我国预防企业犯罪探索的深入，有必要确立刑事合规不起诉制度的法律地位，以解决法律滞后性导致的司法问题。

二、企业合规不起诉立法的基础

(一)政策层面

在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的指导下，全国各级人民检察院积极贯彻国家政策，努力为优化营商环境提供司法保障。最高人民检察院在2020年的工作报告③中指出，法治是最好的营商环境。营造良好的营商环境旨在为企业提供适合企业发展的法治环境。确立企业合规不起诉制度的初衷与这一宗旨不谋而和，符合营造良好营商环境的政策精神。因此，对企业合规不起诉制度进行立法符合时代要求，有利于营造法治化营商环境。

(二)理论层面

一是认罪认罚从宽制度的支撑。在全国人大常委会的授权下，我国开展了速裁程序和认罪认罚从宽制度的试点工作，试点成果得到学界的认可。认罪认罚从宽制度自写入《刑事诉讼法》以来，制度运行卓有成效，充分体现了其在“实体从宽”和“程序从简”方面的优势，为促进案件处理方式多元化贡献了司法智慧。随着认罪认罚制度研究的不断深入，2020年中央政法委员会出台的《关于政法机关依法保障疫情期间复工复产的意见》(中政委[2020]13号文件)明确要求在办理涉企案件时，要积极适用认罪认罚从宽制度，使得该制度的适用范围由自然人犯罪扩大至单位犯罪，刑事合规是该制度适用范围扩大的结果[7]。在我国涉案企业合规改革中，检察院对此类犯罪的处理均是在认罪认罚制度的指导下进行的，在实体上和程序上激励涉罪企业通过认罪认罚的形式得到从宽处理。从本质上来讲，认罪认罚制度与企业刑事合规不起诉制度具有一致性，均体现了协商性刑事司法政策。因此，以认罪认罚制度为基点构建企业合规不起诉制度合理又有效。

二是预防性刑法理论观的发展。受德日刑法预防论影响，近年来我国学者对自然人犯罪预防的研究颇多，但关于预防企业犯罪的理论没有受到重视。依据中国企业家犯罪预防研究中心每年发布的《企业家刑事风险分析报告》提供的数据，我国2016—2020年单位犯罪案件数量分别为2795、3940、4740、5001、4065。从数据上看，2016—2019年涉企业犯罪案件数量呈上升态势，2020受疫情的影响稍有下降。笔者认为，相对于自然人来讲，对涉嫌犯罪企业处以较重刑罚的震慑作用是有限的。因此，在预防刑法理论的背景下，应更加注重刑罚的犯罪预防功能，调整与企业犯罪相关的法律规定，充分体现犯罪预防的理念。刑事合规不起诉制度正是通过降低企业潜在的刑事法律风险，以达到预防企业犯罪目的的一种制度，其价值研判立场应注重企业犯罪的事前积极预防。因此，对刑事合规不起诉制度进行立法符合预防刑法理念，有利于实现刑罚的预防犯罪的功能。

(三)实践层面

企业合规不起诉改革是思想理念的革新，体现了我国加强企业司法保护、促进企业除罪化改造、推进检察机关参与社会治理的理念[8]。为落实中央保护企业产权的政策精神，我国积极进行合规试点改革的实践探索，在各方的配合下，企业合规试点改革取得了阶段性成果。最高人民检察院于2020年3月开展企业合规试点改革工作，并于2021年发布《关于开展企业合规试点工作的方案》，将试点范围扩大至10个省份165家市县检察院。试点工作的顺利进行为企业合规不起诉提供了一定的改革思路，最高人民检察院先后发布的三批典型案例，在一定程度上为企业合规不起诉工作的展开提供了可供借鉴的经验。

三、企业合规不起诉制度的体系化立法

认罪认罚从宽制度自纳入《刑事诉讼法》以来，经过实践发展，现已趋于成熟。对企业合规进行立法的过程中，应当将宽严相济的刑事司法政策作为总体指导思想，以认罪认罚从宽制度提倡的宽严相济为重要原则[9]，在行政监管和刑事法两个领域对企业合规不起诉制度进行立法。在行政法不能对企业的违法行为进行评价时，启用刑法对违法行为进行定罪处罚。在整个诉讼活动中，注重行政机关和公安机关、检察机关和审判机关之间的配合，避免出现行刑衔接不畅的问题。

(一)行政监管领域

我国的企业犯罪多属于行政犯，对涉案企业的处理离不开行政执法机关的指导和监督。从这个意义上讲，行政监管是企业合规的必要前提。因此，为实现企业合规预防犯罪的目的，解决实践中行刑衔接的问题，有必要从立法上实现行政合规和刑事合规的衔接。

首先，要完善检察机关与行政监管机关的衔接沟通机制。例如明确合规不起诉制度案件中行政机关的职责，在公安机关和检察机关提前介入的环节，应明确行政机关的配合职责，避免诉讼活动的“断层”。同时，检察机关应与行政监管机关设立信息共享平台，及时沟通涉企案件的进展情况，加强监督，巩固合规监管成果[10]。

其次，要改变以往刑罚治理模式，引入行政执法和解制度。为跳出以往严惩企业犯罪难以达到犯罪预防效果的怪圈，笔者认为可以考虑将行政和解协议的范围扩大至所有涉及企业违法违规的行为，在对涉案企业进行处理时，只要存在合规空间，即企业按照规定交纳和解金并按照有效合规的标准建立合规计划，就可以与其签订行政和解协议。为激励企业积极建立有效合规计划，可以考虑将企业进行合规管理的情况纳入行政许可的考量因素。

(二)刑事法领域

一是在实体法方面。结合域外以及我国的司法实践，刑事激励机制是企业刑事合规不起诉制度的价值所在。依据新组织体责任论，应改变当前刑法对企业责任认定的模式，将合规计划的制定及实施情况作为对企业进行责任认定的基础。对于建立有效合规计划并付诸实施的企业，可将其作为出罪标准，以激励企业建立刑事合规制度。建议《刑法》第三十一条增加第二款：单位犯罪的定罪量刑应当参照合规计划的实施情况。一方面，对于具有有效合规计划，犯罪情节轻微的企业，在责令其完善合规计划的前提下，可以对其作出不起诉的决定；另一方面，对于必须定罪处罚，但具有有效合规计划的企业，可以将合规计划作为对其从宽轻处罚的情节[11]。例如，可以参考美国的《美国联邦量刑指南》，增设独立的单位缓刑制度[12]。对于必须判处刑罚的涉案企业，如果其已经制定并实施合规计划，可以考虑对其适用缓刑。

二是在程序法方面。第一，提供程序性保障。从维护企业合法权益的角度出发，可以结合我国的认罪认罚制度，在刑事诉讼法的特别程序中增设企业刑事合规不起诉制度，对适用范围、时间、条件、证据、强制措施的适用等问题进行规定。例如在我国的企业合规试点改革中，企业合规不起诉制度的适用仅在审查起诉阶段，但根据该制度的目的，可将其适用扩大至刑事诉讼的整个环节，这样与制度的功能和价值更契合。

第二，针对刑行衔接问题的规定。由于企业犯罪具有行政违法和刑事违法的双重性质，企业需要同时承担行政责任和刑事责任，基于此，从行刑衔接角度对企业刑事合规不起诉制度进行规定尤为重要。例如，针对行政处罚前置导致检察机关无法要求涉案企业建立合规体系的情形，可明确要求行政监管机关与检察机关之间相互配合，两种程序同步推进，避免企业合规不起诉制度成为检察机关的“一厢情愿”。

第三，设置程序激励性措施。在对企业犯罪案件进行处理时，应当将是否建立合规计划作为是否对其立案侦查、审查起诉的前提，对于有合理的合规计划的企业，应当在程序上给予“优惠”，以更好地将认罪认罚从宽融入刑事司法中，发挥预防企业犯罪的效果[13]。

注 释：

①《最高人民检察院企业合规典型案例》(第二批)案例五。

②《最高检发布企业合规改革试点典型案例》案例一。

③《最高人民检察院2020年工作报告》。