基于COSO内控框架对高校预算管理的研究*

川北医学院 冯燕

通过了解国内外以及高校预算的现状，同时借鉴与研究COSO 内部控制的框架理论，分析当前预算管理中存在的一些不足，结合COSO 内控框架的五个要素，通过对预算工作基于COSO 内控框架要素的实施情况的了解，寻求措施用于优化预算的环境控制、建立起预算的风险评估机制、优化高校预算的管理、完善预算的监督体系，提升高校资金使用效率与财务预算的控制。

一、高校预算管理与内部控制研究的现状

（一）高校预算管理研究现状

从预算编制和预算执行两个方面来了解当前高校预算管理。

一方面是预算编制，每年各高校都会依据财政部与教育部的相关要求开展预算的编制工作，遵循“量入为出、收支平衡”的原则，结合以前年度预算结转、结余情况以及上一年预算执行的情况，进行新一年度的预算编制。

另一方面是预算执行，各高校都是按照批复的预算来安排当年的各项收支，并在执行过程中遵守预算的严肃性、程序性，严格执行各项收支活动。从高校预算管理的总体情况来看，高校预算工作是在财政部和教育部的要求及指导下进行的，但是对于财政经费的落实情况以及资金的使用效益情况仍需进一步研究。

（二）内部控制研究现状

综合国内外的情况可知，对于相对发达的国家，高校的管理模式与内部控制与企业的管理模式、内部结构是一致的，企业、高校也要服从于国家发布的内部控制相关的法规。追根溯源可以发现，最开始提出内部控制主要是为了保护公司的财务信息，反对那些虚假欺诈信息。

后来，出台了COSO 内控框架，对于企业内部控制来说，它的出现是跨时代的象征。2016年我国在遵循高校内部控制的原则下，根据高校内部控制的理论知识，结合对当前高校经济与高校管理的情况进行的分析，对于整个内控管理涉及流程的问题提出了具有针对性的建议与解决方法。

二、预算管理在COSO 内控框架下有良好的适用性

目前来看，不管是理论界还是实务界，基本已经认可COSO 内部控制框架的权威。不论是我国实施的《企业内部控制基本规范》还是与行政事业单位相关的《行政事业单位内部控制规范》，其确立都是借鉴了COSO 内控框架的五大要素的内容。

对于COSO 内控框架的五大要素分开来说，其一是对环境的控制。它的构成主要包括治理结构与人资政策以及组织文化等，与预算的控制环境类似，对于能够顺利开展预算的管理活动，控制环境起主要作用，而且可以从控制环境的情况了解到预算的执行情况。

其二是对风险的评估。因为经济在社会发展中也是要面临许多风险，进行很多风险影响的预算规划。从一定的意义上讲，这可以让预算管理在更高效的同时防范风险。

其三是对活动的控制。其中，不相容岗位的分离、会计相关系统的控制、授权审批的控制等，对于预算管理来说都应加入管控手段。

其四是加强信息与沟通。它主张在高校内部之间、内部与外部之间，对于出现的各方面的信息可以实现顺畅沟通与预算信息校正，一定程度上加强了预算管理的有效性。

其五是强化监督。在内控管理中注重内部与外部的监督职能，内外部的监督可以及时发现预算管理中的不足环节，通过优化管理过程，实现预算的透明化。

三、高校预算管理存在的问题

（一）对预算不够重视，且没有一定的风险意识

当前高校对于与预算管理相关的管理理念相对比较缺乏，而且对于预算管理没有全部员工一起参与的共识。对于高校内的大多数普通员工而言，在他们的观念里认为预算管理是财务部门的事情，其所在部门及员工仅仅配合财务部门工作就可以了，没有对预算管理产生足够的重视，导致财务工作人员在进行预算工作时，不能从业务部门获得积极主动的支持，增加了预算管理过程中出现问题的可能性。受思想固化的影响，部分人认为预算就是单纯的申请拨款，没有意识到预算的控制功能。部分高校员工缺乏对预算管理业务的风险意识，受传统思想观念影响，一些高校工作人员认为高校的资金是国家财政拨款的，如果不出现校内人员贪腐，就不会出现比较大的风险，所以在内部控制与预算管理方面没有投入足够的关注度。

（二）预算部门协调不够，信息沟通不畅

目前高校预算编制的工作还是由财务部门主要负责的，对于一个相对完整的预算管理机制而言，其工作包含很多，如预算最终决策的审批，预算资料的编制、预算的执行、决算以及预算的分析等。计算机的使用确实为预算管理工作带来了一定的便利。

但是，它只能处理业务层面上的工作，预算相关的信息主要是以数据表格的方式在高校内部流动，相对来说比较滞后和静态，当管理人员收到相关信息后，无法对预算执行的当下情况进行及时分析和研判。

此外，在进行预算相关的工作时，财务相关的工作人员与预算执行的相关工作人员不能及时进行有效的信息交流和沟通，出现财务部门在资金分配上了解情况而在资金支出方面不了解情况，从而出现资金使用不当的问题，导致预算执行过程中出现违规现象。

（三）预算编制粗糙，不能落实执行

从两个方面来说预算编制粗糙的问题。首先，高校在进行预算编制时，没有确定的战略规划，只依据学校的年度计划或者当年的工作要点开展预算编制工作。虽然说现在许多高校已经制定了相对长期的高校发展规划，但这也只是制定了发展规划，并没有把它与高校的预算进行统一联系与紧密结合。其次，对于高校各部门的预算在编制时应该采用零基预算的方法，但实际情况是高校在实施的过程中，并不能实现使用零基预算，而是采用增量预算，从而导致出现有钱的院系会更有钱，没有钱的院系一直得不到钱的情况。

（四）不全面的预算考评，导致监督机制不能正常运行

从当前的现状可知，高校在预算工作中，大多把关注的重点放在了前期预算编制工作和中期执行预算的过程中，仅仅考虑了预算编制是否存在问题需要调整，预算指标与实际的开支情况是否一致，预算执行的进度是否达到预期目标，并没有对预算执行过程中出现的差异进行分析，并找到相关的责任人，这样得到的预算执行结果并不能对接下来的预算管理工作起到改进作用。高校在对预算进行考评方面也存在问题，在实际工作中，通过对“预算执行率”以及“预算完成率”的考评结果来看，对预算的考评是片面的，需要建立更加精细的预算考评机制，应该有具体的目标，在执行过程中有监控部门，预算完成后有评价，评价完成后对评价结果意见反馈，对反馈的意见进行分析和研判并应用到实际的工作中。但目前高校的内部监督机构还没有完全发挥应有的作用，多数高校的预算监督工作，还是由财务部门负责进行的，无法让内部监督功能的实施得到相对的客观性与可靠性。

从目前的形势来看，对于高校内部审计来说，财务信息的审核与重大项目的审计是主要的工作，而对高校预算执行情况还没有进行专项的审计。

理论上，在高校从事预算监督的工作人员必须了解学校各项财务收入与支出情况，并且具备相应的专业技能和素养。但是从实际的反馈情况可以看出，由于专业人员缺乏、地位不高、方式方法落后等原因，导致预算考评机制存在于形式上。

四、基于COSO 内控框架对高校预算管理的优化路径

对高校预算管理的问题进行分析，可以明确在高校预算的管理中应就两个目标对其进行合理改进和完善。

其一是明确预算的合规性，其二是完善预算的绩效性。高校预算的风险评估为出发点，对预算的流程进行多方面全方位的梳理，分析找到预算管理中存在的问题。借助现在预算管理中科技的应用，通过信息系统，针对整个预算管理体制系统，落实并优化从开始的确立发展规划，接下来对预算进行编制，编制后的执行，以及对预算执行后的绩效评价和结果反馈的整个流程进行把控。

结合COSO 内控框架的五个要素的要点，从对预算环境的优化、风险评估机制的确立、对整个预算进行闭环的管理、注重对预算的重点环节进行把控、加强预算各个环节的交流和沟通，最后对预算监督落实到位。

（一）对高校的预算控制环境进行优化，并提高预算的观念和责任

对于高校来说，如果要想把预算管理的工作做好，学校内各个部门的配合是非常关键的。只有学校内各个部门相互配合，在学校资源的分配方面才能更加合理和科学。明确预算目标并把责任目标细化分层，落实到每个业务部门，并且加强各个部门的协调，加快预算执行的效率，对高校的预算管理形成成本与效益关系的理念，增强高校内工作人员对绩效预算的理解，重视对相应资金投入后的效益产出，通过加强对高校预算管理工作的重视，细化并落实高校现行的预算管理工作，提升高校内工作人员的预算责任意识，并及时对参与预算相关的人员进行培训。

（二）完善预算管理决策程序,加强预算执行控制

高校应明确预算管理机构的构成，明确各个岗位的职责分工，根据决策程序对每个岗位的权限进行量化。高校应组建预算管理委员会，负责制定预算的相关政策及方案，协调解决执行过程中可能会出现的各种问题，组织开展工作，保障工作的顺利执行。高校的校长可以作为负责人，各个处如财务处、教务处、人事处等作为委员，确保与预算相关的各项工作得以顺利开展。

其主要任务大致包括以下几个方面：合理制定预算目标，预算相关制度的制定与实施，对预算执行的结果的考核评价等。针对预算执行环节，要加强执行过程中和执行后的内控管理。对于项目支出，如批量采购、基础化设施建设等，要反复研讨、论证其必要性、合理性，必要时可以请求相关专业人员予以协助。对于需要追加预算的资金支出，要开会进行反复周密的讨论、研磨、论证，确定是否存在其必要性，以确保资金效益的最大化。同时，明确预算执行中的各个要求，规范项目的执行，严格按照教育部的要求，加速对于预算的执行，及时反馈项目的执行情况，提高相关资金的使用效率。

（三）促进高校预算信息系统建设

高校应该发挥其长处，建设高校预算信息系统。

首先，高校应该充分运用数据分析，借助计算机强大的数据处理、质控的能力，结合工作，对学校的各部门收支状况进行经常性的统计分析研究，并根据具体情况进行适时修订调整，阶段性提供预算执行情况分析报告，为以后的资金分配提供一定的价值考量。其次，各业务部门可以将各项预算收支汇总至该信息系统中，充分实现各项信息的数据化，使得数据的调取更为简便、快捷，透明化，实现高校对预算信息的全面掌控。当发现重大差异时要及时报告，请有关部门进行分析讨论，指出其差异存在的问题，并进一步商讨解决方案，从中汲取教训，保证以后的工作顺利开展。

（四）建立高校预算风险评估机制，构建预算绩效评价体系

众所周知，考核评价在目前的经济活动中越来越占据着主导地位，是高校预算风内控管理的重要环节。高校不能仅把预算作为一串没有生命力的数字、财政拨款的凭证，而忽视了其庞大的控制功能。预算的控制功能同时也需要强有力的监督指导，这自然而然促成了考核评价的诞生。具体实施中，可以以绩效为中心，监督部门进行综合评定。高校应该组建监督部门，建立完善的高校预算风险评估机制，包括从预算、采购、支出，到最后的确定合同等各项指标明细，分析其间流程可能存在的各种隐患，及时制定相关应对措施，予以规避。例如，预算执行单位收入支出是否合理，是否遵守各项规章制度，是否专款专用等。及时了解各部门之间的沟通协调效果，人员配置是否合理，预算额度与实际支出是否相差过大，项目精度、进度等是否符合要求等。

首先，主要是对高校预算的资源配置及风险控制方面进行合理评价，予以打分。如各项收支是否符合规定流程，各部门资源配置比例是否合理，是否符合该部门发展需要，预算调整的具体原因及是否有必要，是否符合相关程序。

其次，对预算整体流程的各项环节执行程度及最终效果进行评价，查看预算收入有无隐藏，中途是否私自设立项目、提高收费，各项支出是否按原定计划执行。若没有按照原定计划，具体原因是什么，是否存在专款私用等情况，看结果是否符合最初的目标，是否达到预期，整体过程是否符合各项规定、制度等。除开部门监督，高校也应该依据实际情况进行自我评定。各个部门可以进行自我评价，自省所完成工作的可取之处及以后要注意提高的不足之处，及时改进，多沟通，以便以后的工作能够更加顺利高效地完成。

（五）建立预算信息公开制度

高校应通过学校官方网站或公众号等多种渠道，及时、规范地公开经政府财政部门批复的年度预算数据及说明，保证财务信息的透明化，接受社会各方监督。这就要求各高校应该加强信息化方面的平台建设，对属于应当公开的预算信息内容以专栏进行公示，而不是与业务工作内容混杂在一起。要善于规整公开的数据，利用先进的网络系统或者平台，方便高校内的各个部门之间信息使用，同时要责任到人，且要对数据进行及时补充、完善、更新。当然，在保证信息共享快速、便捷的基础上，也要保证其准确性、真实性。公开预算信息的制度，让高校内的每个员工和校外的人员都能够参与进来，对公开的信息行使使用和监督的权利。

五、结束语

多角度了解当前高校在预算管理方面的真实情况，针对在其管理过程中发现的各项问题，通过对高校预算控制环境的优化，以及提高高校内工作人员对预算的重视度和责任感、进一步完善预算管理决策程序、加强预算执行控制力度、促进高校预算信息系统建设、建立高校预算风险评估机制、为预算管理构建完整的预算绩效评价体系、建立预算信息公开制度，这一系列的措施与改革，能优化高校的教育资源配置，提升教育资金的效率和效益。