韩国海洋非传统安全政策新动向

单天雷

(山东大学 东北亚学院，山东 威海 264209)

海洋传统安全涉及国家间对海洋空间的控制与争夺，与之相对应，海洋非传统安全则聚焦于除军事、政治和外交互动以外对人类整体生存与发展构成威胁的海洋领域的相关事宜[1]。作为国家海洋安全的保障手段之一，韩国海洋非传统安全政策在其海洋安全政策的总体布局中发挥着不可忽视的重要作用，其相关实践及对区域海洋安全形势尤其是中韩海洋安全合作产生的影响也值得开展深入思考与研究。鉴于此，笔者重点围绕韩国海洋非传统安全政策的主要实施领域——海洋污染防治与生态环境保护、海运交通秩序保障与海上灾难救助以及打击海上犯罪活动展开论述，对近年来韩国海洋非传统安全政策的布局领域、实践路径与阻滞因素进行详细分析，以期实现对该议题的细致解读。

一、韩国海洋非传统安全政策的布局领域

韩国海洋非传统安全政策的制定与实施主要由海洋水产部、海洋警察厅及环境部负责。其中，海洋水产部的职能权限最为广泛——推动海洋水产业、航运业、海洋旅游业及沿海经济的发展，力行海洋环境保护、推进海事零碳发展并加强海事安全管理[2]；海洋警察厅的业务集中于保护海洋主权、维持海事秩序及强化海上治安[3]；环境部则专司包括海洋在内的各场域环境保护及污染防治。自2013年3月海洋水产部恢复建制，尤其是2017年7月海洋警察厅由海洋警备安全本部重新改称、并由国民安全处重新划归海洋水产部管辖后，上述各部门在海洋非传统安全治理领域已逐渐形成多管齐下、协作配合的系统效应。近年来，韩国海洋非传统安全政策主要聚焦于海洋环境安全、海事安全管理以及海上治安等领域，以打造国内政策实践体系为核心目标，以加强区域及国际合作为重要目标，不断向体系化建设方向迈进。

(一)海洋环境安全

陆源污染、船舶污染、海洋开发利用以及塑料污染等是当前东北亚、东亚海域污染的主要来源[4]，其与人类对海洋资源的过度开发一同构成了破坏海洋生态环境及其平衡的重要原因。与此同时，东北亚地区既有的海洋环境合作治理机制囿于法律强制约束力的缺失、海洋治污信息沟通与共享渠道的不畅通、不透明，以及应对突发性跨国污染事件处理能力的不足，导致包括韩国在内的域内各国涉海治污综合处理能力仍有待提升，合作存在较大的发展空间。

基于此，近年来韩国海洋水产部深耕海洋环境安全治理，提出了改善海洋生态的5大发展战略以及重点推进的16项任务课题：战略目标之一是“保护海洋生态栖息地”，致力于精心构建海洋生态网络，扩大海洋保护区面积并强化管理，推进海洋生态环境修复工作；战略目标之二是“恢复并保护海洋生物”，主要是在应对气候变化的背景之下促进海洋生物资源恢复和生物多样性保护、创造安全的海洋生态环境；战略目标之三是“发展海洋生态服务以回馈国民”，着力于推进以生态环境为基础的海洋空间综合管理，构建海洋生态服务评价体系，提升海洋生态服务水平；战略目标之四是“提升海洋生态保护管理水平”，意在提升海洋生态调查的技术水平，加大对海洋生态的评价力度，开展与海洋生态相关的研究与开发工作，并提高国民的海洋生态保护意识；战略目标之五是“加强海洋生态管理的体系化建设”，具体措施包括构建政府、地方自治团体与当地居民间的联动合作体系，密切追踪国际海洋生态管理的发展动向以及推进东北亚地区的海洋生态合作[5]。此外，在尹锡悦政府“国政课题”第41项任务“海洋领地保护和可持续海洋管理”中，“营造清洁的海洋环境”成为加强海洋生态环境保护的重要环节，包括扩大滩涂与海洋森林等碳吸收源的面积、在全国各地建设国家海洋公园、普及环保浮标以及加强对海洋垃圾的预防和回收等具体措施[6]。

上述综合战略涵盖海洋生物、海洋栖息地、海洋生态保护技术、海洋管理制度与体系以及海洋保护意识等多维内容，将全方位提升韩国海洋生态环境的安全指数，实现“让全体国民共享丰饶的海洋生态环境恩惠”的发展前景，是非传统安全与人的安全和福祉息息相关的现实反映。在提升海洋环境安全指数方面，海洋水产部等部门勾勒出了一幅集海洋生态环境保护的主体、客体、客观手段与主观思想等多维向度于一体的实践图景，关切全球气候变化的宏观背景，在管理水平、服务体系、国民意识等“软件”层面以及环保技术运用、海洋研究的开展、生态修复实践等“硬件”层面双管齐下，进而构建起国内层次的“中央-地方”“官方-非官方”与地区层次的跨国合作之间的联动体系，在实践中不断激发出海洋生态环境保护的更大潜能。

(二)海事安全管理

海事安全管理作为海洋非传统安全议题的重要组成部分，在韩国海洋安全政策的实施中扮演着配合并补充韩国海上军事力量、提升韩国海洋综合实力、服务社会与国民的重要角色。尹锡悦政府的“国政课题”在该领域对海洋水产部及海洋警察厅提出了全新要求，即“维护并扩展海洋领土”——将渔业管理团改编为渔业管理本部，强化大型海警舰艇的部署，打造海上警备信息融合平台；“加强海上交通管制”——到2025年将船舶交通管制中心按区域合并为广域中心，增加雷达数量(从86台增加到107台)；“强化海洋空间管理并提升沿海地区安全指数”——构筑针对台风、海啸等灾害的监视网，在主要沿海地区建设环保型灾害缓冲区，打造避险安全港湾[6]。

综合近年来出台的一系列基本计划，韩国海事安全管理政策的战略目标主要涵盖如下课题。其一，船舶安全，旨在有效提升船舶航行的安全系数，开展针对性的安全管理。按照不同船种的薄弱因素进行分类与集中管理，大力推进针对各类船舶的安全管理体系建设，增强船舶检查制度的可靠性与先进性。其二，安全管理制度，旨在扩大自主安全管理的基础，提升海事安全管理的体系化水平。着力提升政府安全管理制度的基础与力量，加强相关机构间的合作，构建自发性的安全管理机制，建设可持续的灾难管理体制，强化应对与管理能力。其三，意识进步，旨在引导海洋安全意识的划时代转变。强化国民生活中的海洋安全意识，扩大参与体验型的海洋安全教育以及贴近生活的海洋安全体验，普及海洋安全知识，大力宣传海洋安全文化。其四，人身安全，旨在提高海员业务能力，并为其提供高质量福利。建设有针对性的安全教育体系，提高渔业从业者保障自身安全的能力，提供高品质的船员福利与服务，培养优秀的海上作业人员。其五，交通环境，旨在构建以ICT技术为基础的海上交通安全先进管理机制。提供适应不同海域海况的安全管理服务，提高船舶运营、航路安全管理以及通过狭窄水道的可靠性，实现e-Navigation[7](1)e-Navigation(电子航海)，是指通过电子手段统一收集、整合、交换、列报和分析船上和岸上的海洋信息，用以保障海上航行安全、保护海洋环境、减轻管理负担并提高海上贸易和运输的效率。。其六，国际合作，旨在确立在海事安全产业领域的全球领先地位。提高在该领域的国际履约能力，发展海事安全产业，确立全球领先地位，以期在世界市场上发挥主导性力量[8-9]。

通过上述6大战略及20项主要任务课题的实施，韩国的海事安全管理政策聚焦于船舶、航路、从业人员、航海技术、管理制度、安全意识以及国际合作等多个领域，意在构建全方位、组织化的海洋安全管理体系，最终致力于在2021年实现“主要海上事故发生次数减少30%、海难牺牲人数减少30%以及大型海洋事故清零”[9](2)“减少30%目标”的参考对象为《第一次国家海上安全基本计划(2012—2016)》实施期间的年均事故发生次数及牺牲人数。的愿景目标。由此可见，韩国对海事安全管理的整体政策布局凸显“人的安全至上”的原则，船舶技术水平与航线管理水平的提升是保障海事安全的“物质基础”，而海事安全管理制度的完善以及海事安全意识的增强则为海事安全的强化提供了更深层次的保障，多边主义与国际合作的开展也是该原则的重要实践表现。这对践行“优先保护大海之上的韩国国民生命和财产安全”[10]的政策方针、力行海洋非传统安全治理与合作而言意义重大。

(三)海上治安

海上犯罪活动主要包括海上恐怖主义、海上偷渡和非法入境、海上毒品走私以及海盗犯罪等多重形式。其中，海上恐怖主义活动是指恐怖分子在海洋环境下攻击在航行中或已靠岸的船舶与固定平台(包括搭载的乘客与船员)，或袭击包含港口与沿海城市在内的海岸设备及建筑物[11]，现已成为东北亚及东亚各国所面临的较为严重的海洋非传统安全威胁。此外，主要来自东南亚地区的海上偷渡、非法入境以及近年来海上毒品走私依旧猖獗[12]。韩国政府持续面临较大的海上执法压力。

鉴于此，近年来韩国涉海部门加强海上治安，严厉打击海洋犯罪活动。以2017年为基准，2020年海上犯罪的被害者人数下降了35%(从108人减少到70人)，2021年1—11月则进一步下降至57人；2020年检举的破坏海洋安全的犯罪件数增加了46%(从11 710件增加到17 175件)，2021年1—11月则进一步增长至26 550件，有效遏止了犯罪既遂对海洋安全形势造成的负面影响[13]2-3。此外，海洋警察厅的“智能化海洋警察”建设也已提上日程，其主要内容为：推进法律、预算、组织、人力资源等领域的全方位改革，构建以海洋信息为基础的综合管理体系，进而打造涵盖海底、海上及全部海洋空间的、掌握全面且完善的海洋信息及海洋状况的未来型海洋安全管理网[13]3-4，以期强化对韩国领海及专属经济区的管辖和掌控力度，从而更有效地遏制海上犯罪活动。以此为契机，2020年1月，韩国海洋警察厅正式提出了“推进2020年工作计划、5年一度的战略施行计划以及10年一度的‘2030未来发展战略’之间有机联动”的战略发展指针，意欲实现“更加正义的海洋治安”的目标，其具体内容包括构建专门针对海洋的专业犯罪调查体系、确立以国民为中心的刑事活动方向、加强全球合作以有效应对国际海上犯罪以及强化智能情报与智能安保力量的运用[13]9。

作为韩国海洋非传统安全政策体系的重要一环，其海上治安体系计划在改革过程中进一步向技术智能化、规划科学化及目标人道主义化方向迈进。首先，新科技革命成果的运用将极大提升海警装备及管理体系的科技水平与智能化程度；其次，实施计划与战略制定前后衔接、更替有序，能够根据治安管理实践中出现的新情况、新问题及时更新调整政策内容；最后，以“正义”和“国民”为中心的海上治安核心原则赋予韩国海洋非传统安全政策以“人文关怀”，使其目标在实践中更加明确。除此之外，韩国在与邻国间岛礁、领海争议尚存的前提下仍强调开展海上治安合作、共同打击海上犯罪的必要性与重要性，此将进一步丰富其海洋非传统安全治理的内涵与外延。

二、韩国海洋非传统安全政策的实践路径

韩国海事相关部门在海洋非传统安全事务中秉持“主权至上、以人为本、环境第一”的原则，力行海洋和海岸生态环境保护、有效打击海上犯罪活动并开展灾难救助、着力提升海上治安与管辖能力，在国内与区域层面双管齐下，不断释放出海洋非传统安全治理的动能与活力。

(一)构建涉海综合治污体系

在海洋污染的预防及治理方面，海洋水产部与环境部于近年来取得了丰硕成果。一是针对海洋污染源开展积极预防和检查。对船舶、海洋设施、港口浦口以及沿岸海域开展频繁的海上巡查，并利用飞机对广域化海域进行立体监控。在陆地上对船舶或海洋设施等进行指导检查，巡查港湾、码头的非法排放污染物以及监视船舶污染物的流出，定期开展预防活动。二是对海洋污染进行特别抽样检查。持续开展针对水泥、煤炭等存在污染隐患的大宗商品卸货现场实态检查、“国家安全大诊断”海洋设施特别检查、预防船只海洋污染的综合检查以及油轮海洋污染预防特别强化期间的联合检查等一系列防止污染的调查检查活动。三是对海洋污染事故采取防范措施。通过对事故原因开展全方位调查与现场还原，分析不同季节海洋污染情况的不同特点，加强对海洋污染防治志愿者的培养与管理等。上述举措有效地构建起了多层次、宽领域的海洋环境安全综合保障体系[14]242-251，[15]237-242。

(二)完善海事安全指标与系统

在提升海事安全指数方面，近年来韩国海洋警察厅通过针对危险海域实施安全检查、加强同地方自治团体和相关机构的合作、量身定制适合各海域及各时段特征的安全措施、实施安全危险性评价指标制度、扩大海洋安全文化教育宣传力度等政策布局，切实提升了对沿岸海域的安全管理水平[14]146-147，[15]150-152；通过制定并实施海上灾难应对计划，打造海上灾难救援机构间的合作体系，开展民间、政府、军队联合应对海上灾难的基本训练，对反复性、多发性海洋灾害开展系统管理，积极应对纷繁复杂的海洋灾难[14]166-168，[15]172-174；在强化海洋事故救援力量方面，中央海洋特殊救援团、海洋警察救援队的人员、装备及组织水平均得到有效提升，并通过海警船与海警飞机专用海洋远程急救医疗系统的建设，显著提升了对海洋事故的救助应对能力[14]169-170，[15]175-177。此外，在打击各类海上犯罪活动方面，积极打击免税油类的非法流通行为、强力阻断毒品的海上入境通道、扫除对港口及其周边地区社会弱势群体的人权侵害行为[14]200-201，有效降低了海上犯罪活动的发生率，成为检验韩国海洋非传统安全治理水平不断提高的重要参照。

(三)强化海上治安与管辖能力

当前全球海洋传统安全与海洋非传统安全事务呈现出相互交织的关系特征，即很多问题本身既属于非传统安全领域，又同时具有传统安全的属性[16]；或者某一议题隶属于传统安全范畴，但通过非传统安全手段加以解决已成为世界各主要海洋国家的惯例。如对领海及专属经济区的管辖与保卫(特别是争端地区)是典型的海洋传统安全任务，但在现实操作中各国往往以海洋警察等在国际法意义上被界定为非军事化的、行政执法性力量加以落实，容易引发国家间军事冲突的海军力量则“退居二线”。在此背景下，韩国也通过对海洋非传统安全力量加以有效运用来强化海上治安与管辖能力，主要表现为：第一，在韩日存在主权争端的独岛及附近海域，韩国海洋警察厅常年保持一艘可搭载直升机的大型警务船的部署状态，强化了航空巡查等立体警备活动的力度；第二，近年来海洋水产部启动了“郁陵岛前进基地”修建计划，积极打造与海军“独岛警备队”等相关组织机构开展紧密合作的行动机制；第三，在中韩存在管辖权之争的苏岩礁及周边海域，海洋警察厅在海洋科学基地职能的基础上进一步赋予其搜索与灾难救助功能，保持一艘大型警务船的常年部署与实时监视以确保实控状态，同时将其周边海域航空巡查频次从每周1次增加至每周3～4次[14]107-108；第四，在朝韩间存在争议对峙的西海五岛及其临近海域，设立了“南北和平水域”及“南北共同捕鱼示范区”，并组建了由双方海警巡逻艇共同组成的“南北共同巡逻队”，在管制和处理非法渔船，保障捕鱼作业安全等方面进行紧密合作[17]。这在一定程度上化南北间争斗为合作，进而缓解了韩国西北岛屿防卫前线的防卫压力。

(四)推进双多边非传统安全合作

作为国内海洋非传统安全治理实践的补充，韩国在涵盖多元机制的综合框架下积极推进并参与域内外双边和多边海洋非传统安全合作。以中韩海洋非传统安全事务合作为例，2018年5月，中韩海警举行第二次高级别工作例会，双方就海上渔业执法，打击走私、偷渡、贩毒等跨国犯罪活动，以及在北太平洋地区海岸警备执法机构论坛等多边机制下积极开展合作，深入交换意见，达成广泛共识。深化中韩海警合作是加强两国海上执法安全合作的重要举措，有利于维护本地区海上安全与稳定；同月，第十八次中韩海上安全定期会议在韩国仁川举行，就港口国监督(Port State Control)合作方案、加强中韩国际客轮安全管理、开发电子导航技术、建立共同应对危险有害物质运输的合作体系等多个议题展开会谈，并针对全球热点问题——船舶节能减排的相关规定与实施现状进行了深入的交流与讨论；2018年11月，中国海警局北海分局1304号渔政船与韩国西海渔业管理团“无穷花24”号渔政船在暂定措施水域开展联合执法巡航，共同打击查处非法捕捞渔船，这是两国自2016年9月以来时隔2年后重启联合执法巡航[18]；2021年与2022年，“中韩海洋事务对话合作机制”连续召开两届会议，深化在海域划界谈判、海洋科研、涉海科技、生态环保、航运、渔业、海上执法、海事安全和海空安全等领域的交流合作，将黄海打造成为和平、友谊、合作之海成为双方的重要关切[19-20]。

韩国主导或参与的多边合作实践也发挥着重要作用。2018年6月，在第二十次中日韩环境部长会议上，三国就解决海洋垃圾、提升东海海域环境指数等问题加强合作达成了共识；2018年10月，在第九届亚洲海洋地质大会召开期间，第三届中日韩海岸带地质调查研讨会在上海举行，三国科学家展示了海岸带地质调查的最新进展和主要成果，围绕地质灾害调查监测、构造沉积作用、海平面和气候变化的学术报告聚焦三国海岸带地质合作主题[21]，推动了三边海洋非传统安全合作的进一步深化；2019年4月，在俄罗斯举行的北太平洋地区海岸警备执法机构论坛第二十届专家会议上，韩国与美日加俄中等国一致同意共同应对海上毒品走私等国际海洋犯罪问题，并就加强海上搜救、打击非法捕捞等事项交换了意见；新冠肺炎疫情暴发后，韩国也未停止推进对外涉海多边合作的步伐，如2020年12月、2021年12月接连举办“北极合作周”，积极探索“后疫情时代”包括北极航道的开发与安全运营等在内的海洋合作事宜[22-23]。参加并举办多元化的国际多边海洋安全合作机制有助于韩国延展海洋非传统安全合作领域、拓展合作渠道、增强国际话语权与影响力，进而服务于国内政治视域下的海洋治理行动。

三、韩国海洋非传统安全政策的阻滞因素

近年来，韩国海洋非传统安全政策已经释放出了较大的实践动能，在一定程度上加大了涉海治污力度，完善了国家海事安全管理体系，强化了海洋治安与管辖能力，也进一步打通了国内与区域、全球海洋非传统安全治理事务之间的区隔。然而在政策实施过程中，涉海管理部门之间的权责划分不清与利益争夺，围绕岛礁主权、海洋划界及专属经济区管辖而暴发且延宕的国家间争议纠纷，以及新冠肺炎疫情暴发与日本核废水排海等新老问题交织并行，已对其海洋非传统安全政策的实践效能产生了较为明显的掣肘。

(一)国内政局变动的负面影响

前文提及，韩国在海洋非传统安全领域主要由海洋水产部、海洋警察厅及环境部负责管理与执法。在海洋生态环境保护领域，海洋水产部宽泛的职能与环境部对涉海环境安全事务的参与造成了职权划分的不明确，这就给推进海洋非传统安全治理进一步走向体系化造成了阻碍。此外，政府的换届将在不同程度上打乱现有的涉海部门改革与建设节奏，海洋非传统安全治理的发展方向与态势可能出现较大变动。2008年2月，李明博政府上台后，海洋水产部被迅速取消，其职能被拆分划归至国土海洋部与农林水产食品部中，海洋的统筹管理力量与行政效率被削弱，直至2013年3月才由朴槿惠政府恢复[24]；而海洋警察厅自1991年成立以来，先后经历了由警察厅、海洋水产部、国土海洋部以及国民安全处等4个部门管辖的阶段，文在寅政府执政以来又将其划归至海洋水产部统辖[3]，其职能定位与所属关系的反复摇摆使得部门间经费与利益之争时有显现。鉴于此，在机构调整与职权划分上，尹锡悦政府可能会对现有海洋非传统安全政策与实践的推进带来新的不确定性。

(二)涉海力量整合激化争端

2017年，曾有韩国学者提出过韩国版“国家舰队”的概念，意指海军和海警在平时独立存在，在紧急情况发生时能够有机结合实现统一有效应对的一种形态，此举绝非合并二者的组织或预算，且并不是成立一个组织性的实体而是建立一个制度化的概念。海洋上发生的热点问题大都是动员各海上力量相互合作才能解决的所谓跨国非传统安全问题，因此，韩国海军与海警应在决策、指挥控制与作战、战力建设、物资运用与军需支援、国际合作以及法律制度建设等领域加强沟通及有机协作[25]。2021年5月，韩国海洋警察厅、海军与海军陆战队联合发布《以海权为基础的繁荣与和平构想》，“国家舰队”的组建与部署正式启动。该报告明确指出，三者作为实现和支持国家安全战略的“核心轴”和联合作战能力的一部分，应强化全方位的海洋安全力量建设，进而打造紧密的作战及协同体系，并特别强调了“为应对战时和平时概念模糊的‘灰色地带’和使用多种手段和方法的‘混合战争’，海洋警察的作用应该进一步增强”[26]。

打造类似于美国“国家舰队”的韩国“国家舰队”，不仅是为了提升两者的合作水准与一体化程度，也将提升海军执行非传统安全任务以及海警向承担传统作战任务过渡的能力，更是韩国在面对海洋安全争端时强化应对态势、提高应对能力的不二选择。目前，韩国海军与海洋警察部队已经在针对独岛、苏岩礁等争议岛礁及其周边海域的任务执行中实现了常态化联合巡航执法，海洋警察厅的水面力量会同海军的“郁陵部队”“独岛警备队”等机动作战编队每年也举行两次“独岛防御演习”(2019年起更名为“东海领土守护演习”)，在实践中已有向正式化的“国家舰队”建设迈进的趋势。韩国此举将在较大程度上影响其海洋非传统安全政策的实施以及域内各国开展海洋非传统安全合作效能发挥。

(三)区域合作机制亟待完善

在东北亚区域层面，韩国参与的海洋非传统安全互动与合作虽已取得一定进展，但仍存在合作实践远远落后于合作意向、合作动力不够强劲以及合作平台专门性不足等诸多问题，中日韩三国间的海洋非传统安全合作机制亟待完善。

首先，包含海洋事务合作在内的“新时代中日韩合作”虽已于2017年回暖重启，但韩国参与的诸多双边、三边各领域海洋事务合作对话大部分依旧停留在纸面上——表达积极的合作意愿之后即戛然而止。

其次，受安全保障和经济竞争等因素影响，东北亚国家在构建地区海洋合作机制过程中的动力明显不足，“小马拉大车”的传统安排在“大国竞争”背景下深受多方掣肘，显露出难以为继的疲态。

再次，就海洋非传统安全合作而言，东北亚地区尚无专司其职的机制或机构安排：西北太平洋行动计划(NOWPAP)虽覆盖中日韩俄朝五国的海洋及海岸区域，但该组织只负责“支持基于生态系统的沿海和流域综合管理、评估海洋和沿海环境状况、防止和减少陆地与海洋污染以及保护海洋和沿海生物多样性”[27]而不涉及其他。中日韩三国合作秘书处自成立以来组织开展了一系列地区海洋事务合作，但宽泛的职能使其对海洋非传统安全领域有机统一合作的专注力和推动力仍显不足。

最后，目前东北亚各国间存在针对海洋规则的各自解读、面对利益竞争的互不相让、应对海洋治理的权责淡化等问题[28]，消耗着各方推进合作的耐心与意愿。

(四)新旧争议迭出导致互信艰难

近年来，韩国海洋水产部、海洋警察厅发布的多份官方文件中，虽频繁提及为应对跨国海洋非传统安全威胁而开展域内及国际合作，但面对新冠肺炎疫情肆虐导致“与邻国开展海上安全合作机会减少”[29]的现实，东北亚国家间的海洋非传统安全互助水平将难以取得实质性提升。一方面，在东北亚的主要国家间，中日、中韩、日韩、日俄以及朝韩之间皆囿于岛礁归属、海域划界或专属经济区划分而发生过多轮争端，围绕此类问题的解决而展开的谈判往往难以达成实质性协议，这在客观上使得东北亚各国间围绕海域及岛礁归属权或管辖权的龃龉成为老生常谈。其对韩国海洋安全政策实施的影响不仅表现在海洋传统安全领域，也关涉海洋非传统安全问题，降低了国家间的政治互信程度，削弱了国家间开展治理合作的意愿。另一方面，非法侵渔事件即所谓的“IUU捕鱼”——非法的、不报告的和不受管制的捕捞活动的频发，在潜移默化中激化了各国(主要是中韩两国)围绕海域管辖、海洋执法与司法实践的矛盾。

此外，2021年4月13日，日本内阁正式作出将向太平洋中排放所谓“符合环境标准”的福岛核电站核废水的决定。按照“北太平洋暖流→加利福尼亚寒流→北赤道暖流→日本暖流”的洋流活动规律，其废水中过量的放射性元素将很快威胁到北太平洋两岸所有国家和地区的人民生命安全和生态安全；此外，赤道以北的亚欧大陆东岸海域是千岛寒流与日本暖流的交汇处，渔业资源异常丰富，核废水排海将对韩国渔业安全、海洋环境安全以及海洋水产经济发展安全造成难以估量的负面影响。日本此举引发了周边国家以及除美国外几乎所有环太平洋国家政府的严重关切，尤其是来自韩国外交通商部、海洋水产部与水产团体等多元官民主体的强烈谴责与反对[30-33]。日本罔顾民众、媒体和国际社会的强烈反对，最终仍然作出了“排污入海”的决定，体现出其在环境外交上的功利主义倾向[34]，也违反了《联合国海洋法公约》规定的多项义务(保护海洋环境、不产生跨境损害、与周边邻国等利益攸关方充分协商以及保持信息透明)[35]。此举必将进一步恶化本就互信程度较低的东北亚国家之间的关系，加剧地区海洋传统安全矛盾影响下的海洋合作的脆弱性。上述症结难解的现状与复杂的国家间关系扭结在一起，势必对韩国海洋非传统安全政策的实践效能产生持续性的负面影响。

结 语

较之于零和性的海洋传统安全竞争乃至对抗，以合作性的姿态、非零和性的实践推进海洋非传统安全威胁的解决，才能最终为国家海洋安全政策目标的实现奠定基础。这也是近年来韩国在国内推进海洋生态环境保护、海事安全管理、海上治安实践以及对外开展双多边海洋非传统安全治理合作时的重要表现。然而，韩国海洋非传统安全政策的实施面临着新老问题的叠加引发的困境，即涉海管理部门之间的权责划分不清与政府换届造成的政策调整，岛礁主权归属与海洋划界争端时有发生，新冠肺炎疫情使海上救灾活动形势严峻，以及福岛核污水排放导致海洋生态灾难的复合影响。这种复合影响消磨着东北亚国家间的合作意愿，也为各国海洋非传统安全政策目标的实现带来了全新挑战。