论民法典绿色原则的程序价值——从环境民事公益诉讼适格原告的实践困境切入

黄 茂 醌

(烟台大学 法学院，烟台 264003)

党的十九大报告明确提出了要把中国建设成社会主义现代化强国的号召，并进一步阐明“要建设的现代化是人与自然和谐共存的现代化”(1)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次代表大会上的报告》，人民出版社，2017，第50页。，界定了中国未来发展的“绿色属性”(2)吕忠梅课题组：《“绿色原则”在民法典中的贯彻论纲》，《中国法学》2018年第1期。。《民法典》第9条(绿色原则)规定，民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护环境，这是“绿色属性”的立法体现，且其作为民法基本原则，又具有弥补成文法的不足这一机能。(3)徐国栋：《民法基本原则解释——成文法局限性之克服》，中国政法大学出版社，1992，第16页。国家在立法层面对环境保护的高度重视，意味着行为结果或过程无害于生态环境成为企业、公民的生产经营、日常生活合法合规的重要评价规范。从另一侧面来看，绿色原则已然成为行政机关和司法机关履行执法权、司法权的一项指导性原则。《民事诉讼法》(以下简称《民诉法》)第58条明确赋予检察机关、法定组织提起环境民事公益诉讼的适格原告地位。虽然《民诉法》第58条早于绿色原则制定，但两者均为国家保护环境利益意志的立法体现；两者互相呼应，为法院的司法裁判提供了更加坚实的法律依据。而一定数量绿色原则裁判案例的积累，又可提高社会整体的环保意识。法谚有云：“无诉则无裁判。”绿色原则能在多大程度上影响法官的裁判，取决于有多少环境纠纷能进入法院，这就涉及环境民事公益诉讼适格原告的认定问题。环境民事公益诉讼具有当事人两造互换性缺失、主要诉讼请求以预防性停止为主、原告利益呈扩散化或集团化、争议焦点社会化、审判复杂化及长期化等诸多与传统诉讼不同的特征。(4)段文波：《日美现代型诉讼比较》，《社会科学研究》2007年第1期；肖建国：《现代型民事诉讼的结构和功能》，《政法论坛》2008年第1期；陈贤贵：《现代型诉讼与当事人适格理论的新发展》，《河北法学》2012年第9期。但碍于传统的裁判私权模式、事证收集手段不足、诉讼成本高昂等现实原因，环境民事公益诉讼面临适格原告范围狭窄、法定适格原告起诉积极性和实效性较低等困境。有鉴于此，本文拟以绿色原则环境权属性中的程序性环境权为分析工具，结合中国现实情境，对原告适格扩张的可能性、限度以及如何在具体配套制度上予以完善进行分析和研究。

一、环境民事公益诉讼原告适格的当下境遇

(一)环境民事公益诉讼原告适格的立法梳理

根据《民诉法》第58条的规定，针对破坏生态环境和资源保护的行为，在法律规定的机关和有关组织未提起诉讼的情况下，人民检察院可依职权向人民法院提起诉讼。检察机关适格原告地位的认定不存在问题，而法定机关和组织则需要依据相关法律及司法解释进行具体认定。关于法定组织的认定，依据《环境保护法》(以下简称《环保法》)第58条以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼解释》)第2—5条的规定，环境公益组织要想成为适格原告，须满足三个条件：(1)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(2)社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动；(3)在提起诉讼前，连续五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚。至于法定机关，则一般是指环境主管行政部门。根据《海洋环境保护法》第5条和《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第3条的规定，针对污染海洋生态环境、破坏海洋自然资源的行为，国务院环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门、军队环境保护部门以及沿海县级以上地方人民政府有权按其各自的职能分工提起相应的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼。(5)在海洋环境诉讼领域，有权提起环境诉讼的适格行政机关是多样化的，但由于不同机关的分工不同，其提起的环境公益诉讼的内容也有所差异。具体分工差异见《海洋环境保护法》第5条。

与此同时，为实现法定适格原告诉权行使的有序性，2016年出台的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》明确规定，检察机关在提起环境民事公益诉讼前应当履行督促义务；只有法定机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，且环境公共利益仍处于受侵害状态时，检察机关才能提起环境民事公益诉讼。以上规定最终转化为《民诉法》第58条第2款。在具体程序上，2018年施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条明确规定，检察院拟提起公益诉讼的，应当依法进行为期30日的公告，公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。

(二)存在的问题

1.案件低受理率与较丰富的法规形成反差

通过对现有法律规范的梳理，不难发现国家对环境利益保护的高度重视。随着检察机关和相关组织适格原告地位的确立，司法实践中出现了一批具有典型意义、影响深远的案件。例如，在泰州市环保联合会与泰兴锦汇化工有限公司等环境污染侵权赔偿纠纷案中，(6)参见最高院(2015)民申字第1366号民事裁定书。首次确定了危险化学品和化工产品生产企业在生产经营过程中应具有较高的注意义务，污染行为一旦发生，不能以部分水域的水质得到恢复为由免除污染者应当承担的环境修复责任的裁判规则。这不仅对相关企业起到了警示作用，而且为后续水域污染案件的审理提供了明晰的裁判指引。

环境民事公益诉讼的立法目的是对受侵害的环境利益进行充分且及时的救济。所谓“充分”是指对特定案件的环境利益进行充分的审理与救济，即确保环境纠纷的审理质量；而“及时”则主要是指对正在受侵害的环境利益尽快进行立案和审理。如果说环境民事公益诉讼的目的是一驾马车的话，那么两者犹如车之两轮，缺一不可。结合近年来的数据，笔者发现环境民事公益诉讼案件受理数量仍是偏少的，有相当一部分环境纠纷没有获得及时受理和救济。据统计，2019年全国法院受理环境资源案件202 671件，其中环境民事公益诉讼案件2 524件。社会公益组织提起的案件数量为179件，审结58件。检察机关提起的案件数量为2 309件，其中民事公益诉讼案件312件，审结248件；刑事附带民事公益诉讼案件1 642件，审结1 370件；行政公益诉讼案件355件，审结277件。(7)《中国环境资源审判(2019)》，中国长安网，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1666117562265458090&wfr=spider&for=pc，访问日期：2022年4月13日。2019年我国环境民事公益诉讼案件所占比例较低，仅占环境资源案件受理总量的约1.2%。尽管2020年审结的社会组织和检察机关提起的环境民事公益诉讼案件分别提高到了103件和3 454件，(8)《中国环境资源审判(2020)》，百度百科，https://baike.baidu.com/item/%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E7%8E%AF%E5%A2%83%E8%B5%84%E6%BA%90%E5%AE%A1%E5%88%A4%282020%29/57168314?fr=aladdin，访问日期：2022年1月16日。但总体来说仍不理想。从2019年和2020年的数据可以看出，提起公益诉讼的主要力量是检察机关，在对环境利益救济的路径选择上则是以刑事附带民事公益诉讼为主。

2．法定适格原告难以满足环境利益维护的需要

相比公民个人和一般社会团体，现有法定适格原告在人力、物力以及专业素养上都较高一筹，但面对数量越来越多的环境污染案件，现有适格原告多少有力不从心之感。就适格原告主体数量而言，检察机关作为法律监督机关，其机构布局是按照市区来设置的。在海洋环境民事公益诉讼领域，虽然有不同的海洋行政主管部门有权根据各自的权能提起相应的海洋环境生态损害赔偿诉讼，但其救济的利益范围仅限于海洋生态环境这一单一领域，从环境资源案件数量的总体来看，海洋环境民事公益诉讼所占比例很低。至于符合《环境民事公益诉讼解释》第2—5条规定的环境公益组织，根据民政部公布的数据，在全国约有700余家，但近年来提起环境民事公益诉讼的社会组织不超过25家。(9)《社会组织提起环境公益诉讼案件的数量呈下降趋势》，中国环境网，http://www.jshj.org/news_show.aspx?id=18658，访问日期：2022年1月20日。此外，《环境民事公益诉讼解释》关于环保组织需连续五年从事维护环境利益的业务活动的限制缩小了诉讼主体的范围，也在无形当中增加了民间环保组织的生存压力，降低了环保组织开展公益活动的积极性。(10)陆红、宋永杰：《环境民事公益诉讼原告资格研究——基于环保组织起诉化工企业案的分析》，《河海大学学报(哲学社会科学版)》2016年第5期。目前，由于我国的环保组织大多处于初创阶段，规模小、资金少、人才缺乏等问题较为突出，(11)周有强：《为“绿色”而战尚需奔跑呐喊》，《工人日报》2015年8月8日。随着环境纠纷数量的不断增多，在公民和一般组织诉讼实施权缺位的情况下，现有适格原告存在主观上不愿、客观上也难以满足维护社会环境利益实际需要的问题。

3．法定适格原告起诉的积极性不容乐观

就法定适格原告的起诉积极性而言，以符合法定条件的环保组织为例，除了中华环保联合会等实力较为雄厚的环保组织有提起环境民事公益诉讼的经历和意愿外，其他规模较小的机构尚未见有提起环境民事公益诉讼的实践报道。根据经验分析，这类社会组织有提起环境民事公益诉讼意愿者，不会超过10%。(12)王灿发、程多威：《新〈环境保护法〉下环境公益诉讼面临的困境及其破解》，《法律适用》2014年第8期。与一般民事纠纷不同，环境民事公益诉讼的成本更高，“起诉难、立案难、取证难、鉴定难、胜诉难”已成为业界关于环境维权困局的共识。(13)罗艾桦：《环保公益诉讼案，检察院坐原告席》，《人民日报》2009年8月10日。以鉴定费用为例，原被告双方争议的核心事项往往需要通过鉴定予以解决，而此类案件的鉴定费用少则几十万，多则上百万。2011年以“自然之友”为首的民间环保组织对云南陆良化工实业有限公司提起的“云南曲靖铬渣污染案”之所以历时8年仍未审结，重要原因之一便是高昂的环境损害鉴定费用。截至2019年9月9日，最终筹款额仍不及目标的一半。(14)刘佳：《高昂环境损害鉴定费，如何不“绊住”公益诉讼？》，腾讯网，https://new.qq.com/omn/20190923/20190923A0QNOU00.html，访问日期：2020年8月27日。根据《民诉法》第67条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《民诉法解释》)第91条以及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》(以下简称《证据若干规定》)第31条的规定，环保组织应当对其主张的事实提出相应的证据，并预先提交鉴定费用；而《环境民事公益诉讼解释》第34条明确禁止环境公益组织通过诉讼牟取经济利益。这就导致了一个尴尬的情形，即环境民事公益诉讼费用远高于一般民事案件诉讼费用，但环境民事公益诉讼原告可得经济收益又远低于普通民事诉讼原告可得经济收益。(15)陈亮：《环境公益诉讼“零受案率”之反思》，《法学》2013年第7期。从理性经济人视角来看，如果做出某一行动对行为人而言是合理的、有经济效益的和对自身有利的，那么此行为就是有价值的。(16)同上。同理，现有适格原告作为民事诉讼主体，在起诉前也势必会对其将要付出的诉讼成本与行为所带来的收益进行比较，只有在收益大于成本的前提下，其才会做出行动。

4.检察机关对环境利益的救济具有滞后性

根据现有规定，检察机关提起环境民事公益诉讼的前提是法定机关和组织不履行起诉义务或没有能力起诉。该规定有其合理性，可避免发生多个原告在同一时段向法院起诉的“滥诉行为”。(17)赵谦、余月：《主体、属性与实践：公益诉讼诉前程序要义考略》，《河北法学》2021年第2期。但在缺乏强制性措施以及检察机关的自侦权被整合到监察委员会的情况下，检察机关的督促很难对被督促主体产生足够的威慑。目前，针对被督促主体不想或不能起诉的情形，检察机关除了自行起诉尚无更好的应对措施。与此同时，随着检察机关的自侦权在职能调整中被抽离，面对证据调查难度较大的环境公益案件，检察机关在举证责任承担方面显得力不从心。(18)刘加良：《检察院提起民事公益诉讼诉前程序研究》，《政治与法律》2017年第5期。设置诉前程序的目的原本在于通过督促适格原告起诉及时对社会环境利益予以救济，但在环境公益组织能力不足、积极性过低的现状下，检察机关往往成了救济环境利益的兜底机关，这在客观上造成了时间的浪费；加之检察机关职能转变后举证能力下降，易导致关键证据难以及时保全的不利情形发生。

二、环境民事公益诉讼原告适格实践困境之成因

(一)裁判模式的“私权化”导致适格原告范围的限缩

从裁判模式的类型来看，存在“私权模式”和“公共价值模式”的划分，不同的裁判模式对应不同的原告适格规则。所谓私权模式，也称纠纷解决模式，是指以和平解决私人之间的纠纷为主要目的的诉讼模式。该模式认为，法院的主要目的是根据私法原则来解决当事人之间因私权而发生的纠纷。(19)Abram Chayes，“The Supreme Court，1981 Term-Foreword: Public Law Litigation and the Burger Court，”转引自陈亮：《环境公益诉讼背景下我国传统原告适格规则的反思与重构》，《法律适用》2014年第1期。该模式在适格原告的认定上存在以下特征：一是以既定规范的违反作为司法介入的前提；二是强调当事人与纠纷之间的利益关联，原被告之间的对抗以对自身利益的关注为前提，没有利益对抗，原被告之间的对抗便丧失了意义；三是个人是自身利益的最佳判断者；四是只有在原告的损害确实是由被告行为造成的情况下，被告才有提供救济的义务。(20)Abram Chayes，“The Role of the Judge in Public Law Litigation，”转引自陈亮：《环境公益诉讼背景下我国传统原告适格规则的反思与重构》，《法律适用》2014年第1期。由《民诉法》第3条和第122条的规定可知，我国传统的适格原告认定规则是与“私权模式”相契合的。这体现在无论是直接利害关系人还是非直接利害关系人，其取得原告资格的前提均为证明被诉行为与其合法权益受损之间存在因果关系。该模式在对个人利益或集体享有的经济利益大开方便之门的同时，对公众或大部分公众的“扩散性利益”却给予了不当的区别对待。(21)莫诺·卡佩莱蒂主编《福利国家与接近正义》，刘俊祥、罗国忠、肖云枢等译，法律出版社，2000，第83页。我国现有适格原告有权提起环境民事公益诉讼的类型还局限于环境污染、侵害消费者权益等传统纠纷，审美、娱乐、环保以及精神享受等与公民自身利益休戚相关的非物质性环境利益因未上升到受法律保护的层次而形成了规模庞大的“法外利益”。(22)原田尚彦：《环境法》，于敏译，法律出版社，1999，第192页。根据我国现行原告适格规则，上述利益即使受到侵犯，被侵害人也不具有提起诉讼的原告资格。(23)虽然目前检察机关和法定社会组织有权提起公益诉讼，但案件类型是狭隘的，仅限于特定的几种。笔者认为，之所以限定案件类型，是考虑到现有适格原告的人力、物力是有限的，如过于扩张案件范围，现有适格原告将无力进行诉讼，不过这也从侧面说明了赋予公民个人及其他组织适格原告地位的必要性。

(二)诉讼成本高昂导致原告起诉“投鼠忌器”

与德国团体诉讼无权行使损害赔偿请求权而只能提起不作为请求之诉不同，我国环境民事公益诉讼原告有权提起损害赔偿之诉，且诉讼标的额往往较高。(24)2015年颁行的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》规定：“生态环境无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。”该试点方案一定意义上意识到了生态损害的无法修复性，却仍然将环境保护的愿望寄托于货币赔偿制度。参见刘清生：《论环境公益诉讼的非传统性》，《法律科学》2019年第1期。我国法院诉讼收费主要实行的是按诉讼标的计算标准制度、预交制度、审判后责任方负责制度。(25)佟丽华、白羽：《和谐社会与公益法——中美公益法比较研究》，法律出版社，2005，第158页。除了高昂的案件受理费，环境污染领域的公益诉讼大多涉及复杂的技术，因果关系的认定往往需要进行监测、采样等步骤，而专用设备成本和相关费用都很高。为了减轻原告经济负担，《环境民事公益诉讼解释》第33条规定法院可酌情允许原告缓交诉讼费用，并且败诉或部分败诉的原告申请减免诉讼费用的，由法院酌情决定。《环境民事公益诉讼解释》第22条将鉴定费、律师费及其他合理费用纳入诉讼费用的范畴之内，为适格原告提起诉讼解决了部分的后顾之忧，但费用负担转移的前提是被告败诉。以上因素都会在一定程度上加深原告起诉的顾虑。我国现有民间环保组织筹资渠道非常狭窄，资金来源非常不稳定，而且通常缺乏法务人员和诉讼经验，又没有足够的资力以高薪长期聘请有能力的律师代理诉讼。有的民间环保组织主观上有意愿提起环境民事公益诉讼，但受制于人力资源和诉讼费用的缺乏，可能无力提起诉讼。(26)王灿发、程多威：《新〈环境保护法〉规范下环境公益诉讼制度的构建》，《环境保护》2014年第10期。当环保组织碍于费用过高不愿或不能起诉，再由检察机关提起诉讼，又显然不利于环境利益获得及时救济。

(三)事证收集手段的局限性增加了原告举证的负担

根据《民法典》第1230条的规定，在污染环境、破坏生态纠纷中，被诉行为与损害结果的因果关系由行为人承担举证责任。此规定减轻了原告的举证负担，但根据《民诉法解释》第91条第2款的规定，原告依然要对被告有污染行为、损害以及行为与损害的初步联系等要件事实承担证明责任。环境民事公益诉讼具有双方地位不对等、实力悬殊的特殊性，原告收集证据较一般民事纠纷难度高，(27)张珉：《完善环境公益诉讼制度的思考》，《安庆师范学院学报(社会科学版)》2013年第6期。而现行证据制度在事实证据资料收集、提出责任的分配上总体仍然以辩论主义为指导在法院与当事人之间进行垂直分配。(28)肖建国：《现代型民事诉讼的结构和功能》，《政法论坛》2008年第1期。以书证的提出为例，考虑到环境民事公益诉讼中原被告双方之间实力的差距，为降低原告举证的难度，《环境民事公益诉讼解释》第13条规定，排放的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量等由被告掌握的关键信息，依据相关的法律、法规、规章等被告应当持有的，原告可要求被告提供；被告不提供的，如原告主张相关事实不利于被告的，法院可推定为真实。此规定可以视为文书提出制度在环境民事公益诉讼中的一种特殊表现形式。之所以特殊，是因为污染物名称、排放方式等信息并不属于传统意义上的书证，但在被告不利后果承担上，却与《证据若干规定》第48条的被告不能提出文书的不利后果如出一辙。《证据若干规定》第45条对原告申请被告提出相应书证的行为进行了规范，规定环境民事公益诉讼原告申请被告提交书证的，应载明书证的名称及内容、书证应证明的事实及事实的重要性、对方掌控书证的证据以及提交书证的理由；第46条赋予了被告抗辩的权利以及原告申请文书不明确的消极后果；第47条规定了被申请人应当提交文书的法定情形。总体来看，以上规定对文书提出制度的实施进行了细化，更具有可操作性。但在文书提出的具体要求上，还有待进一步优化。其一，在文书的范畴上，我国现有规定将文书局限于传统意义上的书证，在范围上偏窄。其二，在文书具体名称以及内容的确定上，不排除原告无法清晰界定的情况。根据现有规定，当原告无法明确文书具体名称或内容，但书证又确实掌握在被告手中时，原告无疑将丧失利用该文书来达成证明目的的机会。其三，在被申请人方面，《证据若干规定》第45—47条将被申请人限定为对方当事人，在适用对象上排除了第三人。但在司法实践中，关键性的书证掌握在第三人手中的情形并不少见，《证据若干规定》所规定的书证提出制度对第三人没有约束力。

三、绿色原则的环境权属性及程序价值

(一)绿色原则的环境权属性

绿色原则作为民法基本原则，具有弥补成文法不足的机能，其解释弹性与具体实体法规定的确定性的融合，为将来可能出现的现行实体法规范无法涵盖的权利现象留下了调整的空间。(29)徐国栋：《民法基本原则解释——成文法局限性之克服》，第16、29页。与主体地位平等、意思自治等体现民法核心和价值的基础性原则不同，绿色原则在性质归属上主要体现体制限制这一方面，即其与诚实信用、公序良俗等原则一样，从不同角度体现了社会化的需求。(30)龙卫球、刘保玉主编《中华人民共和国民法总则释义与适用指导》，中国法制出版社，2017，第34页。绿色原则的宗旨在于实现民事主体利益与生态环境利益的平衡，(31)陈甦主编《民法总则评注》，法律出版社，2017，第68页。其在为公民的日常民事行为和企业的生产经营活动设定环境保护义务的同时，也赋予了社会整体对环境利益进行救济的权利，具有强公益性，与公共价值模式诉讼高度契合。(32)公共价值模式与传统的私权模式不同，法院不再以纠纷解决为己任，而是积极参与到公共价值的形成之中。与传统原告在私权模式中的支配性地位相比，公共价值模式诉讼中的公共利益则跃居于支配地位。早在1995年，吕忠梅教授便提出了环境权这一概念。所谓环境权，是指公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利，内容包括环境使用权、知情权、参与权和请求权。(33)吕忠梅：《论公民环境权》，《法学研究》1995年第6期。虽然环境权自提出便遭遇了种种质疑和否定，(34)吴卫星：《我国环境权理论研究三十年之回顾、反思与前瞻》，《法学论坛》2014年第5期。但不可否认的是，随着在宪法上确认环境权的国家不断增多，环境权在环境法律理论和制度建构中的基石地位益发受到重视。(35)吴卫星：《环境权理论的新展开》，北京大学出版社，2018，第57-58页。我国就有学者认为，环境和财产都是人的利益载体、人的需要，环境权是人的重要权利，(36)周柯:《我国民法典制定中的环境法律问题》，知识产权出版社，2011，第8页。其核心在于将以往被忽视的环境利益纳入保护范畴。(37)黄锡生：《民法典环境权的解释路径——兼论绿色原则的功能》，《现代法学》2020年第4期。在学理上，我国学者也分别从传统权利的局限、人权以及环境民事公益诉讼倒推环境权的可诉性效力等角度肯定了环境权在宪法层面的规范性效力，而规范性效力又表现为环境权的可诉性。(38)吕忠梅：《超越与保守:可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社，2003，第236页；吴卫星：《环境权可司法性的法理与实证》，《法律科学》2007年第6期；蔡守秋：《从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼》，《现代法学》2013年第6期。总之，环境权起始是被视为人权提出来的，通过人权实现的环境权主要属于程序性环境权，包括环境知情权、环境公众参与权、环境司法救济权等，(39)陈海嵩：《论程序性环境权》，《华东政法大学学报》2015年第1期。其中环境知情权、环境公众参与权均系程序性权利在环境领域的具体运用。(40)同②。上述已经提及，绿色原则旨在实现民事主体利益与生态环境利益的平衡，整体来看，环境权属性是内含于绿色原则的。

(二)绿色原则的程序价值

在伦理上，环境权的最大意义在于当环境价值和其他目标发生冲突时，增强环境价值的地位，并使人们广泛认识到环境作为基本生活条件对于保证人类尊严和福利是必不可少的。(41)R. S. Pathak，“The Human Rights System as a Conceptual Framework for Environmental Law，”转引自陈海嵩：《论程序性环境权》，《华东政法大学学报》2015年第1期。环境知情权、环境公众参与权和环境司法救济权作为程序性环境权的三个要素，在具体环境民事公益诉讼司法实践中互为表里，相互促进各自的实现。环境权的最终目的在于确保每个公民都享有在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利，其具有高度的公益性。(42)例如，葡萄牙宪法第9条和第66条将环境保护视为国家任务，规定了健全且生态平衡的环境权为基本人权，同时也规定了国家的环境保护义务；为了保护普遍的、分散的环境利益，葡萄牙宪法第52条规定：为了保护公众卫生、生活质量、环境及文化遗产，任何人都有权利提起民众诉讼。虽然程序性环境权在世界范围内普遍确立，(43)据相关学者统计，目前在联合国193个成员国中，有30个国家的宪法文本明确规定了程序环境权。参见胡婧：《作为程序性基本权利的环境权》，《四川师范大学学报(社会科学版)》2014年第5期。但我国并未在宪法层面对环境权进行明确规定，而仅对绿色原则的内容予以笼统的规定。不过，随着党的十九大报告对中国未来发展“绿色属性”的界定，程序性环境权的三大属性无疑值得借鉴。

1.为更多主体行使环境诉权提供学理依据

在原告适格的认定上，《民诉法》第58条赋予了法定机关、有关组织和检察机关以适格原告地位。至于其他民事主体，将因传统的原告适格认定规则而不具有原告资格。结合《民诉法》第122条第1款规定的“直接利害关系”原则，在适格原告的认定上，原告所提之请求须有实体法之依据。从《民法典》第9条的字面意义来看，绿色原则明确赋予了一般民事主体(自然人、法人和非法人组织)环境保护的义务和权利。而程序性环境权则赋予了每个民事主体获取环境信息、参与环境政策制定以及当环境利益受损时寻求司法救济的权利。在程序性环境权语境下，对于破坏生态环境的行为，任何民事主体都有制止的义务以及提起诉讼的权利。当下，在我国环境民事公益诉讼领域，大量迫切需要司法救济的环境案件因原告不具备原告资格而被法院裁定驳回。在现有环境民事公益诉讼法定适格原告规定难以满足实践需要的大背景下，以绿色原则所涵摄的程序性环境权为指导理念，以切实维护环境利益为衡量因素，应转变现有的传统适格原告认定规则。在对环境权主体究竟为何这一问题的认知上，有观点认为环境权应当由当代人和后代人共同享有，它既是一项个人权利又是一项集体权利。(44)吕忠梅：《沟通与协调之途——论公民环境权的民法保护》，中国人民大学出版社，2005，第41-42页。对于公民能否成为环境权主体这一问题，大部分学者已经达成了共识，倡导公民成为环境权主体，(45)吕志祥、赵学晶、吕佳蒙等：《西北生态法治专题研究》，光明日报出版社，2018，第52页。适时引入社会成员参与环境治理，更新环境事务的治理逻辑。(46)黄锡生：《民法典环境权的解释路径——兼论绿色原则的功能》，《现代法学》2020年第4期。

2.为适格原告寻求诉讼费用救济提供制度指引

如果赋予公民及社会团体环境诉权，但在配套制度上缺乏相应的保障，那么诉权的行使只能是一句空话。在所有诉讼中，诉讼费用的负担大小事关当事人诉权能否得到充分行使。环境民事公益诉讼本身具有长期性、复杂性、当事人两造不对等特点，案件的复杂长期性意味着案件的审理往往会进入拉锯阶段；在这个阶段，环境民事公益诉讼原告对高昂的律师费用和鉴定费用的筹集又会进一步拉长案件的审理期限。考虑到环境民事公益诉讼审理的复杂性，我国《环境民事公益诉讼解释》第22条规定原告有权要求被告承担鉴定费、律师费及其他合理费用，但费用负担转移的前提是被告败诉，并且是否准许以及费用承担的份额由法官自由裁量。因环境民事公益诉讼案件审理的最终结果可预测性偏低，在缺乏胜诉把握的情况下，除检察机关和大型公益组织外，一般原告起诉的顾虑是很大的。目前，我国环境民事公益诉讼原告普遍缺乏长期进行环境民事公益诉讼的经济能力，而“胜诉救济制”的诉讼费用救济模式则在一定程度打击了民事主体的积极性。程序性环境权的核心要素之一便是环境司法救济权，一旦当事人难以承担诉讼费用，程序性环境权也将无法行使。目前对原告行使环境诉权的主要阻碍之一便是高昂的诉讼费用(47)即使在广泛承认原告适格的英国，包含鉴定等在内的诉讼费用也特别高，这构成了提起诉讼时当事人产生犹豫的主要原因之一。参见大久保规子作，汝思思译：《环境公益诉讼与行政诉讼的原告适格——欧盟各国的发展情况》，《交大法学》2015年第4期。，其中以律师费和鉴定费最具代表性。由于案件复杂，若按照传统意义上的当事人诉讼主义，原告显然无法依靠自身提出充实的事实主张和证据申请，由专业律师代理对案件的审理是有益处的。至于律师费用的减免，宜实行法律援助制度，为满足一定条件的原告指定律师。而在鉴定费用方面，则宜建立环境民事公益诉讼专项资助资金，设定一定的条件，由满足条件的当事人进行申请。通过适当的诉讼援助制度改良提高原告进行环境民事公益诉讼的能力，无疑有利于程序性环境权的实施。

3.为现有事证收集制度的进一步完善提供方向

根据《民诉法解释》第91条第2款的规定，环境民事公益诉讼原告要对被告有污染行为、损害以及行为与损害的初步联系等要件事实承担证明责任。如上所述，环境诉权能否得以实现，取决于配套制度供给的充分与否。诉讼费用救济制度的改良，只是为环境民事公益诉讼原告环境诉权得以顺利行使撬开了一块敲门砖，而原告诉讼请求能否得以实现，则依赖于原告事实主张是否有充足的证据予以支撑。随着2019年《证据若干规定》的修订，以文书提出义务为代表的举证制度得到进一步细化，可操作性变高。但遗憾的是，该制度在细节上仍有完善的空间。在文书提出义务制度上，文书范围偏窄、当事人无法明确文书时救济途径的缺乏以及第三人拒不提出掌握书证救济制度的缺失，都在客观上对环境民事公益诉讼原告的举证造成了阻碍。笔者认为，现有证明手段的局限性进一步增加了原告的诉讼负担，而诉讼成本的上涨则成为降低相关民事主体提起环境民事公益诉讼积极性的催化剂。因此，为了充分实现党的十九大报告对经济发展赋予的“绿色属性”，实现绿色原则环境权属性中的程序性权利，最终维护社会整体的环境利益，应针对性地完善《证据若干规定》中的相关事证收集制度。

四、环境民事公益诉讼原告适格问题完善的 “绿色化”

(一)转变私权裁判模式，扩大法定适格原告范围

我国裁判模式为私权模式，针对损害生态环境的行为，法定适格主体之外的人或团体欠缺提起环境民事公益诉讼的原告适格地位。考虑到目前法院“案多人少”的现实处境以及案件审理的复杂性和长期性，对环境民事公益诉讼原告进行有条件的筛选，选择专业能力、诉讼能力更强的法定机关和组织，有利于提高案件审理的质量。但在绿色原则的精神内涵下，保护环境已经成为社会全体普遍的权利和义务，加之环境司法救济权是程序性环境权的核心构成要素，从宽认定环境民事公益诉讼原告资格在世界范围内已是大势所趋。例如，在1992年地球首脑会议上通过的《里约环境与发展宣言》原则之十规定：“环境问题应通过全体市民的参与，得到最恰当的处理。”为了具体化《里约环境与发展宣言》的规定，1998年联合国欧洲经济委员会通过了《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》(以下简称《公约》)。《公约》为使环境权具有实效性，设置了保障包括非政府组织在内所有市民的三项权利：环境信息获取权、环境决策参加权和获得司法参与权。截至2008年10月，已有包含欧盟在内的42个国家和地区加入了《公约》。(48)大久保规子作，汝思思译：《环境公益诉讼与行政诉讼的原告适格——欧盟各国的发展情况》，《交大法学》2015年第4期。

从裁判模式来看，环境民事公益诉讼属于公共价值诉讼模式，诉讼中的公共利益处于支配地位，而这种地位又大大降低了传统原告在此类诉讼中的作用，(49)陈亮：《环境公益诉讼背景下我国传统原告适格规则的反思与重构》，《法律适用》2014年第1期。由此必然导致传统原告适格规则的变革。正如美国学者施瓦茨所言：“如果充分考虑到当今法律制度的公共利益要求，那么可以为公共利益辩护的人的概念必须相应地扩大。”(50)伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社，1986，第437-438页。因此，许多国家均对适用于私权模式的传统原告适格规则进行扩张，以适应公益诉讼不断发展的现实需要。在公民提起环境民事公益诉讼方面，葡萄牙环境基本法承认所有市民和自治体享有环境诉权。英国规定，若有“充分的利益”，则承认民众的原告适格地位，近年来的审判更是对“充分的利益”作了很广义的解释。希腊通过判例扩大了原告适格范围，即使没有法上的利益，包括附近居民在内的人，只要有间接的利益，即承认其原告适格。在社会团体提起环境民事公益诉讼方面，即便是在以特别法形式赋予法定团体环境诉权的法国和意大利，根据具体事例，也承认适格团体之外的团体原告适格。(51)大久保规子作，汝思思译：《环境公益诉讼与行政诉讼的原告适格——欧盟各国的发展情况》，《交大法学》2015年第4期。在日本，为了更好地实现环境保护的目的，针对积极参与环境纠纷处理的个人或团体，赋予其环境诉权，日本学界率先提出了纷争管理权说(52)所谓纷争管理权说，是指在提起诉讼前，第三人以清除纷争原因为目的采取具体的、持续的解决纷争行动之际，承认其纷争管理权的产生，肯定其当事人适格，在一定情况下欲扩张判决主观范围的理论。这一扩大原告适格认定范围的理论。(53)伊藤真：《民事诉讼法》第四版补订版，曹云吉译，北京大学出版社，2019，第135页。无论是欧洲的立法还是日本的学说，其前提均是对传统原告适格规则予以突破，并将注重私益保护的裁判私权模式转向重视公益维护的公共价值模式。

(二)以实现环境诉权为目的，降低现行民诉法的起诉条件

我国环境民事公益诉讼的实践难题之一便是现有法定适格主体数量难以满足维护环境利益的客观需要，而造成这一难题的原因，便在于传统的原告适格认定规则基本堵死了公民和一般团体提起环境民事公益诉讼的通道。为了解决此难题，进而保障全体公民程序性环境权的实现，宜对《民诉法》第122条进行改良。《民诉法》第122条第1款规定，原告须与本案有直接利害关系。除了《民诉法》第58条对环境民事公益诉讼、消费者诉讼等公益诉讼原告适格的例外规定外，在具体案件受理过程中，法院对原告资格的认定标准是原告的诉求有实体法之依据。为更好地对社会整体环境利益予以及时救济，在当事人适格的认定上，应去除《民诉法》第122条第1款“有直接利害关系”的规定，以便热心公民和团体行使环境诉权。在具体认定上，笔者认为在起诉条件上可借鉴《日本民事诉讼法》第133条(54)《日本民事诉讼法》第133条就当事人提起诉的方式规定：(一)提起诉，应向裁判所提交诉状；(二)1.当事人及法定代理人，2.请求趣旨及原因。的规定，即原告在诉状上列明当事人及法定代理人即可。考虑到放宽当事人适格的认定有造成滥诉的风险，因此提起诉讼之人须满足以下两个条件：一是在侵害行为发生后，提起诉讼之人或团体必须以清除纷争原因为目的，采取了具体的、持续的解决纷争行动；二是提起诉讼之人须获得一定数量直接受害人的书面授权。至于直接受害人，则直接具有提起环境民事公益诉讼的原告资格。

(三)以有利于环境保护为主导向，降低原告诉讼负担

赋予公民和团体等主体以原告资格，仅是为寻求环境司法救济多打开了一扇门，但不具有公权力背书、缺乏财政支持的公民和组织能在维护环境利益的道路上走多远，诉讼成本的高低便成为重要的衡量因素。在司法实践中，对原告而言，诉讼费用主要为律师费、案件受理费和鉴定费。在具体诉讼费用救济制度方面，可对这三种诉讼费用进行针对性完善。

一是律师费。环境民事公益诉讼审理具有复杂性、长期性以及双方不对等的特征。在律师费用的承受能力上，大多数情况下，哪怕是检察机关和法定的社会公益组织，如诉讼长期化，诉讼费用的负担也是很大的，普通民事主体更无需多言。经济能力的不对等，在案件呈现拉锯式时尤为明显。在适当扩宽适格原告范围后，律师费用问题会更加凸显，为了与党的十九大报告赋予社会经济发展“绿色属性”的要求相符合，针对环境民事公益诉讼的法律援助制度的实施具有迫切性以及合理性。我国2003年便已出台《法律援助条例》，其中第10条对民事领域法律援助范围进行了规定，援助类型集中于申请国家赔偿、社会保险待遇、抚恤金等与公民个人基本生活要求息息相关的具体事项，有关公共利益事项的法律援助规定还付之阙如。随着我国经济发展的转型，生态环境的好坏直接或间接地影响着企业发展的好坏和公民生活质量的高低。从这一角度出发，我国的法律援助制度应与时俱进，可在《法律援助条例》第10条中增设“原告因提起环境民事公益诉讼，承担律师费用将严重影响其基本生活或运作的，可向法律援助机构申请援助”这一条款。

二是案件受理费。根据我国《诉讼费用交纳办法》第6条的规定，诉讼费用主要包括案件受理费、申请费以及证人、鉴定人员等在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。由于环境民事公益诉讼费用标的额往往较高，案件受理费是本文的主要关注点。在案件受理费的救助对象上，《诉讼费用交纳办法》第44条明确将救助范围限定为自然人，这就意味着在环境民事公益诉讼领域，我国现有的法定适格原告和一般社会团体被排除在司法救助范围之外。结合《诉讼费用交纳办法》第45—47条可知，无论是免交、减交还是缓交的情形，均没有明确提及当原告在确实因提起环境民事公益诉讼而产生经济困难时能否申请司法救助，也即在环境民事公益诉讼中，原告诉讼费用救助制度是缺位的。虽然《环境民事公益诉讼解释》第22条就鉴定费、律师费及其他合理费用的转移作了相应规定，但费用负担转移的前提是被告败诉，在胜诉率难以预测的情况下，该规定的实效性值得怀疑。(55)齐树洁：《诉权保障与当事人适格之扩张》，《西南民族大学学报(人文社科版)》2006年第12期。在诉讼费用救助领域，《日本民事诉讼法》第83条、第85条作出了较为合理的规定，值得借鉴。对于因诉讼准备或诉讼进行而产生的必要费用无力支付或者因该费用而显著妨碍生活的人可申请诉讼救助，当事人一方一旦获得诉讼费用救助决定，被救助人的裁判费用支付将获得延缓……当法院命令其添附律师时，律师的报酬以及垫付金也将被缓交。(56)新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社，2008，第708页。此外，即便一方当事人获得救助，但如果法院在终局判决中命令其负担诉讼费用，那么其必须支付被暂缓的费用。这在客观上也对原告起到一定威慑作用，使其谨慎行使诉权。

三是鉴定费用的救助。在环境民事公益诉讼领域，原告实现鉴定费用转移的途径是预先支付费用，在其胜诉后再进行转移，这对环境民事公益诉讼原告的经济能力提出了很高的要求。在环境民事公益诉讼司法实践中，我国关于鉴定费负担转移的规定缺乏实效性。以前述“云南曲靖铬渣污染案”为例，此案历时8年的主要原因在于，原告环保组织“自然之友”筹集鉴定费用的进度缓慢，在关键的事项证明上缺乏成效，直接导致案件审理陷入僵局。“自然之友”作为法定适格原告，在专业素养和人员储备上可以说在全国处于领先地位，当其都因鉴定费用而一筹莫展时，其他公民或一般公益组织在鉴定费用上所遭遇的困境可想而知。鉴于环境民事公益诉讼本身带有强烈的社会属性和公益属性，在鉴定费用的援助上国家应承担起更多的责任，我国《宪法》第26条也规定了国家环境保护的义务。因此，笔者建议，在各省范围内根据环境纠纷的数量和各省财政实际情况，设立专项的环境民事公益诉讼基金，满足条件的原告可申请鉴定费用减免；如原告胜诉，则可判定由败诉被告承担鉴定费用。当然，环境民事公益诉讼基金的作用不仅在于给申请人提供鉴定费用救助，其还具有承担环境民事公益诉讼的激励性支出以及其他与环境民事公益诉讼或环境保护有关的经费管理等作用。(57)梁平：《环境公益诉讼的理论分析、司法运行与具体完善——基于〈民事诉讼法〉第55条而展开》，《山东社会科学》2019年第1期。

此外，考虑到诉讼救助条件如果过松，将易导致原告滥诉的情形出现，应对原告获得救助进行合理限制，即在环境民事公益诉讼中，原告要想获得救助须满足以下三个条件。其一，因支付诉讼费用将在生活上产生显著障碍。在这里，除了当然包含困苦之人外，即便是维持一般生活水平的人，当其支付诉讼实施所必需的费用将可能导致生活上的显著障碍时，也属于救助的对象。考虑到本文立场还在于赋予一般社会公益团体以环境诉权，因此当公益团体因支付诉讼费用而导致正常运转产生困难时，也可申请救助。其二，提起的诉讼不能说没有胜诉可能性。相较于具有胜诉可能而言，对“不能说无胜诉可能”应当作更为宽缓的理解：从原告的请求趣旨和原因来看，只要其主张在法律上和事实上存在获得认可的可能性即可。不仅如此，当胜诉的可能性相当高时，可以对申请人无资力的要件予以放宽。(58)新堂幸司：《新民事诉讼法》，第710页。其三，对方当事人的资力与申请人的资力差距大。仅仅是对方当事人资力与申请人资力相差很大这一点，并不能成为申请人申请救助的依据；但是，在诸如环境民事公益诉讼双方当事人资力相差很大的情形下，随着攻击防御展开的激化以及诉讼的长期化，容易导致诉讼费用的增加。因此，从诉讼救助的实质目的出发，上述情形足以成为原告救助获得正当化的强有力根据。

(四)以充实的审理为目标，完善现有事证收集手段

环境民事公益诉讼审理之所以具有复杂性和长期性，一个重要原因便是当事人双方信息掌握的不对等。环境民事公益诉讼中的被告一般包括自然人、企业法人、政府机构。其中，自然人与政府机构分别代表着私人利益和国家利益；而企业法人表面上看具有私益性质，但本质上企业利益也是涉及国家利益的。小到乡镇企业，大到掌握国家经济命脉的垄断寡头，无一不与政府有着紧密联系，财政税收、就业岗位等事项使得企业法人与政府的利益具有同一性。(59)肖建华: 《论公益诉讼之诉的利益》，《河北学刊》2011年第 2 期。由于政府机构、企业法人与国家的利益具有一致性，因此法官在环境民事公益诉讼中更易受到来自政府机关和大型企业的压力，在原告举证过程中，不排除被当地政府刻意刁难的情况。(60)黄茂醌：《我国诉之利益衡量观的应然选择及适用》，《河南财经政法大学学报》2019年第6期。在环境民事公益诉讼双方实力差距巨大的现实状况下，为实现保护环境利益的目的以及实现程序性环境权，进一步加强弱势原告的事证收集能力已成为当务之急。

在文书提出制度上，为使诉讼当事人之间能真正平等对抗，实现实体公正，在事证收集手段方面，我国《民诉法解释》第112条确立了文书提出命令制度，被申请人无正当理由拒不提交的，人民法院可认定申请人所主张的书证内容为真实。针对当事人妨碍书证提出的行为，人民法院可依照《民诉法》第114条的规定，对其处以罚款、拘留。上述规定一定程度上减轻了原告的举证负担，但仍存在以下不足：(1)在文书范围上，我国仅限于传统意义上的书证，范围过窄；(2)在具体申请上，申请人应在申请书中填写什么内容没有明确；(3)当申请人无法确定被申请人应提交的文书时，如何对申请人予以救济，现行民诉法没有相应规定；(4)在违反文书提出命令的法律效果上，规定得过于笼统，且没有规定当文书掌握在第三人手中时，当事人是否有权申请，以及第三人拒绝提出时的应对措施。对此，本文认为应针对性地予以完善。其一，在文书范围定义上，可借鉴《日本民事诉讼法》第231条的规定，扩大文书定义，将我国现有法定的书证、视听资料纳入文书申请的范围。其二，在具体申请方面，应规定申请人须在文书申请中载明应证明的事实以及文书提出义务的原因，便于法官审查。其三，借鉴《日本民事诉讼法》第222条的规定，申请人如果明确对提出文书的标示和内容存在显著困难，则申请时仅需明确可使文书持有人识别该被申请文书的事项即可。提出该申请后，申请人还需向法院申请，命令文书持有人对上述两种不明确的事项予以明确。其四，在违反文书命令方面，借鉴《日本民事诉讼法》第224条、第225条的规定，如果接到文书提出命令的当事人不遵从命令，那么法院不仅可以将对方当事人所主张的文书记载内容视为真实，而且当对方当事人就该文书的记载提出了具体的主张，且显然难以通过其他证据来证明该文书内容应证明的事实时，法院甚至可以将对方当事人提出的有关该事实的主张本身拟制为真实。另外，第三人不遵从文书提出命令时，法院有权对其施以一定金额的罚款。

完善文书提出命令制度固然可在一定程度上提高环境民事公益诉讼弱势原告收集文书类证据的能力，但仅完善该制度显然是不够的。为有效保证文书提出命令制度的运行，切实提高当事人书证提出能力以及收集其他证据的能力，在我国已经明文规定诚实信用原则的前提下，可借鉴日本的当事人照会制度，通过立法规定：在诉讼系属前后，当事人有权要求对方当事人在一定时间内对自己准备主张或举证时所必需的事项作出书面的回答，并可以书面的方式直接进行照会，对方当事人则负有必须对此诚实回答的义务。针对被照会人对照会不予应答的行为，除了借鉴日本的照会人可提出文书命令申请、要求审判长进行释明、对提供虚假信息的行为追究不法行为责任等措施外，还可结合我国《民诉法》第67条第2款的规定，照会人于举证期限届满前，可申请法院对被照会人不予应答且对于举证具有明显必要性的事项进行调查取证。考虑到我国虽已明文规定诚实信用原则，但在该原则的具体适用上还有待判例的积累，以及我国当事人、律师在整体素质上还有待提升，为保障当事人照会制度的可行性，除了照会人可申请法院对被照会人不予应答的重要事项进行调查取证外，还应对被照会人不予应答的行为制定相应的惩罚性措施。这在提高了被照会应答概率的同时，还可在一定程度上减轻法院调查取证的负担。

为避免当事人对当事人照会制度的滥用，给被告造成不合理的负担，可借鉴《日本民事诉讼法》第163条的规定，对方有权就下列事项拒绝回应：(1)非具体或非个别的照会；(2)侮辱对方当事人或者使其感到困惑的照会；(3)与先前照会重复的照会；(4)征求意见的照会；(5)应答需要花费不合理费用或时间的照会。

环境民事公益诉讼的审理具有复杂性、长期性、双方实力非对等性等诸多与一般民事纠纷不同的特点。在党的十九大报告对经济发展赋予“绿色属性”的要求下，民法总则的绿色原则以及《民诉法》第58条关于环境民事公益诉讼原告适格的规定可谓是从实体与程序双管齐下，这对于环境民事公益诉讼的运行是重大利好。但遗憾的是，因适格原告范围偏窄、诉讼成本高昂以及事证收集手段仍有待完善等原因，我国环境民事公益诉讼的实践运作并不理想。绿色原则本身具有浓厚的人权属性，其背后映射出的则是程序性环境权，而程序性环境权的核心要素便是环境司法救济权。在现行实定法对环境民事公益诉讼运行造成阻碍的现实情境下，绿色原则作为民法基本原则，起到了弥补成文法不足的作用。宜以绿色原则内含的程序性环境权为指导理念，改变传统的原告适格认定规则，有条件地扩宽适格原告范围，实现环境权行使的普遍性；降低现行起诉条件，为公民和一般团体的环境诉权行使扫清制度障碍；完善诉讼费用救助制度，为律师费、案件受理费、鉴定费等主要费用的减免开通限定性的“绿色通道”；进一步完善文书提出制度，并增设当事人照会制度，以实现原被告之间的信息对等。