空距收益与组织成本：派出组织因何设立或存废？——以需求溢出理论为分析视角

刘太刚 冯世腾（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

一、国家机关体系中的派出组织

作为一种由来已久的下级组织形式，派出组织在世界各国的国家机关体系中尽管不居主流，但仍不容忽视。而关于派出组织设立存废逻辑的学理探讨，对于派出组织的设立或存废具有理论上的指导意义和实践上的规范价值。

（一）派出组织的特质：强调垂直领导的外设半功能下级组织

国内学者对于行政派出组织、派出机关、派出机构、派驻机构、检察派出机构等特定类型的派出组织有明确的概念界定和特征分析，如董娟、程琥对行政派出组织，贾怀廷和郑永强、钟芳对派出机关，薛刚凌、谢海军和方圆对派出机构，徐喜林、过勇对派驻机构，刘继国、广东省广州市人民检察院课题组等对检察派出机构作出概念界定和特征分析［1-10］，但对派出组织这一上位概念则缺乏相应的界定和分析。派出组织与其上级国家机关所设立的下层机关有较多的相似之处——二者均属于该上级国家机关的外设下级组织，但二者有明显的差异。学界主要基于二者间的差异比较分析阐述派出组织的特性。基于国内的既有研究，二者间的差异见表1。

表1 派出组织与下层机关的特征差异

在笔者看来，派出组织作为一种隶属某上级组织的非主流下级组织，只有在与该上级组织的另外两种主流下级组织（内设部门与全功能下层机关）的比较中才能认识其组织属性。举例来说，要认识作为海淀区政府派出组织的某街道办事处的组织属性，就需要将其与海淀区政府的全功能下层机关（即海淀区下属镇政府）和海淀区政府的内设部门（如发改委、民政局、信访办等）相比较。显然，与全功能下层机关和内设部门（国家机关体系中更为主流的下级组织形式）相比，派出组织的特质主要表现为如下两点：

1.与同一上级机关的内设部门相比，派出组织是一种外设组织。这表现为两点：第一，其管辖区域与其上级机关有所不同——单个派出组织的辖区只是其上级机关管辖区域的一小部分，而内设部门的管辖区域则与其所属的上级机关完全相同，如海淀区民政局的辖区与海淀区人民政府的辖区就完全一致；第二，其办公场所也与其上级机关分处异址，而下属部门与上级机关则通常同址合署办公。

2.与同一上级机关所设立的全功能下层机关（以下简称“下层机关”）相比，派出组织是一种强调垂直领导的半功能下级组织。一方面，其上级机关的有些组织功能和组织形式并未延伸至派出组织，即“上粗下细”而非“上下一般粗”的上下同构——此即其半功能性，从而使派出组织不像下层机关那样属于上下同构的全功能组织；另一方面，派出组织这种半功能下级组织更强调其上级机关的垂直领导，而不对其所在地域的其他组织（如人大或政府）负责。这样，派出组织这种强调垂直领导的半功能下级组织的属性使其在功能和机构设置方面比下层机关更为精简，也更注重业务的专业性。

基于上述比较，笔者认为，派出组织是一种强调垂直领导的外设半功能下级组织。

（二）我国派出组织的类型

当前，我国的派出组织依据不同的分类标准可以分为不同类型。其中，按照是否有独立的主体资格，可分为派出机关与派出机构两种类型。派出机构按照所属系统的不同，可分为党的派出机构、人大系统的派出机构、政府（行政）系统的派出机构和司法系统的派出机构等四大类型。派出机关按照等级的不同，可分为省、自治区人民政府设立的派出机关；市辖区、不设区的市政府设立的派出机关；县政府设立的派出机关。具体分类，见表2。

表2 我国派出组织的类型

以上较为全面地列示了派出组织的各种类型，是为了突破国内既有研究主要聚焦政府系统的某类派出组织的视野局限，从而为派出组织构筑一个涵摄全部外延的统一理论基础，从学理上阐明各类派出组织通用的设立存废逻辑。

二、国内关于派出组织的研究综述

（一）派出组织相关研究的发表数量、趋势及聚焦主题

为全面梳理国内学者关于派出组织的研究状况，笔者以中国知网为检索源，设置“派出组织”“派出机构”“派出机关”为主题词进行期刊检索，去除重复及与主题不符的文献，共得到有效文献1，561 篇，其各年份的发表数量与趋势如图1 所示。这些论文主要聚焦的领域及主题分布，如图2 所示。

由中国知网生成的图1 与图2 表明，最近三十多年来国内学者关于派出组织的研究始终保持一定的热度，尤其是进入21 世纪以来的20 余年间，每年有关派出组织的论文都在40 篇以上。这些研究的关注点除了前述派出组织的特点和类型以外，主要集中于特定类型派出组织的功效优势，并以此阐释我国特定类型派出组织的实践逻辑。

图1 国内关于派出组织相关研究的发表数量与趋势

图2 国内关于派出组织相关研究的聚焦领域及主题分布

（二）派出组织以功效优势为设立依据

国内既有研究从不同视角对派出组织开展研究，发现派出组织大都以功效优势为设立依据。在国内学者看来，派出组织的功效优势主要体现在以下六个方面：

1.弥补上级组织的工作模式局限，高效利用地方治理资源。对于广阔的国家范围而言，上级国家机关单一的工作模式往往欠佳，主要原因在于国家机关的执法或行政人员往往置身于陌生的地方环境中，与当地各类组织建立有效的协调与信任机制相对困难，而且资源经常消耗在工作旅途中，工作执行力大打折扣，导致国家机关工作目标与当地实际情况差异较大，匹配性和针对性不足，所以从古至今，国家设立派出组织以克服上述问题，彰显其地方工作优势［18］。

2.强化中央对地方的监督控制，促进中央与地方的良性互动。从中国的历史传统看，中央政府为加强对地方的监察与控制、加强特定区域的管理以及完成特定的任务，设立派出组织或派出（临时）官吏，在总体政治上重塑了国家的行政版图形态，在具体的模式设定上奠定了监察与选官制度的基础［19］。截至目前，我国通过行政派出组织的治理模式，既实现了中央与地方之间的良性互动，明确各级机构之间的权力角色定位和关系理顺，优化行政区划格局，因地制宜发展地方经济，又能够降低行政成本，提高行政效率［20］。

3.促进公民参与，发展民主政治。我国许多省（自治区、直辖市）都在地方成立了人大工作委员会，目的是拉近政治与人民之间的距离，使我国人民当家作主、管理国家大事的机能向国家政权派出机关领域迈进，促进民主政治向深层发展［21］。在基层的派出机构为辖区内的居民提供了表达利益诉求和解决矛盾纷争的场所，培育了社会资本，同时将居民纳入社区建设的参与过程中，共同建立社区共同体［22］。

4.提高公共服务的可及性，使公共服务更加便民亲民。有学者提出“镇政、乡撤、村派、组治”治理模式，其中，“村派”是指将行政村村委会改为镇政府的派出机构，目的是为了村民能够足不出户更为便捷地办理事务与享受城镇的政治服务［23］。最高人民法院设立巡回法庭，也是为了方便人民群众行使诉讼权，体现了司法系统派出组织的便民亲民取向［24］。

5.提升治理的专业化水平，强化对特定领域的专业监管。自新中国成立以来，派出组织所覆盖的职能类型不断扩展，专项职能逐步扩充，专业化水平进一步提升，在银监、统计、监察、国土、交通、环保等领域均设立相应的工作机构，根据地方的实际需求灵活运用专业化手段进行管理［25］。

6.改进地方及基层治理，健全社会治理体制。我国在地方及基层治理方面，存在国家机关控制力强但渗透力不足、公民参与水平较低、自治组织发展缓慢等问题，派出组织作为连接国家机关与地方公民之间的桥梁纽带，在此过程中发挥了重要的枢纽作用［26］，尤其是作为派出组织的街道办事处，作为城市最基层的政府组织，有力地发挥了“密切政府与居民联系”的重要作用［27］。

（三）对派出组织既有研究的述评

国内学者针对特定类型的派出组织的特点和功效优势形成了较为丰富的研究积累，为派出组织的基础理论构建提供了丰富的实践素材和理论铺垫。但既有研究仍存在局限，即多为就事论事、跟随实践的解释性研究和论证型研究，研究的碎片化色彩较浓，并未形成一个可以指导实践的完整理论框架。具体体现在如下五个方面：

1.既有研究主要关注特定类型的派出组织，尤其是行政系统的特定类型派出组织，如公安、能源、监察、环保、交通等部门设立的派出机构及经济开发区管委会、街道办事处等，而针对非行政系统的派出组织的研究则相对较少。这种针对特定类型的派出组织的研究，大多为案例研究或准案例研究，且研究视角过于偏重这些案例所具有的行业或领域特色，研究结论对于派出组织整体的普适性较弱。

2.既有研究偏重对新设立或即将设立的派出组织开展研究，研究取向主要是为派出组织的设立实践提供合理性论证，可以说是属于追随实践、诠释实践的研究，但这样的研究对于未来的组织变革往往缺乏指导意义，指导性和前瞻性较弱。

3.既有研究主要侧重从收益维度阐释派出组织设立及存在的逻辑，相对来说忽视了成本维度的考量。而偏重对派出组织的设立实践作合理性论证，就是对组织变革作合理性论证的惯常做法，即在其组织效能的提升方面做文章，由此，有关派出组织的既有研究基本都从设立派出组织有助于提升其治理效能方面论证其设立及存在的合理性。从成本—收益的常识理性的角度来看，既有研究对派出组织设立逻辑的阐释主要侧重收益维度的考量，而对成本维度的考量则有所忽略。

4.既有研究对派出组织概念特征的提炼归纳不到位，对派出组织的有些关键属性还缺乏认识。如前所述，目前学界对于派出组织的若干下位概念（如派出机关、派出机构等特定类型的派出组织）有明确的概念界定和特征探析，但对派出组织这一上位概念则缺乏界定和探讨，即对作为一种强调垂直领导的外设半功能下级组织的关键特征的认识还存在不足。

5.既有研究对派出组织的分类也有不足，从而影响了对派出组织的一个关键属性（强调垂直领导）的认识。既有研究对派出组织作了多种分类，但对专业性派出组织与综合性派出组织的分类鲜有提及。尽管这种分类与派出机关/派出机构的分类基本重合，但分类标准却完全不同：前者的分类标准是组织职能的广度或跨度，后者的分类标准则是主体资格（独立行使权力、承担责任的资格）。对前者及其分类标准的忽视，导致人们对派出组织的一个关键属性——强调垂直领导属性缺乏足够的认识，因为既有研究通常把派出组织强调垂直领导的属性归因于派出机构的专业性方面，忽略了综合性派出组织同样具有强调垂直领导的属性。

综上，有关我国派出组织的既有研究目前已形成了较为丰硕的学术积累，特别是对不同行业或领域派出组织的案例式研究积累尤为丰富，但同时，既有研究在对派出组织的普适性学理分析方面还存在较为明显的局限，而本文基于需求溢出理论所提出的空距收益与组织成本的分析框架，正是为弥补这种局限所作的尝试。

三、需求溢出理论视域下派出组织的设立存废

作为一套由笔者构建的公共管理学基础理论和宏观理论，需求溢出理论包含公共管理价值论、主体论、客体论、手段论（资源配置论）、知识体系论（学科论）等五个中观理论板块，在每一个中观理论板块之下又包含若干微观理论①有关需求溢出理论，参见刘太刚近十年来在国内期刊发表的三十余篇相关论文，相关文献包括刘太刚：《需求溢出理论：一种以孔孟治道为核心逻辑的公共管理基础理论》，《公共管理与政策评论》，2019 年第2 期，第34—52 页。。在需求溢出理论看来，一方面派出组织的设立存废问题属于工具性公共事务，因而可纳入需求溢出理论的客体论——双层公共事务论的理论视域；另一方面，派出组织的设立本身就是公共管理的资源配置活动，因而可以纳入需求溢出理论的手段论（资源配置论）的理论视域。

（一）双层公共事务论视域下派出组织的设立存废依据：基于综合效用的工具理性考量

从需求溢出理论来看，作为治理或公共管理客体的公共事务分为两类，即价值性公共事务和工具性公共事务。其中，价值性公共事务就是个人的需求溢出问题，也可以说是民众或社会的需求问题（如温饱需求、治安需求等），这类需求问题体现了治理或公共管理的目标或使命之所在，因此需求溢出理论又被称为原初公共事务或目标性公共事务。而工具性公共事务是治理或公共管理主体为了解决或处理价值性公共事务而生成或依仗的事务（如组织管理事务、资源配置事务等），因而属于价值性公共事务的衍生事务，相对于价值性公共事务而言具有工具性或手段性，需求溢出理论称其为衍生公共事务或手段性公共事务。其中，价值性公共事务如何确定，依据的是公共管理的价值理性——本质上是一种主观的价值判断的理性，是一种以公平正义为核心的评判准则；而工具性公共事务如何确定，依据的则是公共管理的工具理性——本质上是一种客观的事实判断的理性，是一种以功效为核心的评判准则。这就是需求溢出理论的双层公共事务论的基本内容。

作为一种由有关国家机关决策处理的组织问题，派出组织的设立存废，无疑属于工具性公共事务。按照需求溢出理论双层公共事务论的逻辑，工具性公共事务是为了价值性公共事务而存在的，是价值性公共事务的治理工具或手段，因此，派出组织设立存废的决策依据，必然在于该派出组织对于其组织目标（通常是价值性公共事务）所呈现的工具理性，也就是设立该派出组织对于实现其组织目标所具有的综合效用。这里的效用是指对于组织目标的促进或保障作用，这里的综合是指效用与成本的综合考量，所以需求溢出理论的综合效用观是一种涵盖成本的效用观。这种综合效用要通过如下两组效用比较作预测评估：

1.比较派出组织与内设部门之间对于实现相同组织目标的综合效用。其操作主要包括以下三个步骤。

步骤一：评估设立派出组织对于实现组织目标所具有的综合效用，即对设立派出组织在实现组织目标方面的影响进行综合分析，预估其效用/成本之间的比值或余数。

步骤二：评估由内设部门承担上述派出组织职能对于实现组织目标所具有的综合效用，即对由内设部门承担派出组织职能时的效用进行综合分析，预估其效用/成本之间的比值或余数。

步骤三：对前两者的综合效用（效用/成本之间的比值或余数）作比较，以二者综合效用的高低作为派出组织设立存废的决策依据。如果设立派出组织的综合效用低于内设部门，则派出组织不应设立或存续；如果设立派出组织的综合效用高于内设部门，则还要看其与下层机关之间对于实现相同组织目标的综合效用的比较情况。

2.比较派出组织与下层机关之间对于实现相同组织目标的综合效用。其操作步骤与前述三个步骤基本相同。

需要注意的是，只有通过上述两组综合效用的比较，才能为派出组织的设立存废提供基于工具理性的决策依据：只有当派出组织对于实现相同组织目标的综合效用既高于内设部门又高于下层机关时，派出组织的设立或存续才有了工具理性的依据；反之，如果派出组织对于实现相同组织目标的综合效用低于内设部门或下层机关，派出组织就失去了设立或存续的工具理性依据，此时派出组织的职能应由内设部门或下层机关（取二者中综合效用更高者）履行。这就是双层公共事务论视域下派出组织的设立依据，即设立派出组织的综合效用的工具理性考量。

（二）手段论视域下派出组织设立的主要依据：基于治理资源的事务性配置的便利

需求溢出理论的手段论即资源配置论，其主要观点是：公共管理或治理目标须通过特定的治理资源配置实现，因此资源配置就是治理手段，包括治理资源的组织性配置（静态的结构性配置）、政策性配置（弹性的框架性配置）和事务性配置（动态的末端配置）［28］。其中，组织性配置和政策性配置最终须通过事务性配置实现其组织目标和政策目标，由此，治理资源的事务性配置可以说是公共组织（结构性配置）和公共政策（框架性配置）通过资源配置实现治理职能的最后一公里。也就是说，只有治理资源的事务性配置才是治理资源与治理事务最终对接的环节。这样，从实现治理目标的角度来看，治理资源的组织性配置（公共组织）和框架性配置（公共政策）都是为了治理资源的事务性配置而存在的。

从需求溢出理论的手段论看来，作为公共事务治理主体的公共组织，本身也是公共事务治理的手段。因为公共事务的治理须通过特定的资源配置实现，而公共组织本身就是一种以人力资源为核心、以心力资源为黏合剂的二级六类治理资源的结构性配置——这种结构性配置既是治理资源的配置形态——资源配置的结果，也是治理资源再配置的中继站或治理资源的再配置中心——通过治理资源的再配置而将治理资源最终配置于作为其治理目标的公共事务（即治理资源的事务性配置），从而实现公共治理。换言之，公共组织本身既是治理资源的静态结构性配置（即组织性配置），也是治理资源再配置（即动态的事务性配置）的基础和平台。其中，静态结构性配置（组织性配置）是为事务性配置而存在的，因为只有通过治理资源的事务性配置，静态结构性配置才能实现其治理目标——组织目标或组织职能。由此，治理资源的静态结构性配置只有基于治理资源的事务性配置的便利，才能更有利于治理资源的动态事务性配置。正是这种基于工具理性的考量，使公共组织的设立存废需以治理资源的动态事务性配置的便利为主要依据或出发点。在此方面，派出组织也不例外，具体体现在如下三个方面：

1.派出组织是二级六类治理资源的结构性配置。需求溢出理论的二级六类资源论的基本观点是，用于公共治理的资源即治理资源，包括四类一级资源和两类二级资源，即人力资源、物力资源、空间资源和时间资源这四类一级资源以及财力资源和心力资源这两类二级资源。其中，一级资源可以直接满足人的需求，而二级资源只有转化为一级资源，才能满足人的需求，从而实现对公共事务的治理。国家机关体系中的派出组织，实际上就是国家对特定的人力资源（公务人员）、物力资源（办公所需的车辆设备等物品）、空间资源（办公地点及辖区）、时间资源（职权期限等）以及财力资源（财政拨款）、心力资源（有关职责权限的政策法律依据等）所作的一种较为稳定的结构化配置，即前面所谓的静态结构性配置，包括由横向的部门配置和纵向的层级配置所构成的一种稳态结构性配置。在所配置的上述六类资源中，前五类资源的内涵及人力资源的核心作用较易理解，而心力资源作为需求溢出理论所特有的资源类型及其黏合剂功能在此有必要略加阐述。

需求溢出理论所提出的心力资源，是指以非实体形态存在（即以信息方式存在）的、能够对人的认知产生影响的资源类型，既包括各种理论和知识，也包括法律、政策、道德等行为规范。心力资源的四种细分类型——宗教、意识形态理论、伦理道德和客观知识，分别对应需求溢出理论提出的心灵治理的四种主要范式——宗教范式、意识形态范式、伦理范式和科学理性范式。对于包括派出组织在内的公共组织而言，心力资源对于其他五类资源具有黏合剂的功能。这主要表现为以下三点：其一，人力资源、物力资源、空间资源、时间资源、财力资源等五类资源都是围绕公共组织的职能权限而配置于公共组织的，而赋予公共组织职能权限的法规政策等规范都属于心力资源，由此，正是心力资源所确立的公共组织职能权限才将其他五类资源聚合而成公共组织；其二，公共组织需通过治理资源的配置实现其组织目标或治理职能，而治理资源的配置需以各种规范及知识信息为基础，这些决定治理资源配置的规范及知识信息都属于心力资源；其三，公共组织的建立运行都表现为以公共组织文化为黏合剂的各类治理资源的配置，而公共组织文化本身也属于心力资源。

2.派出组织需通过对治理资源的再配置（即事务性配置）最终实现其治理职能。如同其他公共组织一样，派出组织一方面是二级六类治理资源的结构性配置的结果；另一方面，又要将其治理资源再配置于其职权范围内具体的公共事务，此即治理资源的事务性配置，从而实现治理职能。就此而言，派出组织可以说是一个治理资源的再配置中心。派出组织对治理资源的再配置——把治理资源配置于具体的职责事务——是派出组织实现组织目标的“最后一公里”。以公安派出所为例，一方面，公安派出所是一个由人力资源（包括编制内公安干警及编制外辅警、临时工等）、物力资源（警用车辆、装备、器械及办公用品等）、空间资源（办公场所、警务站等）、时间资源（履职期间、执法时限等）及财力资源（财政拨款等）、心力资源（法规政策、政治理论、警务信息等）等二级六类治理资源的结构性配置的结果；另一方面，公安派出所只有将上述资源再配置于具体的职责事务（例如配置警力及设备于案发现场、接收处理居民报案、办理居民户籍事务等），才能实现组织目标或治理职能。

3.治理资源事务性配置的便利是治理资源结构性配置的一个主要依据。由于组织设立是为了实现组织目标，而组织目标的实现必须经由治理资源的再配置即事务性配置这一路径，由此，组织为了更好地实现组织目标，就必须考虑以组织目标为导向的治理资源再配置的便利而设立。换言之，组织设立存废的一个主要依据，就是要看该组织是否能为治理资源的事务性配置提供便利和提供多少便利，当然，这里的治理资源的事务性配置是以实现组织目标为导向的。派出组织本身就是为了实现组织目标即特定的治理目标而设立的一个治理资源的再配置中心。而治理资源再配置或事务性配置的便利，则是派出组织设立存废的一个主要依据。举例来说，公安派出所的设立——无论其规模、辖区还是选址，在很大程度上都要考虑如何能快速高效且经济地将治理资源再配置于职能事务，即实现治理资源的事务性配置。这主要是基于治理资源的事务性配置的便利而设立派出组织，也就是以治理资源的事务性配置的便利为设立派出组织的主要依据。

四、空距收益与组织成本——需求溢出理论关于派出组织设立存废的两个主要依据

无论是上述“治理资源再配置的便利”还是“治理资源事务性配置的便利”，这其中的“便利”一词只是一种通俗化的表达。用经济学的术语来表达，这种便利均可归入收益的范畴。由此，笔者把治理资源再配置的便利称为治理资源的事务性配置的收益。这种收益，正是包括派出组织在内的公共组织设立的一个主要依据。在此基础上，需求溢出理论基于前述综合效用（即涵盖成本的效用观）的考量，提出空距收益与组织成本是派出组织设立存废的两个主要依据。

（一）空距收益：派出组织设立存废的一个主要依据——较之于内设部门

1.派出组织设立所产生的治理资源事务性配置的收益——高效性与经济性。如前所述，治理资源再配置的便利也就是治理资源事务性配置的收益。设立派出组织所产生的治理资源事务性配置的收益主要由两个方面构成，即高效性和经济性。

第一，治理资源事务性配置的高效性。它是指治理资源在事务性配置方面所消耗的时间较少，通俗地讲就是速度快。派出组织之所以能够在治理资源事务性配置方面产生高效性的收益，主要是因为治理资源的事务性配置需要时间成本，这种时间成本也就是特定的治理资源与特定的治理事务对接所需的时间，而设立派出组织能够减少治理资源与其职责范围内的治理事务对接所耗费的时间，因为：一方面，派出组织作为治理资源的再配置中心，本身已使特定的治理资源（二级六类治理资源）预先配置于派出组织之中，从而使与特定治理事务相对接的特定治理资源无须从派出组织的上级机关出发进行配置，而只需从派出组织自身出发进行配置；另一方面，单个派出组织的辖区只是其上级组织辖区的一小部分，这样，对于派出组织辖区内的治理事务而言，从派出组织出发配置治理资源就比从其上级组织出发配置治理资源所需跨越的空间距离更近，为此所消耗的时间成本也就会更低。显然，特定的治理事务与所需的治理资源之间的空间距离远近，决定了二者对接所需的时间成本的高低：距离越近，时间成本越低；距离越远，时间成本越高。举例来说，一起抢劫案件的发生，就产生了一起治理事务——治安事务，而该事务的治理需要特定的治理资源的配置，包括将警力、警用设备等配置于案发现场，从而实现特定治理资源与特定治理事务的对接。此时，由于空间距离的关系，从犯罪现场所属的公安派出所配置警力等资源往往比从该派出所的上级公安机关配置更为快速，从而体现了设立公安派出所在治理资源的事务性配置方面的高效性。

第二，治理资源事务性配置的经济性。它是指治理资源在事务性配置方面所消耗的经济费用较少，通俗地讲就是省钱（包括节省人工开支）。派出组织之所以能够在治理资源事务性配置方面产生经济性的收益，主要是因为治理资源的事务性配置需要消耗经济成本，这种经济成本主要是适当的治理资源与特定的治理事务对接所需的经济消耗，如人员的各种经济开支、物资设备的运输成本、养护成本等。而派出组织之所以能够减少治理资源与其职责范围内的治理事务之间的对接所需的经济消耗，同样缘于两个方面的原因：一方面，派出组织作为治理资源的再配置中心，本身已使特定的治理资源（二级六类治理资源）预先配置于派出组织之中，从而使与特定治理事务相对接的特定治理资源无须从派出组织的上级机关出发进行配置，而只需从派出组织出发进行配置。另一方面，单个派出组织的辖区只是其上级组织辖区的一小部分，这对于派出组织辖区内的治理事务而言，从派出组织出发配置治理资源就比从其上级组织出发配置治理资源所需跨越的空间距离更近，为此所消耗的经济成本就会更低；反之亦然。同样以抢劫案件为例，基于抢劫案所产生的治理事务需要特定的治理资源的配置，包括警力资源、警用设备等配置于案发现场。此时，由于空间距离的关系，从犯罪现场所属的公安派出所配置警力等资源往往比从该派出所的上级公安机关配置更为经济，从而体现了设立公安派出所在治理资源的事务性配置方面的经济性。

2.派出组织产生治理资源事务性配置收益的机理：从空距成本到空距收益。

第一，空距成本——派出组织产生治理资源事务性配置收益的关键。如上所述，对于派出组织所产生的治理资源事务性配置收益而言，无论是高效性还是经济性，都与设立派出组织所产生的治理资源事务性配置的空间距离变化有关：治理资源事务性配置的空间距离近，高效性和经济性就高；空间距离远，则高效性和经济性就低。在需求溢出理论看来，设立派出组织所产生的治理资源事务性配置收益之所以与空间距离有关，其背后机理的关键在于治理资源配置于具体的治理事务时所必然发生的空距成本，也就是治理资源事务性配置的空距成本。

所谓治理资源事务性配置的空距成本，是指将特定的治理资源配置于具体的治理事务时为克服二者间的空间距离所需花费的成本，主要包括时间成本和经济成本（包括人力成本）。治理资源的事务性配置之所以必然产生空距成本，是因为治理资源的事务性配置实质上就是特定的治理资源与特定的具体治理事务之间的对接，而在对接之前，二者分处于不同的空间位置：特定的治理资源通常处于特定的公共组织（办公场所）之中，而具体的治理事务则通常处于公共组织（办公场所）之外的社会面。这样，二者要实现对接就必须跨越空间距离，为此就必然会有时间以及人、财、物等成本消耗，这种成本消耗就是空距成本。比如，犯罪案件发生之后，警察携带设备器材到达犯罪现场或抓捕犯罪嫌疑人，就属于治理资源的事务性配置，就会产生跨越空间距离的成本消耗——空距成本（包括时间成本和经济成本）。

第二，空距收益——派出组织产生治理资源事务性配置收益的实质及其计量。相对于内设部门而言，派出组织之所以产生治理资源事务性配置的收益，就在于它能够降低治理资源事务性配置的空距成本。因为派出组织的设立使其分割了其上级组织和内设部门的辖区，从而使单个派出组织的管辖区域远远小于其上级组织和上级组织的内设部门的辖区，进而使派出组织进行治理资源的事务性配置的空距成本大为降低（相较于由内设部门进行治理资源的事务性配置）。例如，北京市海淀区西北部的苏家坨地界发生一起治安案件，由位于海淀区南部的海淀公安分局的警察出警显然要比由苏家坨派出所的警察出警需要跨越更远的空间距离，因为海淀公安分局办公地与苏家坨派出所办公地相距约25 公里。这样，设立派出所就能够使警察出警更节约时间和经济成本，从而减少空距成本。实际上，在治理资源的事务性配置方面，设立派出组织对于空距成本的减少或节约，本身就是其所产生的治理资源事务性配置的收益。正是因为这种收益的产生是基于资源配置的空间距离的缩短而使空距成本减少或节约，需求溢出理论把派出组织所产生的这种治理资源事务性配置的收益称作空距收益，即基于空距成本的减少而产生的收益。由此，设立派出组织所产生的治理资源事务性配置的收益，实际上就是空距收益。用公式表示，即为：

P=C1-C2

其中，P 是设立派出组织所产生的治理资源事务性配置收益——空距收益，C1是未设立派出组织时在治理资源事务性配置方面所需承担的空距成本，C2是设立派出组织后在治理资源事务性配置方面所需承担的空距成本。由于空距成本主要包括时间成本和经济成本，因此，设立派出组织对于空距成本中时间成本的减少或节约，就形成了治理资源事务性配置收益中的高效性；而设立派出组织对于经济成本的减少或节约，就形成了治理资源事务性配置收益中的经济性。

（二）组织成本：派出组织设立存废的另一个主要依据——较之于下层机关

在需求溢出理论看来，上述空距收益只是派出组织设立存废的主要依据之一，但并不是唯一的主要依据。一方面，是因为全功能下层机关也能产生与派出组织相同的空距收益——全功能下层机关也同样将上级组织的辖区分割为若干小块，就如同派出组织一样；另一方面，则因为基于需求溢出理论的前述综合效用观，组织的设立存废不仅要考虑收益，还要考虑成本。由此，派出组织的设立存废还存在空距收益之外的另一个主要依据——组织成本，即派出组织设立和运作的成本消耗。

派出组织的设立和运作必然会产生成本消耗，这种组织成本：一方面，包括派出组织的设立和运作所需的空间资源（办公场所等）、人力资源（公务人员等）、物力资源（办公及公务用品等）及财力资源（资金）等；另一方面，也包括由于设立了一个新的组织层级而产生上下级组织之间的沟通协调成本——人力资源损耗和时间效率损耗。这些成本消耗最终都会转化为财政支出并最终取之于民、用之于民。譬如，为派出组织新建办公场所需要拆迁征地，为此国家要支付高昂的拆迁征地资金；设立派出组织要增加人员编制，为此国家要增加有关人头费（工资福利等）的财政支出；设立派出组织要添置各种办公及公务用品（办公用品和车辆设备仪器等），为此国家也需要增加财政支出。这些财政支出最终都是以税收或非税收入的形式取之于民——即便国家以增发货币的形式支持财政，其最终也是取之于民，因为决定货币价值的财富或货币所能兑付的财富最终都是来自国民。在奉行主权在民原则的现代文明国家，国家是为民服务的手段或工具，因而在不降低为民服务的品质的前提下尽量减少取之于民的财政收入，这是现代国家的基本价值取向。这样，派出组织的设立存废需考虑所消耗的这种组织成本，从而使对组织成本的考量成为派出组织设立存废的一个主要依据。实际上，正是出于对组织成本的考虑，上级组织在设立派出组织还是设立全功能下层机关之间才会选择设立派出组织，因为相对于全功能下层机关而言，派出组织作为强调垂直领导的半功能下级组织，其自身的组织成本（包括设立和运作成本）比全功能下层机关要低，从而使设立派出组织比设立全功能下层机关更节约组织成本。

派出组织之所以比下层机关更节约组织成本，主要取决于派出组织的两种关键属性——强调垂直领导和半功能组织。一方面，由于派出组织强调垂直领导，只是在“条”上单线对上负责，不像下层机关那样双线对上负责——既在“条”上对上负责，又在“块”上对上负责（如对同级人大负责），因而使派出组织在职能、机构及人员等方面都较下层机关更为精简，其组织成本更为节约；另一方面，作为半功能下级组织，派出组织在机构设置上不用遵循上下同构的原则，上级机关所设的有些机构在派出组织中不需设立相对应的机构，而全功能下层机关则需遵循上下同构的原则——上级机关设立的机构在下层机关通常也设立相对应的机构。这样，相较于全功能下层机关，派出组织在机构设置方面就会具有显著的精简优势，从而使组织成本降低。

在此以海淀区政府下属的海淀街道办事处和四季青镇政府为例①参见：北京市海淀区人民政府网站，http：//zyk.bjhd.gov.cn/zwdt/jgzn/。，说明作为派出组织的前者与作为全功能下层机关的后者之间在机构设置上的差异，进而也呈现了二者在组织成本方面的显著差异。如，海淀区海淀街道办事处只设立8 个机构：党群工作办公室、综合办公室、平安建设办公室、城市管理办公室、社区建设办公室、民生保障办公室、西区办综合科、西区办管理科。海淀区四季青镇政府的下设机构则达19 个，包括13 个内设机构（安全生产办公室、财政科、信访办公室、综合治理办公室、劳动和社会保障科、民政居民科、城市管理和科技创安监督分中心、城镇建设管理科、计生办、政府办、卫生科、司法所、违法建设核查队）和6 个下属机构——四季青镇林业工作站、四季青镇农业综合服务中心、四季青镇农村经济合作经营管理站、四季青镇水务管理站、四季青镇便民服务中心（四季青镇社会保障事务所）、四季青镇文化服务中心。

显然，作为海淀区政府下层机关的四季青镇政府的机构设置，呈现较明显的上下同构色彩，与上级机关海淀区政府的机构设置基本保持一致②海淀区政府设有31 个政府工作部门：区政府办公室、区住房城乡建设委、区体育局、区发展改革委、区城市管理委、区统计局、区教委、区水务局、区园林绿化局、区民族宗教办、区农业农村局、区金融办、区民政局、区商务局、区政务服务局、区司法局、区文化和旅游局、区人防办、区财政局、区卫生健康委、区信访办、区人力资源社会保障局、区退役军人局、区医保局、区应急局、区房管局、区市场监管局、区科信局（区知识产权局）、区审计局、区生态环境局、区国资委。参见：北京市海淀区人民政府网站，http：//zyk.bjhd.gov.cn/zwdt/jgzn/。，但作为海淀区政府派出组织的海淀街道办事处的机构设置则相对大幅精简。二者在组织成本方面的差异由此可见一斑。

五、空距收益与组织成本——需求溢出理论关于派出组织设立存废的一个分析框架

如前所述，派出组织作为一种下级组织，只有在与另外两类下级组织（内设部门和全功能下层机关）的比较中才能明晰其组织属性。同理，派出组织也只有在与另外两类下级组织的优劣比较中才能明晰其在工具理性方面的优劣，进而理解其设立存废的逻辑。需求溢出理论为公共组织的设立存废提供了一个基于综合效用的工具理性视角，由此，本文提出了一个关于派出组织设立存废逻辑的分析框架——空距收益与组织成本的分析框架。

空距收益与组织成本分析框架的核心要旨是：派出组织的设立存废是为了实现组织治理目标而寻求空距收益和组织成本之间最大收益值所进行的组织变革；相对于内设部门而言，派出组织是因其外设组织的属性能够降低空距成本而具有空距收益方面的优势；相对于下层机关而言，派出组织是因为其强调垂直领导的半功能组织属性能够降低组织成本而具有组织成本方面的优势。正是基于对空距收益和组织成本的双重考量，派出组织才得以设立或存废。

基于空距收益与组织成本的分析框架，只有当派出组织所产生的空距收益明显高于所产生的组织成本时，派出组织的设立及存续才能成为一种体现工具理性的制度选择；反过来，如果派出组织所产生的空距收益不足以抵消所产生的组织成本时，派出组织就不该设立，已经设立的派出组织也失去了存续的理性依据，由此应予以裁撤——其职能则由其上级组织的内设部门或下层机关承担。