行政事业单位内部控制建设问题研究

李 肸

（盐城市供水保障中心，江苏 盐城 224001）

内部控制的实施，是为实现各组织和单位的战略发展目标，利用一连串的规章制度和体系，规整机构和单位内部各部门的职能，从而有效实现对经营活动的控制。行政事业单位以财政资金为主，履行公共服务职能，当前大多数行政事业单位未形成高效的财政资金管理控制机制。为了让行政事业单位蓬勃发展，必须对内部控制工作引起足够重视，增强内部控制水平，进而高效贯彻行政事业单位的各项工作。

一、行政事业单位内部控制的重要意义

（一）加强行政事业单位内部控制建设，有利于履行职责

随着我国社会经济的不断发展，行政事业单位面临着越来越复杂的内外部环境。因此，行政事业单位必须顺应环境的变化，结合发展规划和工作需求，有效履行单位职责，为社会经济发展贡献自己的力量。加强行政事业单位内部控制建设，有助于顺利开展各项业务活动，进而更好地为社会提供公共服务。

（二）加强行政事业单位内部控制建设，有利于维护好政府形象

行政事业单位承担的公共管理和公共服务职能，与居民的日常生活紧密联系。加强行政事业单位内部控制建设，可以提供更好的公共服务，从而维护好政府部门的社会形象。

（三）加强行政事业单位内部控制建设，有助于保障单位稳定运行

通过内部控制可以将行政事业单位业务管理与财务管理有效联合，加快业财融合，确定内部控制的管控重点和管控路径，规避各类风险，促进单位运行的稳定。

（四）加强行政事业单位内部控制建设，能够防止违规行为

从行政事业单位内部控制的实际作用来看，其对于有效预防和避免各种违规违纪行为具有重要意义。在内部控制建设过程中，行政事业单位要落实不相容岗位相互分离原则，加强监督控制，从而有效地规避各类徇私舞弊行为。

综上所述，在当前的社会与经济环境下，加强行政事业单位内部控制建设具有重要意义，能够进一步提高行政事业单位的公共服务水平。

二、行政事业单位内部控制体系建设存在的主要问题

（一）思想认识不到位

内部控制是一项繁杂的工作，工作涉及预算、收支、采购、资产管理、合同管理、内外监督等各项经济活动，需要内部各部门的协同和配合。但部分单位对内部控制建设认识不到位，特别是单位负责人对内控理解不到位、思想不重视，认为内控管理建设仅是财务部门的工作，全员参与程度不够，部分工作人员对内控建设理解不足，对于内部控制建设的参与意愿不强。

（二）内部控制组织体系不健全

首先，内部控制机构设置不合理。部分行政事业单位未成立内部控制领导和工作小组，内部控制牵头部门及评价监督部门不明确，缺乏有效的内部控制组织框架，无法促进内部控制工作高效运行；其次，内部控制机构运行不规范。部分行政事业单位的内部控制机构形同虚设，运行规范性不足。例如，未开展内部控制专业知识培训，未召开内部控制领导小组会议，未定期评估相关风险，内部控制评价不到位，考核评价结果未得到有效运用；最后，制衡机制不完善。部分行政事业单位未建立完善的分事行权、分岗设权、分级授权及定期轮岗制度，缺乏专项的内外部审计监督，职责不明确，决策程序不规范。例如，出纳兼职复核岗，采购兼职保管岗，岗位职责不清致使内部控制的作用失效。

（三）业务层面内部控制薄弱

1.预算控制薄弱

部分行政事业单位在事前预算控制不够，预算编制没有进行详细论证和分析规划，绩效目标模糊不清，支出方案没有细化，预算准确度有待提升，导致预算调整较为频繁，资金使用的规范性不足；预算事中控制较弱，预算执行监控力度不足，没有对预算执行和绩效目标的实现过程进行监控，削弱了预算约束力；预算事后控制不完善，绩效自评及重点绩效评价不到位，评价结果未得到有效运用。

2.内部控制制度不健全

部分行政事业单位的内部控制制度没有根据实际情况来进行设计，无法发挥实质性作用。内部控制制度及流程图并未覆盖所有业务和环节，没有随着现实情况的变化进行及时更新，内部控制制度缺乏可操作性。

3.内部控制制度执行不严

部分行政事业单位的内部控制制度流于形式，执行力不足。例如，预算绩效管理未实现全方位、全过程覆盖，政府采购合规性欠缺，固定资产账实不符或处置不规范，收支管理不到位，建设项目的可行性研究不深入，合同订立和执行过程的规范性不足等。

（四）信息交流与沟通不畅

完善的信息交流与沟通机制，能够有效保障行政事业单位内部控制体系的正常运转。但在实际工作中，由于行政事业单位存在非业务部门和业务方面的壁垒，信息的传递和沟通不通畅。各部门往往关注自身利益，在开展业务过程中，不太愿意向其他部门分享相关信息，也不会对其他部门的业务活动提出合理建议。在行政事业单位内部，通常由管理人员发布工作要求和相关信息，具体的业务经办人员依据指令执行，对执行过程中可能出现的问题缺少积极思考；其他部门由于业务职责不同，也很难发现和纠正可能存在的风险问题，影响了内部控制工作的实际成效。

只有不断完善信息交流与沟通机制，才能够全面收集和分析信息，及时在开展内部控制工作过程中发现存在的问题。一旦信息交流与沟通机制不完善，或是存在盲区，那么内部控制工作必然产生漏洞或缺陷。

（五）内部控制信息化建设滞后

部分行政事业单位在信息化建设方面较为滞后，信息系统只具备报表编制或信息记录的功能，并未嵌入内部控制流程，造成内部控制信息化建设不足。缺乏信息系统或规划不够合理，可能造成信息不关联或建设重复，进而导致管理效率低下；自动化办公、财务管理系统之间没有共享数据接口，各个系统之间的数据不关联，没有有效的连接，系统建设重复；系统开发的内容与内部控制要求不相符，可能导致无效控制。

三、行政事业单位内部控制体系建设的对策建议

（一）提高思想认识

管理层重视是行政事业单位推动实施内控的关键。首先，要提高员工的思想认识，特别是单位主要领导需要提升重视程度，然后把工作落实到实际工作中去，把内部控制工作的成效贯彻下去。其次，要保证内部控制工作的实效，就要从员工的认知开始，对员工进行主动宣传，提高员工对内控的理解，切实地使得内部控制的具体内涵深入人心，充分调动各部门和员工的主观能动性，才能发挥内控的重要作用。

积极地向员工进行宣传讲解，使干部职工在培训过程中积极主动地了解内控建设的重要性，增强自我责任感，使其内部控制认知和技能水平得到进一步的提高，从而使单位的内部控制工作更加有效。

（二）建立健全内部控制制度，完善内部组织架构

1.组建合理有效的内部控制机构

首先，内部控制机构建设对内部控制的有效运行至关重要。行政事业单位应积极建立内部控制领导小组和工作小组，明确内部控制牵头部门。其次，行政事业单位应设立独立的评价监督部门，客观公正地履行监督职能，不仅审查财政资金的合法合规性，并对单位内部控制工作进行有效评价，及时发现内部控制存在的风险点和漏洞，提出整改建议。最后，还需要加强外部监督，以不断优化行政事业单位内部控制制度。

2.规范内部控制机构的运行

内部控制机构的规范运行，保障了落实内部控制。行政事业单位内部控制领导小组应定期召开内部控制工作会议，针对各类问题提出有效措施，积极开展内部控制培训；制定内部控制评价方案，开展内部控制评价，针对发现的问题，及时更新内部管理制度，落实责任，作为监督问责和选拔任用的重要参考依据。

3.建立完善的岗位职责制衡机制

行政事业单位应该明确分工，实现不相容岗位相分离，对相关岗位依职定岗、分岗定权、明确职责，对重点的关键岗位建立定期轮岗制度；同时，建立部门职责和岗位责任清单，针对不具备轮岗条件的岗位进行专项审计。对各岗位分别授权，并明确相关授权事项。对于重大决策事项，严格集体讨论、合法性审查等流程。

首先，确保预算业务管理中的编制与审核、审批与执行、执行与分析、决算编制与审核相互分离，并保证收支业务管理中的收款与核算、支出申请与审批、审批与付款等相互分离。其次，明确采购申请与审核、采购执行与验收、采购验收与登记等各岗位职责，并确保国有资产管理业务中的货币资金保管与账目登记、资产保管与清查等相互分离。最后，确保建设项目中的可行性研究与决策、预算编制与审核、决策与实施、实施与支付、实施与验收、竣工决算与竣工决算审计相互分离，并将合同业务管理中的合同拟定与审核、订立与印章管理、订立与台账的登记、合同执行与监督相互分离。

（三）加强业务层面的内部控制执行力度

1.提高预算管理的科学性

首先，预算编制应根据国家有关的政策，根据财务状况和发展战略规划，参考往年的预算执行情况，结合事前绩效评估及重点绩效评价结果，坚持厉行节约的原则，在确保重要事项的同时兼顾一般。不断优化支出结构，防止资金滥用，并按照规定程序对预算方案进行充分论证，确保预算编制的科学性和准确性。其次，加强对预算执行的监督管理，将经过批准的预算方案作为各项支出的基本依据，并建立健全分析制度，定期召开预算执行的分析会，从多个层面研究预算执行情况及改进措施，从而加大预算约束力，提升资金使用效益。最后，完善预算绩效管理制度，并将事前绩效评估、绩效自评及重点绩效评价结果等，作为单位绩效考核的重要参考依据，从而推动内部控制工作深入开展，以绩效目标为导向开展内部控制工作。

2.建立健全内部控制制度

内部控制制度是内部控制活动的行动指南，建立完整的规章管理制度，才能使管理活动有依据，实现按制度办事、靠制度管理。完整的内部控制体系包括基本规范、内部控制专项应用指引和内部控制操作规程，明确内部控制责任制度，不断提升内部控制制度的全面性、适用性和完整性。例如，通过建立内部控制基本制度，明确内部控制基本规范、原则及框架体系，作为各部门建立和实施内部控制的基准。同时，依据基本制度及各部门职责范围，制定各类专项风险管理办法，并进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的全程管理。再由各部门根据基本制度、专项风险管理办法及有关规章制度，准确评估本部门的各类风险，明确岗位责任并完善工作流程，从而建立健全内部控制操作规程。

3.严格执行内部控制制度

内部控制制度是开展内部控制工作的基础，只有严格执行，才能发挥制度的实质性作用。行政事业单位要加大对内部控制制度的执行力度，通过对内部控制评价等级的横向和纵向比较，加强规范管理和风险防范，切实提升单位综合治理能力。例如，在预算绩效管理方面，达到一定金额的新增重大项目，要检查是否按制度要求进行事前绩效评估，绩效目标是否合理有效，绩效运行监控是否有效落实，绩效自评是否全覆盖，各种评价结果是否有效运用；在支出管理方面，“三公”经费支出要检查是否厉行节约。

（四）促进信息的有效传递

行政事业单位要改变单向沟通模式，建立双向沟通交流渠道，这样既可以保障管理人员的相关要求得到及时传达，也能促进基层员工及时反映问题和紧急情况，避免因内部沟通不畅所带来的损失。要加强部门之间的横向沟通，推动各部门实现信息交流与分享，减少因部门壁垒而导致的风险。

（五）加强内部控制信息化建设

要充分发挥信息技术的积极作用，对行政事业单位的业务活动或经济活动进行数字化、信息化管理，建立信息平台，加强信息传递和分享，提升信息收集和分析效率，保证信息传递的时效性和精准性。行政事业单位应加强信息系统建设，依托大数据及云计算技术等，实现财务部门和业务部门之间的数据信息同步更新和实时共享，准确及时地收集、处理、传达与内部控制有关的信息，并加强内部控制分析，确保进行有效交流沟通，降低人为操作的失误率，从而提高内部控制工作的质量和效果。

同时，应建立健全风险评估和自动预警机制，将内部控制管理嵌入信息系统，并覆盖各业务流程，这样可以及时发现风险点，堵塞系统漏洞，通过信息化手段对流程执行进行全过程监督，进而优化业务流程的控制机制。

四、结束语

行政事业单位加强内部控制建设，有助于促进各项业务顺利开展。在经济活动日益复杂的环境下，行政事业单位只有对内部控制建设加以重视，不断优化内部控制制度，全方位加强风险防控，才能保障单位稳定高效运行，更好地发挥职能作用。