PPP模式下的工程项目管理研究

彭 洁（南京牛首山文化旅游集团有限公司，江苏 南京 210012）

1 PPP模式概述

PPP模式也被称作PPP募资模式，是指政府、企业合作于某一项城市基础设施的建设或是公共产品的服务等，即政府与企业相互间形成的一种合作关系，其形成的先决条件是企业具有特许权协议，双方签订相关的合作协定，对彼此责任义务进行明确。一般来说，PPP模式下，企业需要提供大量的流动资金，从而双方实现有效合作。现阶段，随着各城市建设的快速发展，PPP模式的应用越来越广泛，民营资本、私营企业、国企等都纷纷与政府联手，一同为城市的更好发展提供必要的条件。

2 PPP模式下的管理工作与传统管理工作的区别

项目预期目标方面：传统项目的预期目标通常是各参与方自身获得最大收益，而PPP模式下的预期目标是利用最少的投资得到最大的收益；成本控制方面：PPP项目需从项目整个周期出发考虑成本，因此，要想得到项目运营收益的最大化，可在项目设计阶段增加一定程度的成本。此外，由于PPP项目通常体量较大，因此更受重视，管理得以升级，在成本控制方面更具优势；项目进度方面：和传统的工程项目对比，PPP模式下的工程是否履行了合约、工程能否按期竣工都会直接影响到工程是否能按时运营，能否满足政府部门对于施工进度的考核标准。

3 PPP模式下工程项目管理存在的问题

3.1 PPP模式相关法律法规不健全，管理机制缺失

PPP模式在我国的推广应用已经有相当长的时间，但一直都没有出台专门的法律法规，目前有关法律法规大多数为各部委、各级政府及各行业领域颁布的规范性建议和管理办法，并且，PPP方式下一些政府机构和民间资本的合作模式仍沿用老旧的政企管理模式，不能融入新时期灵便的政企关系中。而PPP作为一类较新的资本合作方式，必须在国家法律法规的制约下执行。因而，应尽早颁布与PPP相关的法律法规和新政，在本质上确保PPP方式发展壮大。此外，PPP方式下的管理模式必须由政府机构和民间资本一同商议确认，在多方面调查研究后，彼此应就项目实施的区域环境、必要条件和总体目标等进行协商并达成一致，依据形成的统一性需求改进和健全管理模式，才可以确保工程项目的实施能够得到相应的制约。

3.2 PPP模式下管理者角色定位不明确，管理不规范

PPP模式下的工程建设项目是由政府部门和民间资本一起参加的，在现实的管理环节中，主要的管理决策者、各环节的管理责任人及管理范畴和管理权限等较难有清晰的划分，导致工程建设项目在推进环节中各自岗位认知模糊不清，监管易出现错乱。针对这类状况，必须要由政府部门和民间资本对工程项目开展全方位仔细的调研和论述，剖析项目实施环节中可能出现的情况，确定各种情况的责任主体以及相应的解决对策，确保各自的管理作用以及职责的对接。

3.3 PPP模式下管理者管理能力不强，思想意识落后

由于国家的大力提倡，PPP方式已逐渐完善和健全，但其作为一种较新的政企合作方式，在实践性上仍普遍存在管理者观念落伍、管理水平和能力缺乏等情况。现阶段我国PPP工程项目绝大多数以基础设施建设为主，民间资本多数为基本建设工程施工性企业，管理者大多数为相应行业领域的从业者，管理模式和思维模式仍以工程施工管理为主，无法尽快融入PPP方式下的工程管理需求，导致在PPP方式下项目实施普遍存在难度。所以，有关从业者必须要尽快转换管理思维和观念，融入PPP新模式，持续增强自己的管理手段和管理能力，以便更有效服务于PPP工程管理工作。

3.4 PPP模式下的工程项目经济收益不明显

在对PPP模式下的工程开展管理的过程中，政府会根据习惯为建筑企业拨付相应的项目投资补贴款，但这只是一种惯例，并没有相关的制度法规对其实施监督和管理，这就造成政府注入的资金缺少专业人士的证实与跟进，万一发生施工隐患等问题，所有的责任可能都需要由项目公司承担。在这样的背景下，尽管工程项目运作会产生相应的利润，但始终无法使其中的风险得到有效防范，这种风险的存在造成项目的收益存在一定的可变性。另外还有一些个体机构在实施PPP模式下的工程建设工作时衍生出募资现象，而其相应的募资规模又总是处在较高层次，这将直接扩大工程项目的风险性，减少企业的利润率。

3.5 PPP模式下的工程项目存在较多不确定风险因素

一般状况下，进行工程项目施工管理，需要对工程项目报价、造价信息等内容进行分析和确认。而PPP模式下的项目管理者不用再进行以上的工作，造成项目实施不具备充分的数据材料保证，虽然工程项目也有最基本的报价材料，但在其他范畴少了需备的材料限制，无法对整个项目实施严格的管理控制；此外，针对工程管理的进展而言，不排除碰到一些流动资金供给难题，万一发生这种情况，就需要迅速反应、暂停工程施工，从而导致了投资风险；PPP模式下的工程项目应尽可能缩短工期，且在公示确定竣工时间以后要保证按照预计要求结束全部工程，假如无法按时竣工交付，就可能会对企业造成不利的影响以及经济损失，同时，也会使政府的公信力受到直接影响。

基础建设的时间长、项目投资收回慢，需要引入较多的中远期资本以达到PPP工程项目的流动资金要求。但具备可靠盈利渠道的营利性工程项目较少，项目本身的现金流量无法涵盖流动资金的本息收益，再加上政府补助制度不明确，利润的可变性影响了金融机构的主观能动性。民营企业自己的综合实力和风险承载能力相应偏弱，融资方式少、融资难，对于项目投资大、时间长的PPP工程项目而言，民营企业难以达到其流动资金和项目运营管理的要求。

3.6 缺少高效化的交流沟通

PPP方式下的工程建设管理较为繁杂，涉及政府机构、授权机构以及相关部门、团队和企业，必须以集成化的高效率互动当作根本支撑。但就现阶段的具体情况来说，各主体在确定自己的职责后，便自顾自地投身到工程项目与管理工作中，彼此之间缺乏充分交流，造成各个阶段与步骤之间的融合不够，并且作业效率较低，明显影响管理工作的成效。

4 PPP模式下的工程项目管理实践

4.1 构建PPP模式下合理有效的工程管理机制

无规矩不成方圆。相对于传统化的工程建设项目来说，PPP模式的合同关系更加复杂，不管是项目建设企业还是政府单位的监管部门都应当保证制度化和制约化、规范化的标准统一性，所以，构建PPP模式下合理有效的工程建设项目管理机制具有极其关键性的实际意义。在政府部门和民间资本一起创建的项目公司全面落实总承包合同以前，利益相关方需各自积极协商，明确各工程项目参与者主要的管理控制策划内容、岗位职责、权限，最后完成工程项目参与者共同认同的工程项目管理机制。

因为PPP工程建设承建企业较多，当中的管理形式相对来说比较倾向于传统化，建筑项目搭建更加复杂化，这就必须在PPP建筑项目搭建环节中保证信息的高效化流通。所以，PPP模式下工程建设可借助现代化的科技，构建一个健全的信息系统。该信息系统可分成二级，其中一级可以被当作工程项目管理层联系工程项目重特大决定和实时监测项目进度，二级渠道当作工程建设参与者就实地建筑项目材料和信息交流、互享作用，得到信息系统的支撑，PPP工程建设可将项目规划、搭建、运营管理等内容开展完全、按时地传送，同时当中各体系的溯源作用还可以深化提高项目运营以及管理决策的科学合理性。

4.2 增强PPP模式下的工程项目质量管理控制

4.2.1 投控监管

PPP建筑项目在搭建环节中所要求的建筑工程设备、建筑材料等通常并不会进行公开招标，只是由建立的项目公司安排相关的活动开展集中采购，在这个环节中，机械设备型号规格的挑选、建筑材料价格的把控等都具有相应的可变性，投资把控的难度系数比较大，这就对整个的工程审计提出了更多规定要求。为此，可运用三级监管的形式提高PPP工程建设项目的投控监管，即运用项目公司内部审计、工程造价初审、审计部门复审的形式进行，三级监管互相填补、互相健全、互相结合，可显著提高PPP建筑项目工程管理的品质。

4.2.2 采购招标监管

在PPP模式下，工程建设项目规定要求把控工程分包，政府部门要充分运用监督管理的功能，坚持让专业性的团队做专业性的建筑项目，考虑到PPP工程建设项目的工程施工工期并不会很长，部分工程项目可运用邀标的形式开展工程材料、工程机械设备的集中采购，既能合理控制工程项目投资，又能避免施工企业和机械设备建筑材料供货商恶性价格竞争造成工程施工质量和项目进度无法控制。

4.3 健全PPP模式下的建筑项目工程监督管理检查和协调机制

结合国内外PPP工程项目的实际操作来说，PPP工程项目的搭建行为主体大多数是基础设施建设或公共服务设施项目，这类事关民生的修建内容通常会备受各界人士的普遍重视，所以，工程项目的管理体制应该定时安排工程管理监管活动，确保工程建设项目的搭建品质和搭建速率，充分运用监管功能，将建设项目监管权责落到实处，提高PPP建筑项目工程管理的实际效果。

此外，健全监管协调机制也是提高PPP工程建筑项目管理品质的关键所在，项目公司是PPP工程建设项目的具体实施者，对全部参加建造的企业从入场、工程施工、竣工验收、移交等过程要全面保证全过程监督管理、严格要求，假如有违背施工资料监管、施工安全监管等状况，务必依照相关规定实施惩罚，并了解反馈整治结果，同时依照协调机制向上一级职责部门实施通告，从而整体提高PPP工程建筑项目管理品质。

4.4 重视政府机构和民间资本相互间的角色转换

PPP模式下的工程建设项目主要是由政府机构和民间资本协同合作达到的，在这个操作过程当中，政府机构和民间资本相互间既存在着战略合作伙伴的关系，也存在着政府机构约束民间资本的关系，为了更好地确保PPP模式工程建设项目的常规实施和工作效能的提高，政府机构和民间资本相互间的关系及作用应按照工程建设项目的实际需要展开便捷、有效的转换，最大限度地使工程建设项目的主动权和协助权始终保持在相应均衡、可靠的情况，进而确保工程建设项目的合理实施，并达到工程建筑项目管理品质和工作效率的提高。

4.5 优化沟通合作

在互联网时代，应创建统一化的工程管理系统，依托电子信息技术达到政府部门与其余行为主体之间的有效沟通和互动。充分运用数字信息化工作方式，使得PPP模式下的多方行为主体可实现在线工作与互动，进而达到工程项目管理的统一化，并且还能达到各行为主体、各机构间的有效沟通，增强各个阶段间的连接性，从而大大增强工程的管理效率。此外还要构建即时化、动态化的信息化管理机制，使管理效率得到提高，管理的及时性得以增强，万一发现问题各方行为主体与机构可以马上进行协作，迅速对出现的问题进行分析和处理。

4.6 增强项目投资管理

在工程实施前，需要设计方提供施工设计图，同时对设计图进行审核，可及早发现当中的疑问并进行变更和改善，以防止项目的拖延和资源的消耗；施工工地项目助理要全方位掌握并熟知设计图，进行各个阶段的实际操作，同时对施工现场进行照相留存，便于施工明细的统一；在施工环节中，应与业主方加强联系和统筹协调，尽快回应并处理建筑施工环节中的疑问，对设计图的变更要严格把控，同时做好详尽的技术论证，把控好技术交底工作；严格核审施工企业的赔偿需要，假如需要，可进行反赔偿；要严格按照设计图计量检测已进行的项目，增强计量检测工作的管理水平。

4.7 开拓多元化的融资渠道

大力支持金融企业积极主动参与PPP模式下的工程项目。第一，开发银行、农发银行等政策性银行要成为金融机构融资层面的引领者，充分发挥其特点，扩展融资模式，支持和指引商业银行参加PPP工程项目，通过导入产业基金、信托资金等形式，对银行金融业务和信贷过程进行革新；第二，地方政府可以通过提供相应的财税优惠政策方式给予一定程度上的支持。

5 结语

PPP模式的运用和实践是社会经济发展的大趋势，也是转换行政体制、创建政企合作关系的新思路。PPP模式下建筑项目管理工作不但要求政府方面颁布相关法律法规，健全管理模式，也要求有关从业人员融入新模式，转换管理思维，提升管理能力，进而促进PPP模式在工程建设项目中的深化运用和快速发展。