村级建制调整对基层治理改革影响研究

中共筠连县委党校 周淘

村级建制调整如同乡镇行政区划调整，对基层治理改革有着十分重大的意义。中国特色社会主义新时代，我们要大力促进乡村振兴，不断完善体制机制，不断深化改革，不断促进生产力的巨大发展，同时完善基层社会治理，为我们党奠定更为坚实的物质基础和群众基础。

一、村级建制调整对基层治理改革的重要意义

村级建制调整基层治理改革朝着有利的方向发展具有重要的意义，体现在加强基层组织建设、产业发展和推进乡村振兴、提升服务群众的能力和水平、提升基层治理水平等方面。

第一，村级建制调整改革对村级基层组织建设具有重大促进作用。村级建制调整改革后，少数村（社区）仍保持其原建制，多数进行了合并。地域面积和人口的增加，相应的村级党组织和村级自治组织增大，党员和群众人数增多，对村级基层组织服务和管理群众的能力和水平提出了更高的要求，促使村级基层组织加强自身组织建设，提高自身适应新形势新任务的能力。

第二，村级建制调整改革有利于农村产业发展和推进乡村振兴。农村优势特色产业的发展需要足够的地域空间，合并后的村，资源配置得以再优化，增强了土地、人力等发展要素的集聚能力，发展动力得到了加强，以往受限于地域空间的优势特色产业，可以壮大规模，集中连片地发展，提升发展质量；可重新编制发展规划，统筹产业发展、基础设施、配套服务、社会治理。

第三，村级建制调整改革有利于提升服务群众的能力和水平。合并后的村，着力完善基础设施，改善道路通行条件，进行房屋风貌改造，改善生产生活条件和产业发展基础；优化教育、医疗卫生、文化、体育等公共服务资源布局，提升学校硬件设施建设水平；修建文化广场、健身广场，加强环境卫生整治，建设生态宜居家园。

第四，村级建制调整改革有利于提升基层治理水平。村建制调整后，能更有效地解决以前建制村数量多、人口少，运行成本高等问题。通过村居民议事会等议事平台，充分发挥民主，汇集民智，还权于民；完善村规民约以及村规民约“红黑榜”，加强开展精神文明建设，培育和践行社会主义核心价值观；开展法治宣传，提升村居民安全感；开展环境治理，增强村（居）民卫生意识，提高村（社区）环境卫生水平。

二、村级建制调整对基层治理改革影响情况现状

村级建制调整在加强基层组织建设水平、促进产业发展和乡村振兴、优化服务群众、提升乡村治理都起到了积极的促进作用。

第一，在加强基层组织建设水平方面。不管是没有合并的还是进行了合并的村（社区）党组织都面临一个加强组织建设的问题。发挥党组织在本区域内领导核心作用，村级党组织带头人的“头雁”作用就显得尤为重要。村级建制调整后，面对新的发展环境，各村（社区）着力选好村级党组织带头人，选举能引领发展、德才兼备、群众公认的人担任村级党组织书记，通过其示范带头作用，加强村（社区）党支部和党员队伍建设，健全班子成员分工负责等各项制度；发展入党积极分子、预备党员，加强后备力量培养，有效破解了无人领村的“难题”。

第二，在促进产业发展和乡村振兴方面。合并后的村面积更大，人口更多，资源配置得到优化，提升了主导产业发展质量。发挥了强村的辐射效应，以强带弱、中心引领，统筹产业布局、服务配套、基础设施，通过重新编制发展规划，优化发展格局。开展精神文明建设，新增环境卫生整治配套设施，开展“五好家庭”“卫生庭院”等创评，营造和谐乡风，环境卫生越来越好，村庄越来越美。充分发挥民主，广聚民智，发挥自治作用；宣传社会主义法治，强化群众法治意识，引导群众遵纪守法。

第三，在优化服务群众方面。村级建制调整后，各村（社区）着力完善基础设施，全面摸排基础设施短板，以水电气路迅为重点，加大跑项争资力度，通过道路硬化，打通“断头路”，修建产业路、农村卫生厕所、文化广场，提升广电网络覆盖等，提升群众的幸福感和获得感。

第四，在提升乡村治理方面。村级建制调整后，实行村（社区）书记、主任一肩挑，“两委”班子成员交叉任职，加大村（社区）党组织书记和“两委”副职的培训力度，组织村组干部外出学习考察，加强村级干部人才队伍建设水平。在贫困村、乡村振兴示范村等选派驻村第一书记和工作队，充实村级干部力量。

围绕着力构建党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系，健全党组织领导、村（居）委会主导、人民群众为主体的基层社会治理框架。各村（社区）全面推行书记、主任“一肩挑”“两委”班子成员交叉任职，同时，在贫困村、乡村振兴示范村等选派驻村第一书记和工作队，巩固脱贫攻坚成果与推进乡村振兴。各村（社区）聚力构建充满活力、和谐有序的善治格局。合并后的村，充分发挥民主，听民意、汇民智、聚民力，成立村民议事会等机构，发挥乡贤作用，参与基层治理。完善村规民约（居民公约）和村规民约（居民公约）“红黑榜”，规范村（居）民行为，树立正确导向，培育和践行社会主义核心价值观。

三、村级建制调整对基层治理改革影响存在的相关问题

村级建制调整后，在加强基层党组织建设水平、推动产业、乡村振兴、提升为群众服务水平、提升乡村治理水平等方面发挥了积极的作用，但也存在干部薪酬待遇不平衡、职能承担、村（社区）级财政欠缺、社会公共产品供给不足等问题。

第一，干部薪酬待遇不平衡、有待提高的问题。以四川为例，村建制调整后，分为一类村、二类村、三类村，一类村党组织书记工资为5000元，二类村党组织书记工资为4000元，三类村党组织书记工资为3000元，对应的副书记、副主任工资相应减少500元，国家为村干部们大多都只缴纳二类养老保险金，而且是先由本人垫支，而后政府再返60%；而为社区干部缴纳五险一金。三类村的村干部们普遍认为自身待遇水平与社区干部以及一类村、二类村干部的工资等福利待遇差距较大，希望得到提高，减少与二类村干部之间的工资差距。在工资不能较好地解决其自身以及家庭生存、发展的情况下，其时间和精力必然不能全身心地投入到工作中，心里还想着怎么再多挣点钱，日子怎么过得更好一点。因此，就会出现较多村干部特别是年轻干部准备公务员、事业单位等考试，发展副业的情形，不能集中心思思考怎样推进乡村振兴等重要工作。

第二，职能承担方面的问题。基层政府与基层群众性自治组织的权责边界没有厘清，乡镇（街道）或者县（区）职能部门过多将自身的工作职责转移给村（社区）完成的问题。很多村（社区）干部们日常的工作大多是完成乡镇（街道）或县（区）职能部门交代的一些行政事务，而忽略了村（居)民委员会作为村(居）民自治机构本身的工作职责。基层政府与基层群众性自治组织本身是指导与被指导的关系。村（居)民委员会及其工作人员本应更多地思考怎样为群众服务，但承担的行政职能过多，并且村（居)民委员会及其工作人员无法定的职责和程序以及相应的专业知识来从事本该由乡镇（街道）完成的事务，这样，往往起不到应有的效果，反而，容易引起与群众的矛盾。乡镇（街道）往往要求村（居）委会签订责任书，并作为考核内容，完成不好就要承担责任，也没有给予相应的人力、物力和经费，这给了村（居）委会工作上很大的压力，而实际上，其没有这个权力。行政职能承担过多，也不利于留住人才和人才的合理流动，年轻人实现不了自己的工作理想和抱负。

第三，村（社区）级财政欠缺方面的问题。村级建制调整，大多由强村并稍弱一点的村，但合并初期可能出现带动作用不明显，还没有找到合适的产业融合发展之路、集体经济壮大之路。集体经济薄弱或者没有自身集体经济收入的支撑，但服务的群众面扩大了，很难为本村（社区）的经济、文化、社会、生态事业发展提供财政资金支持，开展公共文化活动、社会治理等也就乏力。而且，平时的办公等工作经费运行主要依靠乡镇（街道）划拨，因此也就不能不受制于乡镇（街道），接受乡镇（街道）转移的行政事务。

第四，社会公共产品供给不足方面的问题。村级建制调整后，社会公共产品服务供给质量和水平仍然较低,社会公共产品供给太少，服务质量和水平也不高。部分农村地区，在夏季高温时期仍会出现人与牲畜用水短缺，需要村委会帮助村民到别处去接水。离主干公路较远的地方日常使用天然气不方便。有的村还没有打通“断头路”，部分道路也还没有硬化，水电气路讯等基础设施建设仍需大力加强。

公共产品来源供给渠道单一，都是政府购买服务，或者是政府部门直接安置，实用性不强，没有切实进行调研，没有贴近群众实际生活。多数公共产品形同虚设，不接地气，太过高大上，老百姓看不懂，不会用，用不上。公共产品设施设备过于陈旧老化，没有经常进行维护。基本所有的公共产品都集中在村（居）委会办公点，其他地方相对很少。

在促进就业方面，为农村劳动力提供的就业机会还没有充分挖掘出来，设置的公益性岗位也较少。在为孩子提供更好教育方面，乡村教师队伍的素质和能力仍有待提高，引导人才投身基层、偏远地区的力度仍需加强。并且，教育资源的整合，使得需要撤销部分学校，结果就是一些学生上学的路程很远，上学和放学回家需要家长接送，并且花费较长的时间，这就可能需要寄宿学校，而学校在保障学生寄宿方面还跟不上。医疗卫生仍然是短板，村卫生室提供的药品和村医生能治疗的疾病很有限。公共卫生环境基础设施不健全，环境卫生整治任务艰巨。文化资源配置有待优化，村（社区）党群服务中心的图书室虽向群众开放，但群众知晓率不高，提供党员群众阅读的图书品类也有限，图书利用率低，开展群众性文化活动少，群众的心理文化需求还有很大程度未被满足。体育场地设施比较单一、健身步道等便民健身场所少，还不能有效满足群众健身需求。村（社区）婴幼儿托育和老年人医养康养服务发展不充分。志愿者服务组织和志愿者队伍仍需大力发展和壮大等。

四、针对村级建制调整改革存在的问题提出的合理化对策建议

村级建制调整对基层治理改革影响存在的问题和不足方面，需要认真对待，采取积极措施加以解决或充实，才能确保基层治理改革朝着有利的方向发展，把村建制调整改革“后半篇文章”做好。

第一，提升干部薪酬待遇。村（社区）干部是我们党执政在基层的基础，是基层治理的重要力量，是贯彻党中央、国务院部署的直接力量，而且其工作任务繁杂，应当再适当提高村（社区）干部的工资或福利待遇，比如，提高公积金缴存比例，缩小与其他行业岗位的差距，有利于培养其工作认同感、归属感、自豪感，让其安心在自己的岗位上作出不平凡的业绩。并且，可以适当缩小三类村与二类村之间干部的工资差距，有利于调动其工作积极性与创造性，增强其责任感，更好保障党和国家的决策部署在基层落实。同时，根据形势任务，加强村干部队伍的能力建设。

第二，明确好乡镇（街道）与村（社区）的权责关系。实行权责清单制度，确保基层政府或县级职能部门不把本该自身完成的工作任务转嫁到村（社区）一级，让基层群众性自治组织的时间和精力真正用在自己本职工作，优化和完善服务群众的机制办法。发展好自身的经济建设、民主政治、文化和精神文明、社会建设等事业，让村（社区）干部在服务中发展自身经济文化事业中，找到自己的归属感和成就感，为和谐社会、乡村振兴做出自己的贡献。

第三，充分壮大村（社区）集体经济，推动产业振兴，充实村级财政资金。村（社区）应当坚持“尊重规律、找准产业，顺应市场、壮大产业，发挥优势、延伸产业”的发展理念，构建产业发展格局，做强核心区，创建产业品牌，创新生产经营方式，有效利用特色产业资源，发展特色旅游业，拓宽集体经济收入渠道。可以通过引进企业发展产业，辐射带动村民发展产业，带动群众增收，吸纳村民务工。积极争取各类项目资金，对美丽乡村、产业发展和基础设施等方面进行全面规划布局，统一组织村民务工，通过劳务输出创收，实现增加农民收入和村集体经济综合收入的目标。

第四，提高基本公共服务供给质量和水平。实施基础设施提升行动，以水电气路讯为重点，加大跑项争资力度，打通“断头路”、进行公路硬化，扩大天然气接通使用区域等等，真正让群众享受到良好的公共产品供给，提升幸福感。

丰富公共产品供给渠道，应多渠道多方面招募公共产品供应方，不仅由政府购买服务，与各机关各企事业单位建立互帮互助的公共产品供应链。经过切实调研，提供贴近群众实际生活的公共产品设施设备，并进行经常性维护，在每个村（社区）较为宽阔的公共地带都可以设置固定的公共设施满足乡村（社区）配套需求。充分发展产业和集体经济，增加农村劳动力就业机会，增加村（社区）公益性岗位设置。让教育先行，加大力度引导人才投身基层、偏远地区，实现基础教育“普及普惠”，中小学校要加快推进综合楼、学生宿舍和体育场馆等建设，为学生提供良好的学习生活保障。提高中心镇卫生院、其他乡镇卫生院、中心村卫生室建设标准，为群众提供更好的医疗服务。征求群众意见，丰富完善村（社区）图书室图书品类，吸引群众学习阅读，提高图书利用率，组织文艺演出队伍，定期排练、表演，丰富群众心理文化生活。丰富体育场地设施、修建健身步道，发展壮大志愿者服务组织和志愿者队伍等等。