我国美育政策工具的使用及改进策略——基于政策文本的分析

霍 东 娇

(吉林师范大学 教育科学学院，吉林 四平，136000)

2018年，习近平总书记在给中央美术学院周令钊等8位老教授回信中指出，做好美育工作，是弘扬中华美育精神的重要举措，更是推进新时代教育改革发展，落实立德树人根本任务的重要途径[1]。美育体系的完善与发展，关乎学生的全面发展，成为德育、智育、体育、美育、劳动教育五育融合发展的重要内容。不可否认，加强美育政策体系建设，发挥美育政策在美育建设工作中的引领和保障作用，对于美育的发展至关重要。中华人民共和国成立以来，美育作为我国人才培养的基本组成部分，一度被忽略。直至改革开放后，《关于第七个五年计划的报告》发布，再一次将美育带回大众的视野。经过40余年的努力，美育政策体系建设取得了显著的成效。尤其是党的十九大以来，美育作为实现立德树人的重要途径，再一次得到关注，美育在全面发展教育中的地位和作用受到前所未有的重视, 同时被赋予了新的使命[2]。近年来，政策工具理论逐渐进入学者的视野，并被作为专项政策研究的重要工具。因此，本文基于对改革开放以来美育政策文本的梳理与编码，借助政策工具理论，对改革开放以来我国美育政策工具的使用情况进行全面系统的分析研究，以期更好地为美育政策体系建设厘清思路，探寻进一步改进与完善的路径。

一、研究设计

(一)样本选取

美育政策的文本来自教育部官方网站(http：//www.moe.gov.cn)所公布的与美育相关的通知、意见、决定、纲要、会议纪要等以及何东昌主编的《中华人民共和国重要教育文献》，其时间跨度为1986年1月1日至2019年12月31日。政策内容以涉及美育为主要标准，最终整理和筛选出了25份政策文件(详见表1)。

表1 美育政策相关文件(1986—2019年)

(二)研究工具

运用政策工具进行政策体系的逻辑分析和整理，已经成为政策研究的主要途径。根据以往相关研究的整理，当前对于政策工具理论的应用主要集中在以下几个方面：第一，对以豪利特和拉米什为主要代表的自愿性工具、强制性工具以及混合型工具体系的应用，用以强调政策在制定实施过程中政府干预程度的区别[3]；第二，以莱格拉姆和施耐德的权威型工具、激励型工具、能力建设工具、符号规劝型工具以及学习型工具为分类标准的理论应用，这种分类以对目标人群影响的不同程度为划分依据[4]；第三，以罗斯威尔和赛格菲尔德为主要代表，以供给型、环境型以及需求型为分析维度的政策工具应用研究，通过政策的影响效用的不同来探讨政策的价值意蕴[5]；第四，以麦克唐纳和艾默尔为代表，以命令型工具、激励型工具、能力建设工具以及系统变革工具为政策分析工具的研究[6]。

美育政策体系建设需要关注政策制定所需要的制度支撑与环境供给，同时又要考量政策本身的实施效果与上述两者之间的关系与影响。因此，本研究借助罗斯威尔和赛格菲尔德的政策工具分类理论，以供给型、环境型以及需求型为分析维度，充分关注当前美育政策所取得的实效与影响，分析美育政策工具的使用情况及其存在的问题，厘清美育政策的建设脉络，明确美育政策建构的一般特征，旨在进一步探寻美育政策工具的使用与改进策略，推动美育政策体系建设与发展。

(三)分析框架

在借鉴罗斯威尔和赛格菲尔德的政策工具分类理论的基础上，结合美育政策建设发展的基本组成要素，本研究对美育政策的文本内容进行分析，构建了美育政策分析的二维框架，进而对美育政策内容以及相关的政策工具使用情况进行量化分析。其中美育政策与政策工具理论的结合主要表现在3个方面：受到供给型政策工具的推动、环境型政策工具的影响以及需求型政策工具的拉动(如图1所示)。

图1 政策工具对美育政策体系建设的作用

1.X维度——政策工具

美育政策体系建设是不同政策工具交叉运用、共同发挥作用的系统工程。在美育政策体系建构中，不同的政策工具的运用起到了不同的作用。其中供给型政策工具的作用主要体现为国家在资金、人才、基础设施以及信息化手段方面给予美育政策在实施过程中的支持与推动。环境型政策工具的作用主要体现为从政策的目标规划、法制管理、策略性措施以及公共服务等方面营造促进美育发展的政策环境。需求型政策工具的作用主要体现为通过培训招标、政府采购、市场塑造以及海外交流等方式激活美育自身发展潜力，推动美育向着更具活力、更高层次、更多维的方向发展。

2.Y维度——政策内容

根据政策内容的基本分类情况，美育政策体系建设主要包括总体目标、主要任务以及管理与保障3个大的方面。其中：总体目标包括指导思想和发展目标两大内容；主要任务包括课程与教学、课外艺术活动、教师队伍建设、科学研究与国际交流以及现代教育技术5个具体方面；管理与保障主要包括评价以及其他各项保障政策。

基于对以上X维度的基本政策工具类型和Y维度的美育政策内容的分析，本研究构建了改革开放以来我国美育政策体系的二维分析框架(如图2所示)，并且依据X维度和Y维度中的具体实施内容进行分类、编码(详见表2)。

表2 美育政策文本相关条款编码

图2 美育政策二维分析框架

二、我国美育政策工具使用情况分析

25份政策文件包含了Y维度的3个大的方面，并使用了X维度的3种政策工具。从政策工具的使用情况来看，环境型工具占比最高，为68.53%；供给型工具占比为26.39%，需求型工具占比最低，仅为5.08%(见表3)。政策工具的使用占比一定程度上反映了政府在制定政策过程中的使用偏好。

表3 美育政策工具使用情况

(一)环境型政策工具影响作用明显

通过编码整理，环境型的政策工具在所有政策工具使用中频率最高为68.53%，各个组成部分的比例存在一定程度上的差异，其中目标规划占比21.82%、法制管理占比7.1%，公共服务占比4.59%，占比幅度最大的是策略性措施为35.03%。

在环境型政策工具的使用过程中，目标规划在几乎所有的政策文本中都有清晰、明确的表述。由此可以看出，对于艺术教育的重要意义——培养学生树立正确的审美观念、提高审美能力、塑造健全人格、促进其全面发展，党和政府从政策高度上给予了充分肯定和重视。

法制管理主要表现在推动学校艺术教育工作尽快进入“依法治教”的轨道，包括建立学校艺术教育教学基本法规以及相配套的实施细则，具体体现在教育教学评估指标体系、课内课外艺术教育相关规定、各级别学校课程方案等内容上。但与此同时，我们也应该意识到，法制管理应体现在美育建设的各个领域，加速制定与上述法规相配套的地方实施细则，尽快形成完整的艺术教育法规体系。这是当下法制管理工具运用的重要价值指向。

环境型工具中使用比率最高的是策略性措施，其中涉及课程与教学、课外艺术活动、教师队伍建设、科学研究、国际交流等各个方面。但在政策工具使用中占比最大的策略性措施与法制管理的结合不够紧密，也成为其实施整体水平不高、操作性不规范等问题出现的重要原因之一。

公共服务在整个环境型工具使用中占比最小，突出表现为在美育发展的过程中政府、社区、学校在提供美育资源、营造美育环境、推动美育共享等领域所作出的努力还不够，需要进一步加强。

(二)供给型政策工具推动作用不足

在以上的三种政策工具的使用中，供给型工具占比为26.39%，使用的频率处于居中位置。其中，人才培养所占比例最高，为10.66%；其次为资金投入与基础设施建设，二者占比均为6.09%；信息支持占比最低，为3.55%。

基于对以上数据的分析和整理，美育政策中的人才培养主要表现为对美育师资队伍的建设与培养方面。在这一过程中，无论是对专业艺术教育师资的培养、关注还是逐渐增强对兼职美育师资的规范与管理，都凸显出了在推动美育整体发展过程中，教师作为核心因素的重要地位。尤其是2018年，习近平总书记在给中央美术学院周令钊等8位老教授回信时充分肯定了美育教师在立德树人、弘扬中国精神、传播中国价值等方面的重要作用。

相关数据显示，资金投入与基础设施建设在供给型工具使用频率上相同，可见对于美育领域的资金投入，基本都作用在基础设施建设的过程中，其中主要包括对艺术教育所需的教学设备和器材配备的标准化建设，以及专用艺术教室的建设与改造等硬件设施投入方面。对美育发展的软件条件(人才奖励、艺术课程开发等方面)的投入则非常低。

供给型政策工具数据的最后一个方面是关于信息技术的使用情况。对于信息技术的关注，集中体现在近5年的美育政策文本中，主要包括现代化的艺术教育技术手段的普及、建设艺术教育网站平台、网络教研、网络示范课的观摩等方面。在目前的“互联网+”的大趋势下，美育对网络资源的使用规模和效率还需要进一步扩大和提升。

(三)需求型政策工具拉动作用欠缺

对美育的政策拉动，是进一步加快美育发展和成熟的重要工具，但需求型政策工具仅为6.1%的低占有率，反映出在当下的美育政策体系建设中，供需的不平衡状态。在需求型政策工具中，贸易管制为零利用率，政府采购为0.51%，市场塑造为2.54%，海外交流为2.03%。

政府采购主要是指以政府为主体对美育领域的相关服务、产品进行采购。在相关的美育政策文本中，仅有2017年教育部印发的《学校体育美育兼职教师管理办法》对政府采购提出了要求，即对兼职教师的服务产生政府购买行为，尤其是在聘任方面要通过政府购买服务等多种渠道进行[7]，但并未涉及具体实施措施。

在市场塑造上，一方面强调规范社会艺术考级市场；另一方面强调净化学生参加艺术竞赛、演出活动市场，杜绝以盈利为目的学校艺术活动，用以保证学生美育环境的纯净。

在美育政策的文本分析中，我们关注到随着世界交流的不断扩大，促进艺术教育走出国门，已经被提上政策建设日程。在需求型政策工具的使用中，海外交流在近五年的政策工具使用中频率逐渐增加，这也为继续扩大美育发展提供了更广阔的空间。

三、我国美育政策工具使用的改进策略

(一)补足美育政策工具短板，发挥政策工具使用的组合优势

美育政策的建设过程中，需求型工具使用频率最低，主要是源于以学校、课堂为主要美育实施途径的路径依赖与固化意识的产生与不断强化。我们不否认，以学校、课堂教学为主的美育实施途径的重要性，但在当前各种盈利性艺术培训机构层出不穷、各种晋级艺术比赛项目屡见不鲜的情况下，加强对非专业美育实施途径的规范和管理也是必要的。从内在激活社会大众对美的感知能力、对美的鉴赏能力，就需要充分补足需求型政策工具使用中有关总体目标、主要任务以及管理保障方面的短板。明确政府在美育服务采购中的重要作用，强化对美育市场以及美育管理的规范，并不断拓展海外艺术交流的频率、层次和规模。任何一项政策任务的完成，都不仅仅是单一政策工具使用的结果。因此，在补足需求型政策工具短板的同时，也要尽力实现供给型、环境型与需求型政策工具的优化组合。

首先，供给型工具与环境型工具相结合。在完善法制手段及细化实施措施的基础上，加大对美育的资金投入与人力支持，从而破解美育发展不平衡的困境。以依法执教为杠杆，撬动美育发展的固化模式，澄清美育价值目标上的模糊认识，加大资金投入和师资力量的培养和支持，统筹整合学校美育、家庭美育和社会美育资源，切实制定行之有效的措施，增强美育政策的针对性、实效性。

其次，供给型工具与需求型工具相结合。通过政府购买服务手段的加强，进一步提升对美育发展基础设施的建设以及信息化手段的支持。随着5G时代以及后疫情时代的到来，以数据网络为主要传播形式的美育逐渐进入到公众视野。因此，加强网络基础设施的建设，加大信息化技术手段的普及，实现更广泛意义上的美育资源共享，都离不开政府的支持与推动。通过公开招标、公平竞争等手段，让更加优质的美育资源进入到市场中来，扩大美育影响力，激活美育内生发展动机，增强社会公众对美育价值的主动开发。

第三，环境型与需求型工具相结合。通过进一步明确美育发展的目标，消除灌输式美育、技能式美育的大众误解，从更深层次上带动美育市场的良性发展，促进社会民众对美育价值的认同。

(二)细化美育政策实施标准，提升政策工具使用精准度

提升政策工具的精准性，主要在于增强各项工具维度下措施实施的细节性、操作性。当前的美育政策体系建设，在目标引领上已经颇具层次和规模，无论是对美育发展目标的认识还是对美育政策实施的结果要求，都呈现出逐步深化的趋势。但通过对政策文本的解读，我们发现，在供给型工具中，资金投入的有效落实与监管、人才如何有效进行培养，在环境型工具中，法制管理与策略性措施等高频政策工具使用的领域，依然存在着较大的模糊性，保留着较大的提升空间。在实际政策文本分析中，同一政策内容由于界限不清晰，可能不止存在一种政策工具的使用，因此要想增强政策工具的精准性，就需要进一步细化美育政策维度的分类标准。

首先，政策目标的确定，对于明确政策体系建设的发展方向，把握政策实施的基本思路以及评价政策效果有着至关重要的引领作用。因此，应加强美育政策在推动发展和拉动内需上的目标导向，为政策工具的使用提供内容支持。

其次，基于以学校美育为主导的主要任务的设定，虽然能够充分体现学校艺术教育在专业美育发展上的重要作用，但同时也暴露了其他途径美育没有得到充分重视和开发的现象。美育的突出价值，不是以“致知”为主要内容的知识教育，也不完全是纯粹的感性教育、情感教育和德性养成的附庸，而是要以培养全面发展的人为目标的人文教育[8]。因此，要想实现全民美学素质的提升，在着力发展学校美育的同时，加大对其他美育市场的开发和利用引导也应该成为不可忽视的重要指标。

第三，完善美育政策的管理保障体系，是推进美育制度化建设的根本所在。任何教育领域的纵深改革和深化发展，都离不开制度的保障。成熟的制度建设，不仅能够打破美育自身的困境，更是推动其实现自我更新、自我开发、自我激活的重要源泉。对师资队伍的培养、对资金使用的规范、对基础设施建设、对信息化支持、对公共服务等各个领域的管理与保障，都是拓宽美育发展道路、实现美育发展目标的必由之途。

(三)建立和完善美育政策补充调整机制，增强政策工具使用的灵活性

提升政策工具的使用灵活性，是为了进一步将复杂的政策体系清晰化，增强其维度内的聚合效度与维度间的区分度，提升政策的目标针对性和内容指导性[9]。因此，进一步促进美育制度化体系建设，就需要在不断补充、完善政策文本的同时，增加政策工具使用的灵活性。

首先，深入研究政策工具理论，充分把握不同政策工具的优长与劣势所在，通过加强理论指导，确保工具价值的最优化。环境型工具对于置身其中的政策对象持续产生塑造作用，通过打通壁垒，构建整体氛围，从而全方位、浸润式地影响政策的实施[10]。美育功能的极大释放，不仅要实现对学生审美素质和能力的提升，更是要通过美的手段、美的视角，去提升整个社会大众的美感体验。因此，打通学校美育与社会美育的壁垒，充分调动二者的融合与协作关系，对于加深美育政策理解，推动美育政策实施具有非常积极的作用。供给型工具对政策对象的作用主要在于持续而稳定地通过配置资源，满足政策对象充分发展的各项前提条件。在美育发展过程中，对资金、人才、信息化技术等各种资源的需求，都仰赖于政策的稳固支持。需求型工具对于政策对象的作用主要表现为：以市场竞争为手段，充分激发政策对象的主观能动性与创造力，从而保持美育可持续发展的生命力。与此同时，环境型工具的充分使用，有利于避免需求型工具无序的市场竞争，供给型工具的使用，规避了需求型工具过度使用引发的公平问题，而需求性工具的使用，则有利于激活环境型工具的潜力，并且打破供给型工具的沉闷，推动政策由“输血”向“造血”功能转变。

其次，任何一项有效的政策措施都需要随着现实问题的变换而进行调整和补充，保持政策的敏感性，也是实现政策工具灵活使用的重要前提。要想建设好政策补充调整机制，更好地促进美育政策体系的建构与完善，就要持续推动艺术课程由一维向多维审美和人文素养培养方向拓展，由原有的专业学术型艺术教育向大众化美育教育方式转变；就要改变美育在“五育”中的附属地位，推动德、智、体、美、劳五育融合；就要不断拓展资金支持的范围，加大支持力度，不断提升美育师资队伍的整体水平和发展层次[11]。在这样的“动态美育”发展过程中，美育政策体系建设要注重灵活使用政策工具，更好地与政策环境相适应，从而增强政策制定、实施、评价的有效性和适切性。