预防性环境公益诉讼的理论分析

新疆大学法学院 张祁

2015年9月“五小叶槭濒危植物保护案”后，预防性环境公益诉讼进入大家的视线，开启了事前预防的救济新渠道。由于预防性环境公益诉讼相关法律规定不清，以及相关理论还不成熟和完善，预防性环境公益诉讼在我国“遇冷”，受案率极低。研究预防性环境公益诉讼相关问题有利于打破这一司法困境，符合国家环保法治思想，拓宽了公众对环境保护的诉求，切实保护了公众的环境权益，满足了公众对生存、生活高质量的要求，推进了我国生态文明建设。

一、问题的提出

我国2015年施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）原则性地规定了预防性环境公益诉讼，此规定突破了原有的环境民事诉讼的救济理念，即“有损害才有救济”；开启了预防性环境公益诉讼与救济性环境公益诉讼并列的环境侵权救济模式。然预防性环境公益诉讼作为一个全新的诉讼模式出现至今，对于原来环境公益诉讼和风险的规制提出挑战，其在制度设计的正当性与合理性上广受争议。预防性环境公益诉讼的立法目的为何？此新制度是否有深厚理论基础作为支撑？能否作为该制度构建的规范和指导？相关环境法规只有一个条文的原则性规定，未来的立法前景如何？尤其是如何在矛盾冲突的价值体系之间寻求合适的平衡点，做到不偏颇又实现双赢？关于预防性环境公益诉讼的探讨和研究才刚刚开始，理论及司法实践对其研究不够深入，未形成建树性成果和系统性研究。面对以上诸多争议与质疑，笔者认为有必要回应这些争议，来摆正预防性环境公益诉讼的功能定位和实践发展方向。

二、预防性环境公益诉讼出现目的之考察

（一）遏制环境损害，建立风险预防机制

“环境”一旦遭到损害，往往具有不可逆性和不可恢复性。从工业革命伊始，环境问题逐渐成为一个显著的社会问题，面对愈发严重的环境破坏与日益突显的健康风险，原先对环境问题进行矫正的个人责任、侵权责任以及刑事责任都无法对那些造成多数不特定的环境污染事件、环境公害事件等进行有力的救济和恢复。因为基于环境损害的不可逆性，事后应对的各种救济手段早已无法应对环境危害所带来的各种问题。在此背景之下，健康、环境议题崛起，环境公益诉讼、生态环境损害赔偿、惩罚性赔偿等制度适时而生。“环境有价，损害担责”成为环境保护的固有理念，环境损害行为得到一定的遏制。在当前风险社会的大背景之下，日益显现的环境风险预防急需我国将环境治理的重心转到事前预防上来，遏制环境损害，急需坚持预防原则，建立风险预防机制。

（二）保护环境公益，弥补保护体系漏洞

目前我国在环境制度设计上确立了环境公益诉讼、生态环境损害赔偿等制度。环境公益诉讼按照保护方式分为预防性性的环境公益诉讼和救济性的环境公益诉讼。但就目前我国的司法实践来看，提起的环境公益诉讼多为事后救济性的，而预防性的事前介入的环境制度没有。环境问题已经成为悬在人类头上的一把利剑，对环境的保护和治理则是造福当代、泽被后世的事业，环境公益的保护需要我们具有未雨绸缪的前瞻视野，发挥环境公益诉的风险预防的内在价值与功能。预防性环境公益诉讼的出现弥补了环境保护体系事前预防的漏洞格式成为保护环境公益有力措施。

（三）区别于事后救济，开通救济新渠道

从具体的诉讼目的来看，救济性环境公益诉讼的目的在于要求损害者对已经造成的环境破坏和环境公共利益受损进行赔偿和采取补救措施，试图使受损的环境和公共利益恢复。此时具体的不当和违法行为已经发生，已经造成不可挽回的环境破坏或者危害到民众的健康安全，我们能做的就只能是事后弥补救济。预防性环境公益诉讼的出现为公众保护环境和保护公共利益提供了新救济渠道,以预防功能作为基本宗旨，将保护环境与保护公共利益作为根本宗旨，诉讼目的是通过司法途径阻止将来可能发生的对环境公共利益的损害，使司法权在环境公共利益受损之前介入，从而消除环境公共利益受损的可能性。预防性环境公益诉讼能真正发挥环境公益诉讼风险预防性的功能，使公民可以对潜在的环境危害和不确定的环境损害提起民事诉讼来救济。

三、预防性环境公益诉讼的理论基础

（一）环境权理论

环境权是环境法最核心的权利，环境权作为新兴的人权，保护的法益当然是公共利益。环境权从内容上包含有实体的和程序的权利，若公民个人无法实现实体环境权，那么只能实现程序性的环境权作为公民参与环境保护的方式，其中环境公益诉讼便成为最重要的参与方式。即允许公民以环境权为依据，提起关于环境公益诉讼，而不是私益诉讼。但是为了防止滥诉的出现，一般会限制提起环境公益诉讼的诉讼主体。从我国的整体实践来看，由公民提起的环境公益诉讼偏少，大多是由环境保护组织提起，更多是检察机关作为诉讼原告提起。因此，从环境权的角度赋予公民提起公益诉讼的权利非常重要。通过司法救济途径对环境治理、保护工作进行参与、最重要的是实现对环境保护工作的监督。环境公益诉讼作为保障环境权的重要手段应该充分实现公民监督权防患于未然的重要作用。

（二）环境风险预防理论

随着经济的发展和社会的进步,风险成为现代社会不可回避的话题,其中环境风险的危害后果最难估量和不可逆转，所带来的后果往往是环境的难以修复和人体健康的无法恢复。面对如此堪忧情形，我们所采取的措施不能总是消极的、事后的，及时采取预防性的措施显得尤为重要。因此在环境风险社会下，其基本的价值追求是预防性的减少环境损害的发生，法律制度成为捍卫民众相应权益的有利武器，能够提供有效的抑制风险的能力。在此背景之下，风险预防原则成为环境风险防范理念在法律上的规范表达②。我国环境立法领域在2015年新修订的《环境保护法》第5条中规定了以保护优先、预防为主的预防原则③。随后又在相关司法解释中规定了相应的配套措施，即针对有损害社会公共利益的重大风险的发生可以提起预防性的环境公益诉讼。环境公益诉讼作为实现环境司法的主要手段，其不仅要发挥救济性的环境保护，而且需要未雨绸缪，风险的预防不是在当下，更重要的是在于未来。

（三）利益衡平理论

利益之间的冲突解决是法学研究的基本范畴。在环境法领域内，更应该将利益之间冲突的解决作为主要任务。经济社会的发展与生态文明建设，往往涉及利益间的衡平。风险社会下，环境风险建立在科学不确定性的基础上，要适应可能出现的环境风险，我们能做的就是风险识别、风险预警和风险决策，要求政府、民众必须有风险预警的意识。因此在这样的意识之下，我们在经济利益与环境效益发生冲突需要作出选择时的核心理念是健康权优先，即环境健康和人体健康优先。因为环境损害的不可逆转和不可恢复原状性，已经出现的环境损害和危害人体健康的情况再采取遏制和消除措施时所花费的人力、财力很难估量，很可能于事无补。预防性环境公益诉讼以事前预防的方式出现在环境还未发生损害之前，减少了损害出现后为了弥补而花费的力气。未来在环境法领域内，我们所遇到的环境问题只会更加复杂，所牵扯的利益也会更加繁杂，在利益衡平的指导下，在环境公益诉讼中发展以预防性理念为指导的诉讼制度是最佳选择。

四、预防性环境公益诉讼前景之考量

（一）预防性环境公益诉讼适用艰难

预防性环境公益诉讼在我国发展的时间相对较短，现行的法律与司法解释仅做了原则性的规定，具体的制度设计还有待于立法和司法解释的完善。预防性环境公益诉讼在我国当前主要存在于以下几方面的问题：其一，所规定的内涵不明确。主要是对“社会公共利益”“重大风险”的内涵规定不明确，最高院的解释也未作说明，这就给了法官在审理案件时一定程度的自由裁量权，要么过于保守，诉讼不可避免地被驳回；要么过于恣意，损害各方的利益，很难发挥预防性环境公益诉讼的作用。其二，所涉举证困难。较于环境公益诉讼而言，预防性环境公益诉讼的起诉条件相对放宽，提起诉讼只需要提交被告行为已经具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料。但是就具体的案件来看，证明重大风险而不是已经发生的环境损害，收集证据的困难更大，而证明尚未发生的环境损害结果的行为具有损害社会公共利益重大风险或者将会导致生态环境的破坏、环境健康的损害往往具有预设性和预想性。其三，法官判决压力大。经济社会的发展往往伴随着环境问题的出现，需要法官具有事前预防的认识，在经济效益与尚未发生的环境效益损害之间进行识别和平衡并做出裁判，利益衡量对法官提出了更高的要求。在2015年的“中石油云南炼油案”中，一审法院法官认为重大风险标准不明，无法证明炼油会造成大气污染，尤其是造成对当地居民的健康风险，最终不予受理。这也是预防性环境公益诉讼案件中仅有的针对环境健康风险提出的诉讼，很遗憾的是最终不予受理，炼油项目继续实施。反观为数不多是预防性环境公益诉讼案件，我们不难发现针对生态、生物保护的案件都被受理，其中最著名的“绿孔雀案”在经历了漫长的诉讼之路后，取得胜利，其胜利的结果是水电站项目永久关停。这也不难看出针对环境健康风险提起的预防性环境公益诉讼，由于损害还尚未发生，法官在紧缺利益优先原则的主导下选择了经济利益。随着经济的发展和生态环境建设，环境领域出现的利益冲突只会增加，掌握利益衡量理论成为法官处理环境诉讼中利益冲突繁杂的方法论。

（二）预防性环境公益诉讼下的利益衡量—制度前景展望

可以预见的是，面对纷繁复杂的环境问题的出现，预防性环境公益诉讼在我国的理论研究和实践探索还有很长的一段路要走，将来所要面临的问题很可能超出我们的预想。归根到底预防性环境公益诉讼的适用困难主要是因为存在着几对基本的矛盾，只要处理好这些价值冲突，预防性环境公益诉讼的发展就不会逾越诉讼的法理和立法宗旨，更好地发挥其预防性的作用。

第一，经济社会发展与生态文明建设之平衡，这是预防性环境公益诉讼制度发展过程中遇到的最避不开的利益冲突。处理两者之间的利益冲突我们首先要了解两者之间的关系，保护和改善自然是我们人类生存和发展的前提，经济、社会和科学的发展是人类不断的追求。如今推进生态文明建设的今天，可持续发展已经成为时代主题，创造绿色发展方式和生活方式已经成为全人类的共识。可持续的发展理念，要求我们必须将全人类的健康利益和环境健康利益放在优位，倡导预防性发展理念，实现经济社会发展与环境保护相协调。

第二，风险预防是正负效应之平衡。我们在看到环境保护和风险预防积极的一面时，也应该看到它们所带来的负面效应。因为环境保护措施也不是天然合理的，我们也必须研究和探讨其可能产生的不利后果和相应的补救措施④。预防性环境公益诉讼预防的对象不是已经发生的损害，而是具有环境损害的重大风险，针对尚未发生的损害，我们往往难以证明，具有一定的预测性。虽然我们承认事前的预防能够避免不当行为和违法行为带来的不可挽回的环境损害和公共利益受损的后果，但是我们也必须承认过早的介入也需要我们付出更多的代价。探索预防性的环境公益诉讼要求我们兼顾其带来的正负效应，做到不顾此失彼并浑然天成。

第三，公益保护与私益保护之平衡。环境保护不仅涉及环境公共利益，而且关涉到每个公民的私人利益，所涉二者利益往往出现在同一环境损害案件之中，因此厘清公益保护和私益保护之间的关系尤为重要。环境公益诉讼案件涉及两方面的利益的解决措施规定在最高院颁布的有关环境民事公益诉讼与私益诉讼的司法解释中，但是对于预防性的环境公益诉讼涉及公益与私益的冲突时是否能够直接适用司法解释还有待考量。公益的保护应当成为首要选择，但具体适用时必须进行专业的风险评估和风险预测，不能仅凭主观判断。

第四，事前程序保障与事后程序保障之平衡。现有的救济性环境公益诉讼在程序保障方面涉及诉前调节机制、保全制度以及赔偿制度等。预防性的环境公益诉讼还未有相关程序进行保障，这些制度保障能否适用，相关司法解释和司法实践也没有涉及。2021年2月最高院发布了关于预防性环境公益诉讼的相关内容，其中提到了将持续性探索预防性环境公益诉讼，出台环境禁止令规则。这一规则的出台，将有利于预防性的事前救济，正确发挥预防性环境公益诉讼的作用。

五、结语

环境损害具有难以逆转和难以修复的特点，环境公益诉讼应该体现其风险预防的内在要求和功能，构建起预防性环境公益诉讼。虽然目前预防性环境公益诉讼还不够成熟，在内涵规定、举证责任以及救济方式等方面都存在不足。但是预防性环境公益诉讼的出现填补了环境保护的事前预防环节的救济空白，从理论、实践等多个方面优化了我国环境公益诉讼的制度环境，有助于切实保护保障环境公共利益，实现环境保护和经济发展的和谐共生，成为保障环境和经济可持续发展的有力的司法保障制度。

注释

①刘紫意.预防性环境公益诉讼研究[D].沈阳:辽宁大学.2020.

②朱炳成.环境健康风险预防原则的理论构建与制度展开[J].暨南学报（哲学社会科学版）,2019,41(11):51-62.

③《中华人民共和国环境保护费》第五条:环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则.

④李启家.“环境法学的发展与改革”研讨会纪要[J].清华法治论衡,2014(3):7-55.