毕节市七星关区土壤污染防治工作中存在问题和对策的思考

张海英，汪波

1毕节市生态环境局七星关分局；2毕节市生态环境局

一、前言

土壤圈处于大气圈、岩石圈、水圈和生物圈之间，是联系整个生态系统中有机界和无机界的中心环节。“亿民赖此土，万物生斯壤”，土壤作为生态系统的基本组成要素之一，是人类赖以生存和经济社会可持续发展的物质基础，同时其承载着环境中 50%-90%的污染负荷[1]，关系着人民群众身体健康和美丽中国建设。七星关区积极践行习近平生态文明思想，扎实打好净土保卫战，全区受污染耕地安全利用率和污染地块安全利用率达100%。但在实际工作开展过程中，由于土壤污染存在累积性、隐蔽性、不均质性、滞后性、不可逆性等特点，使得土壤污染工作重视程度不够。七星关国土面积3400余万平方公里，属毕节市矿产资源大县，上世纪80年代的土法炼锌、炼硫及低技术的矿产资源开发与利用成为七星关区重金属污染的最主要来源，其中铅—锌—镉污染较为突出和典型，且农业生产活动较为粗放，农药、化肥使用过度，规模以下畜禽养殖粪污污染环境等问题突出。本文通过总结七星关区在土壤污染防治工作中存在的问题和困难，积极探索和思考解决的对策，以期为推动七星关区高质量发展贡献一份力量。

二、七星关区土壤污染防治中存在的问题和困难

（一）历史遗留废渣治理中存在的问题

重金属治理效果有待评估。2011年，环保部污防司下发《关于编制地方重金属污染综合防治规划有关问题的函》，要求重点单元编制一区一策。七星关区为“十二五”期间全国重金属污染防治规划中划分的重点单元，铅、镉为主要防控元素，结合实际，七星关区编制并实施了《七星关区重金属污染综合防治“十二五”规划》《七星关区重金属污染综合防治“十三五”规划》（以下简称“两个《规划》”），使得历史遗留的铅锌冶炼废渣、硫磺冶炼废渣基本得到治理。有研究表明[1]：矿业和工业固体废弃物露天堆放过程中，经日晒、雨淋、水洗等作用，使重金属以辐射状、漏斗状向周围土壤扩散。七星关区在实施两个《规划》时，《土壤污染防治法》未颁布实施，在治理历史遗留废渣后，未进行治理效果评估，因此七星关区历史遗留废渣治理工程治理效果能否满足现阶段土壤污染防治的要求未知。《土壤污染防治法》中只是规定了“风险管控、修复活动完成后，土壤污染责任人应当另行委托有关单位对风险管控效果、修复效果进行评估”，未对《土壤污染防治法》实施以前就已经完成治理的历史遗留污染地块是否需要开展效果评估进行规定。

（二）农业面源污染防治中存在的问题

1.畜禽养殖污染不容乐观

当前，国家关于畜禽养殖污染防治方面的法规性文件只有国务院2014年实行的《畜禽规模养殖污染防治条例》，贵州省法规性文件只有《贵州省畜禽规模养殖污染防治条例》，但《畜禽规模养殖污染防治条例》和《贵州省畜禽规模养殖污染防治条例》明确说明适用于规模化养殖场、养殖小区。现有法律法规对规模以下养殖户没有作出要求，贵州省畜禽养殖场、养殖小区标准远超七星关区农户散养规模。七星关区规模以下畜禽养殖户具有点多面广、养殖模式粗放、养殖数量波动大等特点，环评审批主要为登记，大多无化粪池、沼气池、干粪堆积发酵池等污染防治设施，存在雨污未分流、干湿未分离现象，以至于这些规模以下养殖户的畜禽粪污直排对环境影响远大于规模以上养殖场；再者，规模以下养殖户的监管主要由农业农村部门负责，而农业农村部门主要职责是技术指导与服务，无执法权限，指导与劝说效果差，无强有力的法律依据做保障，导致规模以下养殖户粪污直排行为屡禁不止；此外，规模以下畜禽养殖户，尤其是散养户污染问题成为近年来七星关区环境信访案件热点问题，治理后容易反弹，存在治理成效不明显，同一案件反复投诉情况较多等问题。

2.化肥农药使用对土壤污染贡献大

七星关区近年来虽然实现了农药化肥零增长，但是由于受传统耕种思维影响，加之农民普遍受教育程度不高，缺乏科学的施肥技术，大多数人使用化肥农药的数量标准主要来自长辈相授或自己探索的经验、感觉，与此同时农村劳动力失衡和农产品价格低端，造成除草剂和农药的施用量大。现阶段，中国农业生产方式中施用的农药和化肥能被作物吸收利用的仅占30%，70%作为污染物直接造成了环境污染，其中农药更是只有0.1%在病虫害防治中发挥作用，高达99.9%的农药直接成为土地重金属、各种有机污染的污染源[2]。此外过量使用化肥是土壤酸化的成因之一，增加土壤中镉等重金属活性，在污染程度相同的情况下，增加了农产品镉等重金属超标的风险[3]。而且七星关区农户普遍存在对氮肥施用较偏重的习惯，过量施用氮肥，轻施或少施磷肥、不施或微施钾肥，即重氮轻磷偏钾，轻视底肥，重视一次追肥，过多氮肥的施用有可能会造成蔬菜中硝酸盐含量过多，而硝酸盐会在人体内经微生物作用下转化成亚硝酸盐，若量大有可能会对人体健康产生危害[4]。

3.建设用地准入管理中存在的问题

建设用地准入管理在土壤污染防治行动计划实施情况考核评估中占重要分值[5]，污染地块安全利用率是考核评估的核心，土壤污染状况调查作为污染地块安全利用率核算的基础和依据，保障其真实有效对地块的安全利用至关重要[6]。但七星关区建设用地在土壤污染状况调查监管中还存在监管漏洞，未形成事前从业机构选择、事中检测机构和钻探机构采样、事后报告编制等环节全过程监管。检测机构和钻探机构在开展工作时，一般只有生态环境系统的管理员参与甚至不参与，由无专业的工作人员对其进行监督，但相关工作能否达到相应技术规范要求却未知。调查结果以报告的形式呈现，在缺乏实时监管的情况下，报告资料准确性和客观性难以保证。管理部门的监管主要是通过报告评审进行事后监管，土壤污染状况调查报告由市级生态环境部门联合自然资源部门进行评审，受专业技术能力限制，部分报告即使在市级评审时能通过，但在省级层面抽查报告质量时会存在不合格或者基本合格的情形，需重新开展调查和修编调查报告，这样就容易导致建设用地开发利用决策性的错误。

4.监管力量薄弱

首先，土壤污染防治工作专业性、系统性较强，很多工作需要经过培训才能胜任，而全区未设专门的土壤污染防治专项管理岗位，人员变动大，有些管理人员基本上刚熟悉工作情况就调离了岗位，从而给土壤污染防治工作带来很大不便。其次，全区生态环境有效执法人员不足10人，涉及大气、水、土壤、噪声、固废等多方面执法，执法能力完全不能满足环境保护的需要。再者，监测在土壤污染防治工作中占很重要的地位，如重点监管单位自行监测、监督性监测，建设用地土壤污染状况调查涉及到的监测、平行样采样监测等，土壤污染具有一定的隐蔽性，通常需要非常专业的方法手段来监测才能发现，但是目前从市级层面到区级层面均无土壤监测的资质、设备，需要借助第三方服务机构开展监测，但第三方服务机构质量参差不齐。

三、建议及对策

（一）完善顶层设计，让基层管理和执法有法可依

1.建议国家层面可对土壤污染风险管控和修复从业机构设置明确的准入门槛[7]；省、市级层面对从事土壤污染状况调查、检测的第三方机构工作场所、资质能力、技术人员、专业设备、业绩等相关信息登记备案并进行网上公开，做好组织能力认定，适时公布抽查考核情况[8]，筛选出综合能力强的服务机构供调查事项组织主体参考。

2.建议省级层面在《贵州省土壤污染防治条例》立法时，将《土壤污染防治行动计划》《土壤污染防治法》实施前完成治理的历史遗留废渣治理等项目工程纳入效果评估范畴；细化明确了土壤污染责任人变更为个人，但是未继承原土壤污染责任人债权和债务，以及建设用地土地使用权依法转让给个人的责任人认定，应确保责任人切实承担起土壤污染风险管控和修复的责任。

3.建议省生态环境厅与省农业农村厅根据地方畜禽发展状况和畜禽污染防治要求，重新调整贵州省规模养殖场标准报省政府同意，降低现有规模养殖场标准，把养殖大户和大部分以盈利为目的的养殖户纳入治理范围，便于基层开展畜禽养殖污染治理监管工作。同时建议对畜禽养殖场实行分级分规模管理。制定规范性文件，明确省、市、县区、乡镇等不同级别和农业农村、生态环境等不同部门对畜禽养殖场（户）的环境监管权力和职责；将畜禽养殖场（户）分为不同规模，制定环境监管要求和行政处罚条款，使得现在处于监管盲区的规模以下养殖场（户）得到高效监管，减少对环境的污染。

（二）建立土壤污染状况调查评估全过程监管机制

土壤污染状况调查、风险评估等报告编制过程中涉及到监测、钻探等专业性强的领域，建议建立长效机制，由生态环境、自然资源、水务、住建等多部门联合组建专业队伍，对调查评估全过程进行监管。首先把好调查单位准入关，不但对第三方服务机构资质、业绩、技术人员职称等进行评估，更重要的是对现场承担不同调查环节的从业人员是否具有胜任该调查环节的资格和技能进行过程审核；其次，组建的队伍要在第三方机构开展工作中发挥监管作用，对过程的合理性、规范性把好关，可以借鉴苏州工业园区在组织实施区内所有出让(含划拨) 地块和回购工业企业地块调查事项时引入调查监理机制模式[9]的经验，通过核查资料和现场旁站相结合的工作方式，最终形成监理报告，对调查过程真实性和规范性等开展全过程监督评估；最后，对于评审环节，通过制定标准化评审打分实施细则，建立健全土壤污染防治专家库，出台评审专家管理办法等协同把好评审关。

（三）切实减轻农业面源污染

探索建立农业技术服务培训指导机构，可以借鉴“夜校”的模式，由政府出资免费对广大农药化肥使用者开展培训，采取农忙时节现场指导+农闲时节集中培训的方式，向农民普及有关农田科学管理的知识、技术，加强对环境保护知识点宣传，逐步转变他们根深蒂固的经验论，使他们真真正正认识到化肥农药只有使用合理恰当才能对农作物、经济作物有效，过量使用不但会对土壤、水体造成污染，更是浪费成本。加大宣传教育力度，提高养殖场（户）开展污染防治的自觉性，引导其规范发展。同时，进一步加强畜禽粪污治理监督检查，指导养殖场（户）开展畜禽粪污资源化利用，做到粪便无露天堆放、粪污无直排，做好畜禽粪污处置台账的记录。

（四）整合力量强化基层能力建设

一是配齐基层便携式执法装备，向基层执法人员、管理人员配备便携式土壤重金属检测仪或分析仪，如XRF（X射线荧光光谱分析），以便在开展工作时能快速锁定污染源。二是借鉴陕西省延安市安寨县开展的“农村环保工作群众联系点”的做法[2]，结合七星关区“十大员”(护洁员、护林员、护路员、护河员、护校员、护医员、护厂员、治安巡逻员、养老护理员、其他员)就业扶贫工作机制，发挥民众力量开展好农村环境监管。每个村选取2—3人（以村负责人为主，其他选取识文断字的贫困人员或者相对贫困人员）集中开展环保基础知识培训，以肉眼可见的直观污染为线索开展监督巡查，如畜禽养殖方面可从是否有粪污直排环境等方面着手，工业企业是否偷排乱排等方面着手，一旦发现污染应立即上报区级部门调查。通过这样的群众路线能很大程度上震慑乡镇违法排污企业和个人，使之不敢随便排污，从而提高了环境监管力度和查处效果，而且在不能增加机构编制的情况下，也能缓解生态环境部门人员不足、监管不到位的压力。三是加快监测能力建设。区级监测站要加快提升能力建设，配备土壤监测设备，监测人员应尽快通过岗位能力胜任考试，持证上岗。