长三角地区区域环境污染联防联治的主要问题及解决策略

上海友通环保高科技有限公司 李俊良，李锦祥

长三角地区不仅是我国开放程度最高、最具经济活力的区域之一，还是长江经济带与“一带一路”的重要节点。但受历史原因与区域产业等因素的影响，环境问题一直是长三角地区面临的严峻问题，且环境问题已成为制约当地经济的发展、威胁人民群众身体健康的突出问题。通过区域环境污染联防联治的方式治理环境问题，实现经济的绿色发展迫在眉睫。

一、新形势下区域环境污染联防联治的原则

（一）以创新发展为驱动力

一直以来，环境污染问题都是阻碍经济发展的重要因素，而创新发展则是解决环境污染顽疾、实现经济高质量发展的驱动力。要想加强生态文明建设，就必须重视科技创新，加强创新驱动力，实现科技创新的绿色、低碳、循环发展。长三角地区区域环境污染的联防联治，要充分发挥科技创新的引导作用，提高长三角区域的产业发展水平，进而提高资源利用率，尽量预防并减少污染物的排放。对于长三角地区各省市，要重点加强创新驱动力助力资源的集约利用，改进生态环境，助力经济效益的提高，以此实现经济发展动力的转换，由要素驱动、投资驱动向创新驱动转变，从而激发变革的勇气、创新的精神，使创新成为推进长三角地区生态环境建设与协同发展的强劲驱动力。通过创新推动生态保护的联防联治，从源头上减少污染物的排放量，通过生态文明建设与环境污染的联合治理，实现经济持续发展和生态文明建设的互利双赢。

（二）强调环境治理的区域协调

长三角地区区域发展失衡、城乡二元结构及生态环境恶化等问题长期存在，其严重阻碍了长三角地区区域经济的发展。加强长三角地区区域环境联防联治，需要提高发展的协调性与整体性，不能再走先污染后治理，以牺牲环境为代价发展经济的老路。区域协调发展，是实现长三角地区环境治理的有效方法，要重视人与自然、经济与社会的协调发展要求，加强环境污染治理各领域、各部门与各行业的协调统筹，重视各地区生态需求，整合各地区生态保护利益，以此实现生态安全与环境公平保障，通过协调发展满足人民群众对高质量、高层次生产、生活与生态发展的新需求。

（三）把绿色发展作为未来方向

要把绿色发展作为推动长三角地区经济发展转型的重要抓手，协调发展低碳经济与循环经济，从根本上减少污染物的排放，降低碳排放强度与能耗强度，发展低碳绿色产业。以循环、绿色、低碳为主，在产业结构、空间格局、生产方式及生活方式等方面选择低碳绿色发展的新路子，彻底废除高排放、高污染、高能耗的粗放式经济发展道路。近年来，长三角地区大面积雾霾频繁出现、环境污染严重、生态恶化等问题已成为阻碍长三角地区经济发展的重要因素，要想破除这些环境难题，就必须牢固树立绿色低碳发展理念，构建绿色发展模式。事实上，长三角地区的一些地方已采取了一定的措施，例如淘汰落后产能、关停高污染工厂等，收到了良好效果，促进了长三角地区空间治理、生产方式及生活方式的转型和升级。

二、长三角地区区域环境污染联防联治的主要问题

（一）治理模式问题

从宏观层面而言，我国的环境治理模式是以行政区划为主，从中央到地方的各级人民政府采取属地治理模式，目前该模式已成为影响长三角地区环境污染联防联治的制约因素：第一，行政区域治理模式违背了大气污染物自然流动的规律，容易形成机械化、闭合性的治理模式，甚至少数地区还采取向外部转移大气污染的方式来获得本地发展优势，这种治理模式必然掣肘生态治理的集体行动。第二，属地治理模式依赖于各级政府自上而下的控制与命令，一旦出现区域性公共事务，将会采取各地政府部门横向行政磋商的方式来维护共同利益。但行政磋商模式难免带有体制惯性，并缺乏强制力，在各地政府都维护自身利益的情况下，很难达成共识。而从在微观层面的角度出发，各级地方政府内部均有数个职能部门，并且是基于科层制进行组织与设计的，其目的是借助权力层级、职能分工来提高行政管理的专业化水准与资源配置的效率。但随着公共事务的复杂，多数事务已超过单一部门的职能与边界范围，科层制的系统与组织结构已不适应现代管理理念与复合理念的功能整合要求，若不进行变革，将会影响管理目标的实现。从公共选择理论的视角分析，各级地方政府部门都是理性经济人，目的是追求本部门的利益最大化，因此在职责不清、权限不明的地区，若各部门之间发生利益冲突，就会出现利益相争、推诿、扯皮等现象，导致组织结构出现碎片化状态。

（二）区域经济问题

若区域经济发展不平衡，各地区之间就会在显性层面上出现差异化与多元化诉求。目前，上海、浙江及江苏等省市已步入后工业化时代，对资源特别是能源的依赖逐步降低。而安徽等省份，尚处在工业化中期，对煤炭、石油等自然资源的依赖尤其明显，所造成的环境污染理更加严重。此外，长三角地区各省市内部也存在发展诉求和资源诉求不统一的问题。而在隐性层面，各政府之间的关系先是利益关系，然后才是财政关系、权力关系以及公共行政关系等。实施区域环境污染联防联治就意味着经济相对落后地区既要承担环境污染治理的投入，同时又要承担产业结构调整造成的间接经济损失。而当前政府绩效考核体系以GDP的考核为主，所以一些经济较落后地区的政府官员在综合考量成本与收益后，对环境污染联防联治工作就会采取搭便车等消极应对方式。

（三）合作机制问题

环境污染治理是一项长期、复杂的工程。而区域联防联治的治理模式还处在摸索阶段，在协商决策、信息公享、公众参与、利益补偿等协作机制方面还有待完善，这也是制约长三角地区区域环境污染联防联治效果的主要原因。首先，协商决策机制不完善。当前，虽然长三角地区各省市就环境污染联防联治工作达成了多项协议，并出台了多项治理措施与条例，但从区域层面分析，环境和发展决策机制仍不完善，难以就区域内的能源战略、产业结构及布局、环境治理标准、交通发展、执法体系及产业准入标准等工作进行整体规范与统筹，致使区域环境污染治理的总体规划、目标及治理方案难以协调一致，难以制定并实施区域内低成本的环境污染治理战略。其次，信息共享机制不完善。虽然长三角地区已建成了区域空气质量预测中心，与气象预报中心共建了信息发布平台，但在日常运营中，区域内信息预测和信息发布相对宽泛化，精确度还有待提高，尤其是大气环境质量监测、大气污染源、企业环境征信以及机动车尾气检测等信息的共享程度有待提高。再次，公众参与机制不完善。长三角地区各省市尚未构建起由各级政府主导的环保类非政府组织，公众缺乏参与环境污染治理平台的渠道和动力。最后，利益补偿机制不完善。目前，长三角区域尚未构建起操作性强的利益平衡、补偿机制，仅通过行政磋商的方法推动环境污染的联防联治，各级政府治理积极性也存在地区差异，是难以解决区域环境与经济利益等方面的矛盾。

三、长三角地区区域环境污染联防联治的对策

（一）加强多元主体协同

长三角地区区域间环境污染的联防联治，有必要强化利益相关方的整合与协调，组成高效的网络联合治理组织。环境污染联防联治的利益相关方包括政府、企业、非政府组织与社会公众。因此应在加强政府间协同的基础上，政府、市场及社会合作治理主体共同承担环境治理的责任。与此同时，各级政府之间要抛弃全能型政府逻辑，必须明确功能定位，主动引导企业与社会各界相关组织积极参与环境污染治理。对于企业而言，首先要严守与环保相关的法律法规，履行环保义务，做到安全、合法、清洁的生产经营；其次组织科研人员突破环保技术难关，从生产上加强环保控制；再次，要加强企业的自主创新与转型升级，摒弃高污染项目，走生态环保的发展之路；最后，企业要定期向社会公开污染物排放信息，接受政府及公众监督。对于非政府组织，它特殊的非政府性、民间性与志愿公益性使其在环境污染治理工作中具有较大的优势。首先，非政府组织可以把政府意图提前传达给社会公众，不断加强对公众参与环保治理的关注，以此来引导公众树立环保意识；其次，非政府组织可进行科学调研，拿到环保治理的一手资料，为政府治理环保决策提供数据与技术支持；再次，非政府组织是政府与社会公众之间的桥梁纽带，以第三方的身份就公众利益加强政府与公众的沟通与协商，可提高政府决策的民主化与科学化；最后，非政府组织可协助政府监督企业的生产经营行为，督促企业认真履行其社会责任。对社会公众，首先要树立环保节能意识，在生活中做到绿色出行、绿色消费；其次要通过网络媒体、人大代表会及环保听证会等多种途径陈述自身的环保利益诉求，积极为政府环保决策的制定建言献策；再次，社会公众也可发挥社会监督权利，举报不法企业的违法环境污染行为；最后，社会公众应有序、规范、合法地参与环保工作和环保项目的认证、决策及末端监督等环节，提高政府决策的科学性与民主性。

（二）增强主体间驱动力

加强主体之间的协同配合，是做好长三角地区区域环境污染联防联治的基础。因主体之间价值诉求与利益偏好各不相同，且存在积极性不足与治理动力欠缺等问题，所以协同治理要加强对各类政策工具与手段的综合应用，以提高各主体治理环境的积极性与主动性，使其围绕同一目标进行资源整合与协作。

（1）加强政府治理的驱动力。各级政府之间的关系，其中利益关系是最核心的关系，协调好各级政府之间的利益关系是区域环境污染联防联治首要解决的问题。对此可建立生态利益补偿机制，以协调统筹各利益主体之间的利益，其核心原则是谁污染谁治理、谁受益谁付费，从而保护生态环境，为协调生态环境利益与经济发展等利益相关方之间的关系提供制度保障。在环境污染治理中，由于落后区域既要承担环境治理的成本，又要承担产业结构调整造成的间接经济损失，但改善环境质量具有较强的溢出效应。因此为公平起见，经济发达的省市可以给予落后区域一定的经济补偿，用来弥补其经济损失，例如上海可给予安徽省一定的补偿。为促进补偿机制的正常运行，长三角区域可设立环境污染治理的专项基金，通过中央财政转移支付、各级政府筹集以及社会捐赠等方式筹集资金，并且资金分配要在公平、效率的基础上兼顾各级政府的实际情况。（2）加强市场治理的驱动力。政府部门要运用税收补贴及价格杠杆等经济手段提高企业参与环境污染治理的热情。首先，需要建立健全区域排污市场，使企业以交易方式调剂排污数量，通过市场形式寻求降低成本效益的污染物排放路径；其次要运用价格杠杆理论，对排污达标的企业给予奖励，对高能耗企业给予惩罚，如实行差别化电价等；再次，革新排污收费制度，实施差别化收费政策，并扩大污染物征收范围。最后以实施绿色信贷政策，对主动做好清洁生产与节能减排的企业要给予一定的信贷支持，反之则提高信贷门槛，利用金融杠杆加强环保。（3）加强社会治理的驱动力。各级政府要积极发展与环保相关的非政府组织，并在企业登记、财政支持等方面给予支持，为其参与环境治理提供制度安排与组织路径，充分发挥其协同效应；社会公众，各级政府部门可采取宣传、教育等方式，鼓励、引导社会公众参与到环境治理的各环节中来。

（三）创新完善合作机制

现阶段，行政边界难以完全消除，只有采取合作创新来完善并逐步消除体制和行政壁垒造成的障碍，才能推进环境污染联防联治一体化进程。

1.做好顶层规划

加强环境污染治理必须要从区域层面做好整体规划，建立以改善环境质量为总目标的联防联治体系。一，应从绿色发展理念出发，分析长三角地区的资源容量承载力，并且根据地貌特征、污染程度、经济状况、空间分布等情况合理划分控制区域，统一规划区域产业结构布局、交通及能源开发等领域，公正、合理分配各区域治理指标。二，在区域统一规划、分级控制的基础上，长三角地区各省市要由上而下分解任务，细化各部门的行动方案和控制措施，形成上下联动、层层传达责任的治理机制。

2.构建统一协调机制

筹建具有监督与执法权的省部级区域环境污染治理组织。在环境污染治理中发挥协调与统一决策作用，为各级政府协作搭建平台，从而提高各级政府参与的积极性，理顺各区域性管理机构和地方政府间的关系，并以此为基础制定重大事项协商、治理项目合作等制度，同时国家发改委、环保部、各非政府组织、专家学者等组织与人员就环境污染规划、发展战略的衔接、立法、生态补偿等问题开展协商、对话，并达成共识。

3.构建信息共享机制

环境污染治理必须利用信息化手段，通过跨区域与部门的信息系统的互联互通，构建公平、透明、适时的跨区域信息平台，从而在短时间内就能锁定环境污染源，第一时间制定应急联动措施，把污染造成的影响减少到最小。还要建立长三角地区区域环境监测标准，健全长三角地区区域内的环境监测网络，从而实现长三角地区区域内环境质量监测、气象数据等信息的及时预警与统一发布。

4.科学制定目标考核机制

环境污染治理牵涉各地治理目标与任务完成情况，要构建完善的目标考核机制，由第三方负责环境评估，负责对各地区环境质量改善目标与污染物排放及减排等情况进行系统、科学的分析，由污染物排放总量大的地区与企业多承担减排责任。同时在区域层面建立常态化巡查制度，考察各地环境治理目标和任务实际完成情况。

综上所述，长三角地区区域环境污染联防联治措施是善治与治理思想在公共区域管理层面的应用。区域环境污染治理要想采取联防联治模式，不仅要构建科学管理平台，还要动员政府、企业、非政府组织与公众力量，鼓励公众积极参与，并通过集体协调，构建宏观解决方案，加强对环境污染问题的监督与治理，以此形成共建共享合力，从而推进长三角地区的生态环境建设与协同发展。