人口老龄化背景下生育政策制约因素分析

西南石油大学 邱思逸

一、引言

近年来我国现代化和城市化水平不断提升，但同时也伴随着人口老龄化程度逐步加深。根据我国2019年末的统计，在中国65岁及以上人口占总人口的12.58%，人口数达到了17600万人，预计在2050年时，我国65岁以上人口占比或将达到总人口的30%，且这一势态还将延续很多年。这种非正常的人口结构对于我国经济的长期稳定发展等各个方面都会造成不利的影响，因此应该通过制定和调整生育政策来鼓励生育，通过政策的改变来逐步缓解人口结构的不均衡现象，使我国各个年龄段的人口分布相对合理，进而使人口结构与国家经济发展水平相适应。想要有效改变人口自然增长率下滑的趋势，制定鼓励生育的政策是十分有必要的，在鼓励生育的政策引领下，可以促进生育率的提高，进而降低社会的老龄化程度，对于改善人口结构起到积极作用，因此制定鼓励生育政策是应对人口老龄化的重要措施[1]。如今国家开始推行“全面三孩”政策，此政策能否顺利实施并达到预期效果对于我国应对人口老龄化具有重要影响，但该政策在实施过程中也必定会面临许多限制因素，本文从几个方面分析探讨了对生育政策的实施效果有所制约的一些因素，并提出了相关政策建议。

二、相关概念界定

（一）生育政策

生育政策主要指的是政府制定的意在对于国家的生育行为进行管控和规范的一系列准则和规定，其对象是国家的所有育龄夫妇。人口生育政策的制定与实施直接关系到我国的生育率，也对人口老龄化程度的变化形成影响。从20世纪80年代开始，我国所制定的生育政策经历了多次改变，所有政策都在其各自的特殊时期发挥了应有的作用[2]。根据生命周期理论可知，社会的老龄化现象的产生是由于人口老龄化率上升的同时，人口的自然增长率却在下降。因此想要化解这种现象，就需要鼓励生育的社会政策来促进生育率的提高[3]。生育率的提高所带来的直接结果就是社会老龄化程度的降低，同时为社会带来更多的劳动力，促进社会经济的活力、带来经济的发展。所以制定适应社会实际需要的生育政策对于我国正常有序发展具有十分重要的意义。

（二）人口老龄化

人口老龄化一词是指在某地域内老龄人口在总人口中的占比过高且还有持续上升的趋势的现象。如何判断一个国家或地区是否存在老龄人口占比过高，国际上有一个普遍的标准，当一个国家或地区所有年龄阶段中，60岁以上的人口占到了总人口的10%或者65岁以上的人口占总人口的7%，出现这种情况则可以判定该国家或地区出现了人口老龄化的现象[4]。有两种情况可能导致人口老龄化现象的出现：首先是由于社会的发展，人们的经济和生活水平不断提高，同时地区内的医疗卫生状况也不断改善，由此带来了人口寿命的普遍延长，进而使老年人人口数占比提高；其次是由于生育率的下降导致人口自然增长率下跌，60岁以下人群在总人口中的比例逐渐降低。导致这种情况的原因有很多，包括年轻夫妇生育意愿的下降等[5]。人口老龄化所带来的问题主要是导致社会活力不足、经济发展受到限制，对社会的各个方面造成影响，导致社会很难正常有序地发展。

三、我国生育政策调整的历程

（一）自由生育阶段

该阶段正处新中国成立的初期，国家经历了多年战争的洗礼，各行各业百废待兴，新中国亟须快速恢复国民经济以使新兴的政权得到稳定与发展。在这个阶段中国进入了人口增长最快速的一段时期，其原因主要有两个，首先是社会得到了稳定，没有了战争，人口死亡率大幅下跌，同时医疗卫生水平也随着社会的进步得到了明显的改观，使人们的健康水平得到了提高；其次是在这个阶段国家的主要任务是恢复并快速发展生产力，因此对于劳动力的需求使政府更加重视鼓励生育。这种自由生育的政策在这个阶段引起了我国的生育高峰，我国人口总数在此阶段快速增长。

（二）探索并确立计划生育政策阶段

随着生育率的持续上升，过多的人口数量开始对社会的有序发展带来一定的压力。因此，党中央通过研究决定开始对人口的自然增长率进行控制，国家开始探索适应我国国情的计划生育政策。政府在这个阶段明确要求控制我国的人口自然增长率，使国家从之前无序的、无组织的生育政策过渡到计划生育的新阶段。同时也开始转变民众对于生育政策的观念，党中央在此阶段多次强调了实施计划生育政策的重要意义，这也标志着我国的生育政策进入了一个新的阶段。

（三）严格执行计划生育阶段

改革开放之后，国家的经济水平飞速提高，社会各个方面开始步入正轨并快速发展，在这个阶段如何提升民众的生活水平、满足人们的生活需求成为党中央关注的焦点。为了使我国民众生活能够达到小康水平，党中央决定加强对于国家总人口的控制，通过控制人口保障人们的生活水平。为了达到这一目标，国家将计划生育上升为一项基本国策。这一阶段，计划生育的各项法规有序实施，并且严格地进行管控。这种势态一直延续到了21世纪，在此过程中，我国一直保持着人口低死亡、低出生、低增长的基本态势，直到人口老龄化现象的出现并逐步加剧。

（四）计划生育政策放宽阶段

在国家加强计划生育政策严格管控以来，“独生子女”政策被严格落实，人口增长得到了有效抑制。但与此同时一些负面情况也随之产生，在生育率逐年降低的情况下，我国的人口老龄化现象开始加剧，并导致劳动力短缺、经济发展活力不足等一系列问题，对社会的有序发展造成了不利的影响。为了改变现阶段不合理的人口结构，党中央决定对生育政策进行逐步放宽。我国对于生育政策的调整在慢慢试探中稳步前行，自2013年我国开始实行“单独二孩”政策以来，国家开始逐步放宽原有的生育政策，到目前为止，我国已经做到了由“独生子女”生育政策向“全面三孩”政策的转变，这种转变在一定程度上促进了生育率的上涨，并使人口老龄化现象有所缓解。

四、制约生育政策实施效果的因素

（一）生育观念的变化

我国的民众，大多受传统农耕文明思想的影响，将子女看作劳动力的保障。尤其是在生产力水平不高的过去，家中的子孙越多劳动力越能得到保障。因此在这种传统观念的影响之下，我国人口众多，且伴随着性别失调的现象。但是随着我国逐渐步入现代化，在生产力高度发展的现阶段，随着人力逐渐被机器所替代，这种传统的观念慢慢地发生了变化。同时自20世纪80年代以来，我国开始严格执行计划生育政策，同时强调计划生育的重要性，这也对人们生育观念的改变起到了促进作用。

（二）社会压力的增大

在中国经济飞速发展的今天，社会的竞争也越来越激烈，不论是从学历方面还是从知识技能方面都对新时代的年轻人提出了更高的要求。为了在这个竞争激烈的社会中生活下去，现在的人们需要花更多的时间学习知识、培养能力，才能使自己在就业中获得更多的优势。但是对于孩子的养育往往会花费许多时间，会耽误人们对于自身能力的培养，进而使自身就业的竞争力降低，因此许多在社会上还立足未稳的年轻人往往会选择放弃生育或者将生育时间推迟，转而将更多的时间和精力花在提升自己社会竞争力上。

（三）生活成本的上涨

要养育孩子必然会导致家庭总支出的上升，而且时间越长，家庭所花费的抚育成本就越多，其中教育成本占有较大比重。除此之外，时间成本也不容忽视，在养育孩子的过程中，许多父母会花费掉大量的时间而对其日常工作造成影响，因此当今许多年轻夫妇为了各自的职业前景而放弃抚育后代。并且随着我国经济快速发展，生活成本也快速上升，许多年轻人在难以保证自身生活质量的情况下，便选择放弃生育或者推迟生育时间以保障自身的基本生活。

（四）配套政策的欠缺

要想生育政策的实施效果达到预期就需要有相关的政策与之相配套，但是目前状况下，致使民众响应政策的积极性不高；其次是对于一些在养育成本支出上存在困难的家庭，缺乏财政方面的支持。

五、建议及对策

（一）制定配套的财政政策加以保障

1.建立奖励制度鼓励生育

对于积极履行生育政策的个人及家庭，政府可以对其实施奖励措施，这是促进民众积极响应政策的有效方法。对于奖励“三孩”家庭的资金，政府可以从各个地方此前在计划生育时期征收的罚款中抽取一部分作为现阶段的奖励基金。此外中央财政也可以负担一部分资金，以免地方财政压力过大。另外，应该加强此方面的审查机制，严格检查个人及家庭实际情况，避免漏发奖金或者冒领奖金的情况发生。

2.完善补助制度鼓励生育

在现阶段，一些家庭难以支撑起下一代的抚育成本，也是这些家庭选择放弃生育的原因之一。因此政府应该对这些困难家庭进行一定的资金补助，为困难家庭减轻一些养育压力，来保障他们的生活质量不会因为下一代的抚养问题而降低。用于补助的资金同样可以由中央和地方财政共同承担，并且地方政府应该严格履行好审查义务，使真正需要帮助的家庭得到应有的补助。

（二）完善现有的福利制度

在已有的福利制度中，政府对于育儿家庭的补贴还需要进一步完善。对于三胎家庭，政府可以给予一定的经济补贴，在保障了该家庭基本生活质量的同时，也起到了鼓励生育的作用。产假也可以根据情况进行合理的延长，这既是给予育儿家庭的福利，也提升婴幼儿照顾质量的路径之一。完善现有的福利制度对于鼓励民众生育具有关键意义。

（三）保证育儿父母的合法权益

养育子女所带来的就业竞争力下降，是目前许多年轻人不愿意生育的重要原因，因此对于育儿父母权益的保障也是政府需要解决的问题之一。政府应该为育儿父母提供一些就业方面的支持，帮助育儿家庭父母顺利工作，具体做法可以是提供就业指导和培训、或者为失业的育儿家庭提供资金的支持等。与此同时，政府也应该积极帮助企业承担员工因育儿而离职所带来的损失，在与企业共同分担了生育成本的同时，也可以消除一定的就业歧视。

（四）调整过时的政策措施

我国经历了很长一段时期的限制生育政策时期，许多和“独生子女”政策配套的规章措施在现在依然存在，这对于推行鼓励生育的政策是不利的。因此现阶段应该及时对于这些过时的规章制度进行调整，这可以为顺利实施“全面三孩”政策打好基础，在营造了合适的社会环境的同时，也起到了号召民众的作用。

六、总结

在国家加强计划生育政策严格管控以来，“独生子女”政策被严格落实。但由此同时一些负面情况也随之产生，在生育率逐年降低的情况下，我国的人口老龄化现象开始加剧，并导致劳动力短缺、经济发展活力不足等一系列问题，对社会的有序发展造成了不利的影响。为了改变现阶段不合理的人口结构，党中央决定对生育政策进行逐步放宽。但是现阶段的“全面三孩”政策也面临着许多限制因素，导致其难以顺利推行或者难以达到预期效果，现阶段限制了生育政策实施的相关因素就包括了与之前不同的生育观念、愈发激烈的就业竞争、越来越高的子女养育成本、相关财政政策未能与生育政策形成配合等因素。因此笔者认为应该从制定配套的财政政策加以保障、对儿童用品经营企业提供帮助、完善现有的福利制度、保证育儿父母的合法权益、调整过时的政策措施、加强优质教育资源的供给这几大方面入手对此类问题加以改善。解决好这些制约因素对于新的鼓励生育的社会政策的顺利实施具有关键意义。

相关链接

人口老龄化是指人口生育率降低和人均寿命延长导致的总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。

两个含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。国际上通常看法是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。

2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出，积极应对人口老龄化 [1] 。2019年11月，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》。

2021年5月11日，第七次全国人口普查结果显示，中国60岁及以上人口占比超18%，人口老龄化程度进一步加深 [6] 。11月，《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》发布。《意见》提出，2025年年底前，每个县（市、区、旗）有1所以上具有医养结合功能的县级特困人员供养服务机构。

根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，则意味着这个国家或地区进入老龄化。