“鱼和熊掌如何兼得？”——公共产品视角下教育支出分析

广西大学公共管理学院 班子涵

一、案例描述

（一）背景

改革开放以来，我国教育事业发展逐步趋于稳定，财政总支出中，公共教育投入占比逐年上升，但教育投入占GDP的比重仍处于较低水平。2006年至2016年十年间，我国财政对教育经费的投入总值每年均有较大绝对数值的增长，尤其是2010年到2016年，增长了近3倍。公共财政中的教育经费投入比重也在持续增加，2012年至2016年五年间增幅超过4%。尽管如此，与发达国家以及部分发展中国家教育支出在财政支出中的占比相比相比，我们仍然处于较低水平。

国家政府对各级教育部门的拨款数额及扶持手段体现在财政资金对初、中、高各级教育部门之间的配置比例，即为财政教育支出的级次结构。我国财政对初、中等教育部门，尤其是对学前及小学这些初等教育部门投入比例颇为不足，对于高等教育部门的投入偏高。对高等教育部门进行过高的投入，实际上超出了我国社会目前阶段的基本需要，初等教育的投入不足导致最基础的九年义务制教育甚至无法得到保障(特别是在农村、偏远等地区)，二者反差鲜明。

在财政支出分配占比方面，2012至2016年，我国财政部门教育经费总投入(包括财政性教育经费和非财政性教育经费)累计接近17万亿元。四年间年均增长量达7.9%，连续五年占GDP比重4%左右，与德国、意大利相仿，在东亚及东南亚各国中处于较高水平。但相同时刻，世界其他国家的财政性教育投入平均水平却高达4.7%左右。其中，加拿大、法国等发达国家不仅能达到4.9%以上，巴西、阿根廷等欠发达国家甚至超过5.5%。我国东部省份的公共预算教育经费总额明显要比中西部省份高出很多。

（二）我国财政教育支出方面存在的问题

根据以上现状可以得出，我国公共财政中的教育支出主要存在体量较小、教育资源结构不均衡、现行义务教育模式存在不足等问题。

二、理论基础

（一）公共财政

公共财政理论最早出现于英国现代著名经济学家亚当·斯密的代表作《国富论》中。亚当·斯密在他的论著中用“看不见的手”来代指社会经济活动中市场机制的作用，凸显其所拥有的经济运行自动调节属性。卡尔·马克思也曾提出著名的“廉价政府理论”，指出减少政府对于社会经济活动的干预是使国家财富增加的最好方式。

只有在“市场失灵”的情况下政府才有必要对市场进行干预和调节，而其对于资源配置只起到了基础性的作用，并不能很好地弥补市场既往存在的缺陷。关于公共财政应具备的基本属性，张馨教授曾指出：“由公共对之约束、节制的，为市场提供公共服务的国家财政是在市场失效时起到关键性作用的一种经济活动。”国内学者普遍认为，健全的公共财政及其基本框架包含收支结构和管理机制，收支结构包含财政收入和财政支出，管理机制则包含决策、计划、执行、调节、监督五大机制。

（二）公共产品

著名经济学专家Paul A Samuelson在其著作《公共支出的纯粹理论》中指出：“每一个消费主体在消费时，不影响其他消费主体消费相同的产品，即为公共产品。”与此特性相反的，“但凡可以被个别消费者占有和享用，具有完全的可分性、排他性和竞争性的产品就是私人产品”。这也就是卡尔·马克思所说的“必要产品”和“剩余产品”。

（三）外部效应

外部效应作为经济学相关概念，往往可以帮助大家更好地分析公共产品的供给，。“在经济活动范畴中，一个主体对其他主体行为带来的影响效果”。因此，从外部效应对承受主体造成的损失或增益来划分，可分为正外部效应和负外部效应。

在经济活动中，每个主体都存在“搭便车”的现象，也就是在享受公共产品的时候，尽可能少付成本，甚至是不付。作为公共产品属性所带来的，还有其生产成本一直居高不下，但其产生的利益往往都是公共利益，这便使得私立的产品提供机构为了确保自身利益不受损失，不愿意承担生产的责任。如果政府在这种情况下还是将公共产品主要交由私立的产品机构提供，便会出现产品供给不足的情况。

（四）教育属性分析

依据公共产品理论，我们可以对教育的属性进行分析，从而判定教育与经济增长的关系，以及财政教育支出的必要性。

由公共产品理论性质可知，教育同时具有“必要”和“剩余”两方面属性，一面是公共产品的特性，而另一面是私人产品的特性。因为总的供给能力有限，在一定空间时间范围内，教育既会呈现收益的排他性，又会呈现消费的竞争性。此处收益的排他性可通过下面的例子说明，人们可以通过收取学费的方式提高门槛，从而从技术上排除一部分潜在受教育者。

可以从两个层次，即义务教育和高等教育层面考察上述所言。

义务教育的目的是为了保证每个公民都具备个人生存和国家发展所要求的最基本的国民素质义务教育，因此具有强制性、免费性和普及性。由此可见，义务教育与机会公平、社会稳定直接相关。在社会经济活动中，义务教育体现出了人均占用资源较少的特征，这也可以解释为其消费竞争性弱，从而表现出其正外部性强的特征，但是其在社会经济活动中效益体现明显，结合以上种种特征，因其必要属性，应当认定义务教育为公共产品。

高等教育在社会中不像义务教育那样“海纳百川、包罗万象”，其具有因材施教的特征；是为了社会培养特定的专业高级人才而设立的，是接受者在完成义务教育阶段的基础上，再次深入系统地接受更加专业的教育活动。与义务教育“必要”的本质属性不完全相同，高等教育既不具有法律强制性，也不是人人均有享受的权力。本质上，高等教育是需要经过选拔、筛选才能得到的“必要但剩余的”教育，因此高等教育天然具有一定的竞争属性和排他属性。故而，应当将高等教育认定为准公共产品。

设想，假如完全由私人部门参与教育分配，此时私人部门为达到利益最大化，会最大可能地剥夺穷人受教育的机会，同时降低穷人受教育的质量。因此，为了保障和促进社会公平及教育公平，最大程度地保证每个公民都享有平等受教育的机会，不能将其完全交由市场，必须由政府参与调控教育事业。

“百年大计，教育为本”，这是我们耳熟能详的一句话，我们需要思考为什么各国都把教育发展放在十分重要的国家战略地位，这是因为教育与经济增长有很大的关系。亚当·斯密的《国富论》中提到，国家财富的源泉由以下三分部分共同组成，即资本积累、劳动者人数的增加以及科学技术的进步。

在教育和经济的基础上 ，Paul A Samuelson提出，劳动能力的提高可通过增加劳动者的技术和知识来实现，社会总体劳动力能力的提高可直接推动社会经济增长，最终实现促进教育发展的目的。之后的经济学家除了定性研究教育与经济增长的联系外，以索洛为代表的研究者经由生产函数对经济增长源泉进行研究得出结论，经济的增长不仅仅因为资本和劳动力两种生产要素的增加，也就是说，经济增长的幅度远大于资本和劳动力二者增加的幅度。

随着科技知识的广泛应用，这已经是信息化和知识经济的时代，对于发展中国家来说，教育的发展、科技的进步和知识的创新占据的地位越来越重要，而在这其中，教育是最基础的。詹姆士·海克曼曾获得诺贝尔经济学奖，他研究得出结论，发展中国家教育投资潜力非常大，尤其是中国，教育投资能得到30%-40%的经济回报率，这正是因为教育质量的提高不仅可以提高劳动者个人能力素质，更能借此提高整个社会的劳动生产率，甚至促进经济增长。

由此，财政教育支出在每个国家的公共财政中有重要地位，其必要性主要体现在三个方面：第一，在政府所能提供的各项公共服务中，教育必然是不可或缺的重要组分。马歇尔认为，“教育的发展可以为社会的发展带来重要利益，教育是社会的共同需要，而政府作为社会公共利益的代表，理应尽力满足这一‘共同需要’”。第二，从以义务教育未收的教育本身来看，其具有纯公共产品属性，正因如此，政府除了充分重视教育以外，还应该提供充足的财政支持。第三，国内外各个国家在各自经济发展的历史进程中，通过实践已经充分总结得出推动经济增长，教育起到了很大的作用，从另一方面来看，是否重视与支持教育的长久发展也体现出一个国家综合国力水平的高低。

总而言之，财政对教育的支出需具备均衡的结构、合理的规模才能去追求良好的效益，这样全面的财政支出结构模式才能有效地将经济可持续发展贯彻始终，提高效率。在教育中起到至关重要的政府主体，是否能够将财政中教育支出的结构和规模合理化、将资金的使用效率化，是我们一直需要思考和努力达成的目标。

三、案例分析

（一）世界主要国家教育财政支出情况

在经济发展的早期，各国政府均倾向于将有限的财政资金向收益低但正向外部效应更强的初等教育倾斜，这往往是因为看重初等教育所带来的社会效益。等到国家经济发展到一定阶段，拥有一定的经济实力时，政府才会逐步考虑增加对除初等教育以外的其他层级教育的财政经费投入。

（二）中国财政教育支出情况

我国财政教育支出的级次结构主要体现在以下两个方面，即较少的初等教育投入和过高的高等教育投入。2000年以来，我国对高等教育的投入占财政支出的比重逐年升高，显而易见的是，我国教育支出比例逐步呈现出“重高等教育、轻基础教育”的格局，并有愈演愈烈的趋势。

（三）教育的外部性分析

如果对教育的外部效应进行分析，不难看出，义务教育的正外部效应相对较为显著，社会收益大于个人收益。而对高等教育而言，因其存在“必要且剩余”的特点，其既产生社会收益，同时也产生较强的个人收益。因此，国家需要采取两方面的措施，因此一方面继续加强对义务教育部门的干预并加大财政投入比重，另一方面减少政府对高等教育部门的干预手段，增强各个高校自主权，发挥市场规律在其中的作用。

四、我国教育支出问题原因分析

（一）层级结构失衡

层级结构不均衡的现象表示高等教育比低级教育更受重视，高等教育相对基础教育也更受重视。国家对高等教育的财政支出超过了合理比例，相应减少了原本应对义务教育进行的投入，使得教育投入结构比例失衡，即高等教育产出率低，而财政对义务教育投入低。

（二）地区支出差异

由于我国各个地区的经济发展水存在较大差异以及我国“以县为主”的投资主体，导致财政教育地区支出差异不断加大。全国各个地区的财力状况也存在较大差异，义务教育主要依靠县乡政府筹措资金，导致财政教育支出地区及各级教育差异不断加大。

（三）外部性差别

由于高等教育的个人收入较高，相对应的，在其社会经济活动中，更多的经济支出本应该由接受教育的学生及其家庭共同承担。但我国长期以来对高等教育的财政投入超过了合理比例，这势必会影响财政对义务教育的投入能力。目前我国对高校学生的很多资助政策、各种奖学金及助学贷款以不同形式、在不同时间节点保障了受教育者接收到高等教育的权利。这些过于倾向于高等教育的投入，对义务教育并不公平，义务教育近乎纯公共物品，回报周期长、社会收益高，高等教育其“剩余”这一私人产品的属性更加明显，高等教育的大部分收入已经内化为个人收入。

（四）过分关注增长指标

现今，过分关注增长指标成为我国很多地方政府的通病。因为公共财政中的教育支出收益，特别是对初级教育的支出所产生的收益具有明显的间接性和滞后效应，因此，在财政支出有限的情况下，小学教育容易被忽视，导致财政对小学教育的投入与其应有的财政状况不符。

（五）“精英教育”政策，鼓励高校大幅扩招

为了尽快实现科学技术和工业的现代化，政府在教育资源有限的情况下实行“集中培养少数专家”的“精英教育”政策。这项政策的目的是追求公共财政的教育支出中的社会总体正向外部效应及以社会总体获得收益作为“精英教育”的目的，而并非为保障更多人通过接受高等教育而获得自身利益。因此，对这一政策初衷的曲解造成了财政支出“重高轻初”的格局。

五、对策建议

首先，优化财政教育支出结构。由于我国教育支出长期存在“倒挂”情况，就是“轻高重低”，因此，在义务教育投入方面，政府在制定优化政策时，需要考虑到义务教育的特征，比如，回报周期长但其社会效益却日渐广泛，所以，政府需要在确保教育公平的同时，最大化地确保义务教育在财政支出获取中的优先地位。这不仅可以增加公共财政对义务教育的投入总量和比例，更能督促教育机构严格履行其所承担的义务。而在高等教育的投入方面，应当秉持收益和付出相平衡的原则，由高校大学生个人主要承担，同时引进市场机制，让全环节参与进来，从而实现经济和社会效益的最大化。

第二，提高财政教育支出总量。作为教育投入主体，我国政府需要确保教育经费的来源与途径稳定，优先保证教育投入和发展。另外，要充分考虑我国区域发展不协调、城乡发展二元结构不平衡等因素，通过转移支付等方式对教育落后地区加大支持力度，注重教育的整体发展，确保各个层级的协调统一、均衡发展，以达到教育支出稳定增长的目的。

最后，提高教育资源使用效率。当前，我国存在教育资源有限的情况，正因如此，我们更要关注教育的整体效益和长远效益，将更多公共教育资源投入义务教育中，减少因对高校的过分倾斜而造成的资金使用低效，以实现教育资源的最大化使用。不仅如此，我们还要在教育的中间环节做好对经费使用的监督工作，教育资源使用效率可以达到最大化。