黔东南推行“林长制”的困境与对策研究*

贵州民族大学 王利芳

一、引言

林草资源作为生态环境的主力军，森林和草原是与人类休戚相关的天然绿色屏障，对我国生态文明建设有着举足轻重的影响和意义。我国开展退耕还林、植树造林已有70余年，通过一系列重大的生态保护工程，人们环境保护、生态修复的意识不断增强，终于换来如今森林覆盖率达到23.04%的良好成果。现如今，我国人工林面积达到0.8亿公顷，已居世界首位。虽然我国生态环境的修复整体成效较好，但总体上生态还比较脆弱，森林资源分布不均，人均森林面积仅为世界人均水平的1/4，总体上来说森林覆盖率还是比很多国家低，生态产品无法满足现如今人们与时俱进的生活需求，与可持续发展的目标还存在一定差距。在这样的背景下，“林长制”的出现显得尤为及时，全国各地抓住机遇全面推行“林长制”，力图实现我国大规模国土绿化，构建林草资源保护发展长效机制，有着现实必要性。黔东南作为全国各地森林覆盖率相对较高的地方，从“林长制”提出之际就高度重视“林长制”的全面推行，笔者对该地进行深入调查，获取第一手真实资料，分析其中出现的法律问题，首先为“林长制”建立长效发展机制，全面提升林业资源的生态、经济和社会功能，推行做实“林长制”，提升黔东南“生态成色”，持续巩固国家森林城市创建成果，打造生态文明建设黔东南样板城市，真正使“林长制”向“林长治”。

二、“林长制”的内涵

何为“林长制”？要明晰“林长制”的深层次含义，就必须把“林长制”这三个字拆开来看。其中，“林”是推行的对象，但这里指的“林”并不单单指的是森林，还包括林木、林地和草原草地；“长”是“林长制”的关键所在，是实施的主体，黔东南目前已经设立了州、县、乡、村四级“林长制”，由相应的党政领导担任各级林长，他们是每片林草资源的专属守护者；“制”是“林长制”的核心所在，是一种保护森林草原资源的制度，受到法律的保护。“林长制”的出现并非空穴来风，其犹如“河长制”一样，是顺应生态文明建设的需要，更是人民日益增长的美好生活的需要，“林长制”的出现从根本上解决保护发展林草资源力度不够、责任不实等问题，让守住自然生态安全边界更有保障。

三、“林长制”推行的意义

“林长制”是守住生态绿色屏障、推进生态文明建设的根本制度保障。笔者通过对黔东南“林长制”的调查研究，分析其在推行过程中存在的问题并提出相关的制度完善建议，认识到“林长制”推行的紧迫性与必要性。按照“党政齐抓共管、分级负责”的原则，进一步通过法律法规的方式明确各级林长责任，把林长职权法定化，实现“林长制”有章可循、有法可依。目前各地林草资源保护的相关工作机制不够健全，相关制度体系也尚未健全完善，全面推行“林长制”，是对现有森林草原资源保护制度的补充和完善，着力构建“部署在市、责任在县、运行在乡、管理在村”的森林资源管理新机制，建立健全森林资源保护管理制度，实现真正的可持续发展，使我国生态文明建设迈向更高的台阶，实现真正的“绿水青山就是金山银山”，不断造福人类。

四、黔东南“林长制”工作开展取得的成效

为建立党委领导、党政同责、属地负责、部门协同、全域覆盖、源头治理的长效机制，黔东南于2021年7月21日公布了《黔东南州州级林长名录》，16个县（市）林长办根据《实施方案》的要求，经同级总林长、副总林长审核同意，至8月9号全州已全部完成县、乡、村三级林长名录的公布。据此，黔东南的州、县、乡、村四级林长组织体系组建完成，构建了组织在州、责任在县、运行在乡、管理在村的森林资源管理新机制，形成了责任到人、分工明确、一级抓一级、层层抓落实的森林资源保护格局。据统计，全州共有林长9107名，其中，州级林长17名、县级林长328名、乡级林长1839名、村级林长6923名。全州16个县（市）共召开县级林长相关会议126次，召开乡（镇）级林长相关会议734次，召开村级林长相关会议7038次。除此之外，黔东南州《黔东南州林长工作任务清单》《黔东南州州级林长联席会议制度》《黔东南州“林长制”办公室工作制度》《黔东南州“林长制”信息工作制度》《黔东南州林长“巡林巡查”制度》《黔东南州“林长制”考核制度》（以下简称“一清单五制度”）已经开始起草，24个州级林长联席成员单位负责同志结合部门工作职责对“一清单五制度”进行了充分的讨论，并原则通过州林长办草拟的“一清单五制度”。不仅如此，黔东南各县（市）、乡（镇）、村（社区）利用广播、电视、网络、LED滚动屏等平台宣传“林长制”工作18420次。同时还在显著位置设立森林资源保护发展林长公示牌798块，标明林长职责、区域森林资源概况、工作目标、监督电话等内容，主动接受公众监督。

2020年12月，黔东南州成立了全面推行“林长制”工作领导小组，明确具体的职责与分工。在州林业局设立了办公室，由局长等主要负责同志兼任办公室主任，其余分管领导担任办公室副主任。16个县（市）也及时成立了“林长制”办公室。县、乡、村三级林长积极开展巡林工作。为做到“山有人巡、树有人管、林有人护”，县、乡、村三级林长积极开展巡林工作，守护绿水青山。11月中旬，16个县（市）共开展县级林长巡林754次、乡级林长巡林14176次、村级林长巡林54635次，资源保护能力不断加强。全州森林火灾受害率为0，远低于省下达的0.8‰控制指标。林业有害生物无公害防治率达到99.3%，成灾率0.06‰，远低于省控制指标。全州主攻的四大产业利用森林面积累计达130.09万亩，较去年同期增长37.05%，总产值27.31亿元，较去年同期增长74.32%。其中，林下食用菌累计达3.67万亩，占全年目标任务3.7万亩的98.94%，较去年同期增长65.67%；林下中药材83.78万亩，占全年目标任务80万亩的104.72%，较去年同期增长48.19%；林下养鸡出栏1321.14万羽，占全年目标任务1400万羽的94.37%，较去年同期增长35.71%；林下养蜂29.74万箱，占全年目标任务25万箱的118.98%，较去年同期增长26.15%。

国储林项目稳步实施。2021年1月至10月，全州国储林项目实施面积25.5万亩，占省下达任务20万亩的127.5%，已提前超额完成省下达的年度任务。森林资源培育扎实推进。2020年1月至10月，全州营造林达到16.327万亩，占全年任务的73.49%。其中，人工造林11.407万亩、封山育林2.5万亩、退化林修复2万亩、改培0.42万亩，各占全年任务的67.02%、100%、100%、60%。预计年底各项目标任务可以全面完成。截至目前，全州森林覆盖率达68%，稳居全省第一。

五、“林长制”推行的困境

（一）“林长制”相关立法不足

目前与“林长制”相关的法制建设较滞后，相关立法供给不足，缺乏法律法规的保障。截至目前，与“林长制”相关的首部法律文件为《安徽省“林长制”条例》，该条例所规定的内容为“林长制”在全国的推行提供了一定的参考与指引，特别是针对黔东南地区，“林长制”的推行才刚刚起步，除了《实施方案》和《意见》以外没有其他可供参考的规范性文件，《安徽省“林长制”条例》的施行为黔东南地区的“林长制”推行提供了宝贵经验。除此之外，全国大部分地区都只有《意见》与相关的实施方案，因此在推行“林长制”的过程中，对于所出现的新问题总会觉得无法可依，针对性与实践性严重缺乏。

（二）部门职责分配模糊

“林长制”框架下，固化存在的下级部门习惯于依据上级党政领导的意思选择性执法的现象普遍存在。目前黔东南州编办下文成立林长工作机构的有州级和丹寨县、从江县、黎平县、雷山县、台江县、天柱县6个县，其余10个县（市）编办还没有下文成立机构，均为临时工作机构。目前还没有成立工作机构的10个县（市）人员均为内部协调抽调或兼职人员，部分落实机构的县也没有落实具体人员，或落实了人员但没有到岗到位。人员不实造成“林长制”工作的滞后，若上级党政领导的关注点发生了改变，下级部门在选择执行任务的时候关注点也随之发生转移，不管之前的任务是否已经执行完毕，也不管最终是否造成严重后果，执行力都会弱化或转移。这种僵化的、一味依赖上级指令的思维模式，必然会导致部门执行之间的失衡。

（三）监督制约机制不完善

目前“林长制”还在慢慢推行中，因其政策执行空间具有封闭性，公众参与显得力不从心。特别是在乡镇，大多数的公民根本不知晓“林长制”是一个什么样的制度，不清楚其推行目的是什么，更有甚者，根本不知道当地已经开始推行“林长制”，个人占用林地、滥伐或偷伐等现象时有发生，公民没有真正参与到“林长制”的建设过程中，也就无法真正去保护林业资源，保护生态环境，因此，导致林业资源破坏问题多有发生。“林长制”推行的成功与否，绝不是单靠政府一方就能够做到的，只有让企业、公民参与其中，让他们参与监督，增强保护环境的意识，提高公民参与的积极性，才能从根本上解决公众参与不足导致的监督机制失衡等问题。

六、“林长制”法律制度的完善

（一）完善制度体系

在召开各级“林长制”会议的基础上，建立林长巡查、信息报送、公示通报、考核激励问责等各项制度，可以借鉴《安徽省“林长制”条例》相关内容，结合黔东南地区的优势，构建责权明晰、管理规范、运行高效、措施有力的森林资源保护发展长效机制，完善相关的制度，形成一定的制度体系，特别是应当重视考核机制，制定具体的考核办法，定期开展考核，并将考核结果公示出来，接受公众的监督与质询，督促林长充分发挥智慧，不断创新工作机制，把“林长制”工作落实到位。定期开展巡林工作，制定具体的季度巡林方案，并严格执行，对巡林发现的问题进行汇总分析，完善巡林体制机制。但也绝不能照搬其他省份的经验以及相关制度，必须从黔东南自身实际出发推行和落实“林长制”，要坚持因地制宜、分类施策。不同地域自身存在着条件差异，所有的制度都不可能是经验的法条，都需要与当地的实际相结合，具体问题具体分析，“林长制”也不例外，同时要加强科学管理、综合治理、联合治理，加大森林草原防控力度，构建健康、稳定、高效的森林生态系统，统筹好山水林田湖草沙一体化保护发展。

（二）林长权力配置法律化

各级党委政府主要领导应担负起保护发展林草资源的责任，黔东南也不例外，但公权力如果不被法律确定，就会导致权力的滥用。“林长制”改革成功与否关键在于“长”的总体布局，核心在于“制”的正确落实与施行，其中林长发挥的作用是全局性的，因此，林长的职责就必须有相关法律的明文规定与授权，防止林长权力的过分滥用，林长在“林长制”的推行落实中充当着指挥棒的作用，是“林长制”如何有效推行、推行成效好与否的关键所在。如今的形势下，林草部门的不再简单履行林草部门职责，但是又无法律明文规定“林长制”的工作应当属于谁、具体职责该怎么划分，以往的林业部门充当着“协调员”“参谋助手”的角色，协助各级林长做好林长工作，如果有法律明确规定“林长制”工作机构以及人员，聚焦重点难点，更能解决制约林草生态建设的问题。

（三）健全“林长制”公众参与途径

公众参与不仅是环境资源保护法的一项重要制度，更是法律赋予公民的权利。“林长制”的推行与落实同样离不开公众的参与，提高公众知晓率，营造全社会共同植绿、护绿的浓厚氛围。在总林长、副总林长开展巡林工作期间，充分利用广播、电视、报纸、网络等媒介大力开展“林长制”宣传工作，通过不同平台，提高公众的知晓率、认同感和参与度。同时，州林长办向省林业局专栏、州林业局网站积极投稿，宣传“林长制”工作开展情况，为了森林资源保护发展的需要，各级林长公示牌应当设立在显著位置，以便广大公民能够知晓，标明林长职责、区域森林资源概况等内容，最重要的是注明监督电话等，主动接受公众监督有利于激发群众保护林草资源的积极性。如今，各类媒体也是公民实行监督权利的重要途径，充分利用网络媒体，加大对“林长制”的宣传力度，利用网络媒体以及多途径、多渠道的方式向公众定期进行宣传与教育，营造良好的氛围，提高公众的知晓率和参与度。积极推进生态产业化和产业生态化，释放生态红利，让更多群众主动加入守护绿水青山的队伍中来，共同保护森林与草原资源，让每个公民享受到“林长制”带来的福利。

七、结语

实现“林长制”法治化，既是建设美丽中国、实现绿水青山的生态需求，又是依法治国、全面推进社会主义法治国家建设的本质要求。立法是解决目前“林长制”实践的痛点以及难点的重中之重。完善落实“林长制”，真正实现“林长治”，推动“林长制”全面落地见效，不仅要坚定生态优先、绿色发展理念，更需要相关法律制度为其保驾护航，让企业与公民真正参与到“林长制”的建设过程中，才能实现林有人造、树有人护、责有人担，将绿水青山变成金山银山，建成“生态更美、产业更兴、百姓更富”的秀美黔东南。