海关视角下自由贸易区与我国自由贸易试验区比对研究

高秋梅 张 帆 赵广英

（青岛大港海关，山东 青岛 266000）

随着我国经济的发展，我国把加快推进自由贸易区发展作为持续对外开放的重要内容。同时，把研究建设自由贸易试验区问题作为当前新时代加快推进国家改革发展开放步伐的一项重大长期战略举措，旨在努力通过探索更多成熟可快速复制并可在全国推广的创新制度与成果，建设新时代改革和开放的新高地。自由贸易区（FTA）与自由贸易试验区 （FTZ）属于不同的开放模式，但在推动贸易和投资自由化便利化等方面作用趋同。本文依托中韩FTA和山东自由贸易试验区，对比研究FTA与我国FTZ，并从三个方面提出进一步深化双自协同联动服务构建新发展格局的路径建议。

一、FTA与FTZ概念辨析

进行FTA与我国FTZ的对比研究，本文首先明确FTA、FTZ的概念，并对我国的FTZ与WCO框架下FTZ进行区分。

1.FTA概念

FTA，即自由贸易区（Free Trade Area），定义源于世界贸易组织（WTO），所谓自由贸易区是指两个以上的主权国家或单独关税区通过签署协定，在世贸组织最惠国待遇基础上，相互进一步开放市场，分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，改善服务和投资的市场准入条件，从而形成的实现贸易和投资自由化的特定区域。各成员方之间相互实施关税优惠或取消关税以及其他贸易限制，同时又各自保留自己的对外贸易政策。近年来，以FTA为代表的区域经济一体化浪潮迅猛发展，成为世界经济一体化进程的重要方面。

2.一般FTZ概念

FTZ，即自由区（Free Trade Zone），定义源于世界海关组织（WCO），世界海关组织《京都公约》指出：“FTZ是缔约方境内的一部分，进入这部分的任何货物，就进口关税及其他各税而言，通常视为在关境之外，免于实施常用的海关监管制度。”本质上而言，FTZ与国家间自由贸易无关，是一个国家（地区）自主设立的贸易制度。自由区通常由自由港发展而来。早在16世纪，欧洲已经在一些港口城市开辟自由港，目前自由区遍布世界各地，在世界贸易中发挥着非常重要的作用[1]。

3.我国FTZ与WCO框架下FTZ的区别

我国FTZ，又称自由贸易试验区，随着我国经济的发展，其战略定位越来越高，主要体现在：一是向国际看齐，与国际上通行规则相衔接，形成符合时代和世界发展的基本贸易制度和监管模式；二是以自由贸易试验区为实验基地，不断创新，逐步形成可在全国复制推广的措施和制度；三是把自由贸易试验区作为安全阀，相关创新制度和措施率先在一些区内进行压力测试，然后再逐步放开，从而全方位控制风险尤其是金融风险。我国早期的自由贸易试验区发轫于海关特殊监管区，我国最早的上海自贸试验区就是依托四块海关特殊监管区的整合升级。目前，我国已批准成立了21个自由贸易试验区，各试验区已根据自己的优势在不同领域创新出非常具有时代意义的制度和措施，并逐步在全国复制推广。

WCO框架下FTZ（自由区），是指一国或地区在境内划出一个特定独立区域，单方自主实施特殊的税收和进出口制度，也就是常说的“境内关外”。我国的“海关特殊监管区域”，就具有FTZ（自由区）的局部或大部特征[2]。

二、FTA与我国FTZ总体比较

目前，我国自由贸易区（FTA）和自由贸易试验区（FTZ）发展迅速，但在实际发展过程中彼此关联并不紧密，自由贸易试验区对自由贸易区的扩大开放领域支撑不足，前者的改革措施也未纳入已签署的自由贸易协定，而我国对外签署的自由贸易协定仍处于以削弱关税壁垒为核心的较低水平阶段。为推动自由贸易区与我国的自贸试验区的双区联动，实现两种开放模式的高度统一，打造我国经济发展新格局，本文将通过比较FTA和我国FTZ，找出二者的区别和联系，从而进一步搭建对接平台，进而构建互相促进的联动格局。

我国已签署19个自贸协定，协定内容大同小异，虽然这些协定所涉及的内容不局限于货物贸易领域，已经扩大到服务贸易领域，特别是金融开放、投资开放等问题，但是协定的主要篇幅仍是货物贸易领域，而且贸易门槛的削减主要集中在关税领域。以中韩自贸协定为例，除序言外共22个章节，协定文本1100页的内容中，72%是原产地规则和关税减让清单等货物关税壁垒削减内容。随着世界经济一体化进程加快，近年来各自贸区相关成员方希望在更多领域合作和开放，并在这些领域通过多轮谈判，争取各方在各自国家和领域利益最大化，并实施相应的投资和贸易等方面的政策和措施。

我国已批准21个FTZ，现阶段的FTZ发展涉及的领域比较广泛，其改革措施主要集中在贸易监管、投资审查、金融改革和服务业开放等方面，其核心是贸易投资便利化，不同试验区虽然发展测重领域不同，但其最终目标就是努力建成高标准高质量自由贸易园区。以山东自由贸易试验区为例，该试验区以推动山东省加快新旧动能接续转换、发展海洋经济、形成对外开放新高地，对标国际通行规则和国内一流水平为目标，重点发展人工智能、信息技术、现代海洋、高端装备制造等方面，实施一系列优化措施和政策，通过改革工作机制，创新监管模式，优化营商环境，提升便利化水平，深化中日韩区域经济合作，把山东自由贸易试验区建设成为高质量、高标准的自贸试验区。

下面将以中韩FTA和山东自由贸易试验区为依托，找出FTA和我国FTZ区别和联系。

1.FTA和我国FTZ区别

通过对比二者各领域内容以及实施的程度发现，FTA和我国FTZ有着很多区别，具体如下。

（1）实施的领域不同

FTA涉及两个及两个以上主权国家（包括独立关税地区），是不同国家（地区）之间的一种贸易制度安排，只在区域内成员国实行，具有排他性。

我国FTZ是在中国境内划定一定区域，由我国自主建立的一种贸易制度安排，适用于所有国家（地区），不具有排他性和互惠性。

（2）开放深度不同

我国的FTZ开放程度要远远高于FTA。我国自由贸易试验区在改革方面更具有自主权，推行自下而上，发展目标是贸易自由、投资和服务便利、完善的金融服务、高效安全的监管，尤其注重发展高端科技产业，其核心理念就是大胆、创新、对标国际先进规则。但是FTA的现行发展阶段仍处于初级阶段，大部分协定的谈判仅停留在货物贸易，以削弱关税壁垒为核心，产业开放较低，投资、金融和服务行业还未发展，各方面的法规也有待完善。

（3）开放模式不同

FTA是基于双边或多边的自由贸易协定而形成的区域经济一体化组织，是协定式开放的产物。

我国FTZ是在国内划定范围，创造“虚拟境外”状态，率先进行改革开放的先行先试，是自主式开放的产物。

（4）依据的法律体系不同

FTA的法律依据是双边或多边贸易协议，依托于国际法和WTO相关法律法规。

我国FTZ的法律依据是国内法，由我国政府根据相关国内FTZ政策不断完善一系列法律法规。

（5）实施主体不同

目前FTA的实施主体主要是海关，通过税收政策、卫生检疫和动植物检疫等管理货物和自然人的流动。

我国FTZ的实施主体主要是地方政府，地方政府通过一系列措施调动各部门实施相关政策。

（6）发展侧重点不同

FTA发展的重点是让中国产品和中国企业“走出去”，通过原产地规则，在区域内使中国产品和中国企业更具有竞争力，同时不断优化区域内部资源配置效率，阻断区域外企业套利行为。

我国FTZ的发展重点是“引进来”，通过一系列优惠措施，吸引各国具有先进技术和经验的企业来华投资经商，从而促进中国经济发展[3]。

2.FTA和我国FTZ联系

同时，FTA和我国FTZ是相互联系、相互适应和相互促进的，具体如下。

（1）我国FTZ是FTA的试验田

以各自由贸易试验区为试点，创新制度和措施在试验区内先行先试，探索最佳开放模式，并为国家参与高标准贸易规则竞争合作提供试点支撑，为FTA对外谈判提供实践依据，比如目前在试验区实行的投资负面清单，准入前国民待遇等诸多政策都是很好的政策，将来可以在FTA上借鉴推广；另一方面，针对还未开展的双边或多边协定内容可以在试验区进行推广，随着试验区的发展，将会积累更多经验，充分发挥试验区试验田的作用。

（2）我国FTZ和FTA发展的目标、措施和推动机制上具有一致性。

二者都致力于发展贸易、投资、金融、服务等方面，在不同领域实施相应措施，不断促进更好的便利化和更大的自由化。中韩自贸协定不仅极大促进中国和韩国的货物贸易，同时积极拓展新兴服务领域，如电子商务、节能环保、金融服务等，山东自由贸易试验区则利用地理优势，在烟台发展相关产业，打造中韩贸易和投资合作先行区，从而可以将国内区域性自贸区转变成国际区域性自贸区。

（3）我国FTZ和FTA的发展具有联动性

随着近年我国经济的发展和完善，双区的发展都从注重货物贸易转变到投资自由、知识产权、服务贸易和知识产权等多领域全方位发展，二者在更多开放性政策和便利化措施上有了更多的关联，比如试验区优惠的税收政策、便利的审批流程及创新的海关监管等都可以有效带动FTA在更广领域的发展，同时FTA的发展对我国FTZ在物流和航运等方面提出更高的要求[4]。

（4）我国FTZ和FTA的发展的功能具有趋同性

二者的发展都有助于推进我国对内改革，不断优化政府职能、优化国内产业结构、优化国内市场资源配置，激发国内市场活力，有效增强我国经济内动力；同时都是我国对外开放窗口的重要角色，二者共同推动我国建设开放型经济新体制，共同推进世界范围内贸易自由化和投资便利化，帮助我国参与国际竞争，分享全球经济发展带来的利益，从而不断推动我国经济发展[5]。

由此看来，通过对比我国FTZ和FTA，可以看到虽然我国FTZ和FTA存在诸多区别，但亦不可将两者分割开来，在改革开放过程中应更多关注两者相互之间存在的联动互促效应。

三、我国FTZ和FTA在联动互促上存在问题和挑战

1.两个自贸区的概念不够清晰

我国FTZ和FTA是有本质区别的，概念混淆不仅不利于地方政府根据国务院要求围绕自由贸易区战略推进地方相关工作，提高自由贸易协定利用率，而且也不利于地方政府与海关协同深化改革，促进自由贸易战略实施。

2.自贸试验区对FTA的支撑作用凸显不够

我国的自由贸易试验区不仅仅是为了搞贸易便利化和投资自由化，而更重要的是通过实施自由贸易区战略，构建参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力的重要平台，推动建立起一个与新的全球贸易规则和体制相衔接的中国市场经济体制。随着国家战略的实施，自由贸易试验区数量越来越多，但是试验区内的改革多由地方政府自主开展，制度创新相对离散，没有紧扣FTA的议题，自由贸易试验区作为FTA试验田的作用并未凸显，试验成果的国际转化有待提升，试压功能没有充分展现。

3.企业、行业参与规则制定和协定实施不足

我国在推进自由贸易区战略实施的过程中，偏重于自由贸易协定的对外谈判，以及国内自由贸易试验区的政策创新，对于FTA的实施用力较弱，甚至个别地方政府找不到相关业务的主管部门，导致自由贸易区战略的实施情况主要靠海关等部门的关税减让和原产地签证数据进行单一化评估，并出现自由贸易协定政策制定与实施两个环节脱节，政策供给与行业现状存在偏差导致企业利益受损等问题，战略实施的机制仍待完善。

4.自由贸易区政策间的协同性仍待进一步加强

我国在推进自由贸易区战略实施的过程中，主要是通过促进贸易便利化来对内改革搞活，对外开放发展。但是从当前国际环境看，世界经济不稳定和不确定因素增多，自由贸易区建设的外部环境发生变化，单纯的以贸易便利化为目的的战略实施已不能适应新形势下改革发展需要，已不能满足新形势对于海关治理能力的需要。

四、坚持自由贸易区战略初衷，推进FTA与FTZ的双区联动

1.回顾过去，以国内FTZ制度创新助力实施中FTA提质升级

我国自2002年正式启动FTA建设以来，已经先后签署19个自贸协定，其中有些自贸协定签署时间较早，受当时国际国内政治经济形势等影响，在开放范围和水平上距离新近签署的协定有一定的距离。近年来中国与东盟、新加坡等多个国家和地区签署了自贸协定的升级版或第二阶段版本，并启动了与韩国、秘鲁等国的第二阶段谈判。为此，建议在谈判中吸收纳入我国FTZ制度创新的成果，以扩大对方国家和地区对中国的开放程度与范围。以中韩自贸协定和山东自贸试验区为例：一方面，自贸协定在服务贸易领域仍然采用正面清单开放模式，在海关程序与贸易便利化领域中规定的预裁定、风险管理以及货物放行程序中提前申报、担保放行等程序已经成为我国海关监管中的常规操作，自贸协定的引领带动作用衰减；另一方面，《中国（山东）自由贸易试验区总体方案》推出了多项制度创新，比如在投资领域提出外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，在检验检疫领域提出探索食农产品检验检疫、追溯标准国际互认机制，在卫生检疫领域提出自贸协定缔约方之间班轮卫生检疫“电讯申报、无疫通行”监管模式，在知识产权海关保护领域提出创新出口货物专利纠纷担保放行方式，在地区合作领域提出加强中韩海关间AEO互认合作等创新举措，上述措施的开放水平很大程度上已经超过了现阶段的中韩自贸协定。因此，建议在进一步完善并推动山东自贸试验区相关创新举措落地落实的基础上，探索将适宜的创新成果纳入第二阶段中韩自贸协定谈判中，以国内FTZ主动开放和制度创新助推相关双边FTA提质升级，服务自由贸易区提升战略。

2.着眼现在，抢抓新近FTA落地机遇为FTZ发展注入新活力

近年来，虽然一方面出现了逆全球化的现象，但另一方面各类新近双边或多边FTA开放程度和融合水平也在不断加深。如《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的实施使中、日、韩三国借RCEP首次建立了自贸关系，必将显著提升东亚区域经济一体化水平，并对整个东盟甚至泛太平洋区域产生一定的“虹吸效应”，促进整个区域产业链和供应链的融合。RCEP协定条款高标准对标国际最新通行规则，且兼顾域内国家经贸特点，贸易便利化水平超过WTO《贸易便利化协定》水平，在知识产权、电子商务等领域也都提出了水平较高的规则，为国内自贸试验区制度创新提供了参考方向。为此，建议国内FTZ应以RCEP协定正式生效为契机，积极打造高质量实施RCEP的示范区。以山东自贸试验区为例，应充分利用与日本韩国的地缘优势和贸易往来优势做好以下工作：一是进一步深化区内服务贸易与投资开放力度，提升区内服务贸易和投资措施的透明度、可预见性和便利性，聚焦RCEP新增承诺和鼓励类义务开展先行先试，压缩投资准入负面清单，加强与日韩在医疗、养老、健康、教育等现代服务业的合作。二是结合原产地累积规则推动国内FTZ精准招商，积极承接日本、韩国等域内发达经济体信息技术、高端装备、新能源新材料等产业链转移，助推与域内国家产业链、供应链深度融合。三是结合RCEP对电子商务鼓励条款规定，依托省内青岛、济南、烟台三个自贸片区和多个跨境电商试验区，持续推动电子认证和电子签名国际间交互操作和互认，进一步完善线上消费者和个人信息保护相关法规，加强仓储、物流、支付等电子商务基础设施建设，引导多元主体建设海外仓，探索扩大对日韩药品、医疗器械零售进口试点，做强面向日韩的跨境电商主体，推动跨境电商跨越式发展[6]。

3.面向未来，对标高标准FTA先行先试提升FTZ高质量发展能级

2018年12月30日，跨太平洋伙伴与关系协定（CPTPP）正式生效。CPTPP协定既包涵贸易、投资、原产地等传统FTA条款，又涵盖大量国内经济管理体制规则条款，如劳工标准、环境保护、政府采购、产业补贴等。CPTPP在服务贸易和投资领域全部采用负面清单，对国内经济管理规则开放要求严苛，被认为是全球范围内最高标准的自贸协定。为构建面向全球的高标准FTA网络，我国也已于2021年9月正式申请加入CPTPP，各领域均在积极做好前期各项准备。就海关工作而言，以国内FTZ为平台，对接CPTPP等高标准经贸规则，有针对性地开展先行先试，既是为加入CPTPP做好准备的过程，也是推动FTZ高质量发展的现实需要。为此，建议积极参照和借鉴CPTPP的精神和原则，在关键领域和重点环节开展先行先试和压力测试，推动自贸试验区高质量发展的同时，实现开放倒逼改革的目的。一是对标关税减让规则，在自贸试验区开展压力测试，例如降低自贸试验区内综合保税区商品内销关税水平，研究制定内销零关税商品目录，支持自贸试验区根据区位优势与CPTPP成员国试行关税减让等。二是对标电子商务等规则，加快自贸试验区数字化转型，完善云存储、人工智能、5G网络等基础建设，扩大跨区域数字化服务平台建设，激发数字贸易服务潜能，抢占数字贸易国际经贸规则制定话语权和主动权。三是不断提升自贸试验区知识产权保护水平，试点允许更多种类的知识产权向海关备案并获得边境保护，先行推进落实知识产权保护手续“不得过于繁琐”要求，探索简化知识产权海关保护流程，试行取消扣留侵权嫌疑货物逐案申请，优化权利人担保模式，降低权利人知识产权保护成本。四是对标技术性贸易壁垒相关规则，加强信息交流和技术合作，探索在自贸试验区设立技术性贸易措施企业服务平台，推动国内外技术标准对接、检测结果互认，加强质量安全风险监测与维权辅助，为企业提供技贸规则相关的“一站式”服务[7]。

五、结语

综上，尽管FTA与我国FTZ在实施领域、开放深度、法律依据、开放模式、发展重点等方面存在诸多不同，但两者又是相互联系、并能够相互促进的。为进一步搭建FTA和我国FTZ对接平台，构建彼此促进的联动格局，以开放促发展，逐步实现我国在全球贸易中由参与者向主导者的角色转变，相关各政府部门应积极采取措施推动联动发展。海关作为参与双区发展较多的部门，更应深入研究，积极实施改革措施，对标高水平FTA，对标国际高标准，先行先试，不断提升FTZ高质量发展能级，逐步形成有中国特色的自由贸易试验区，从而能够进一步推动FTA向更深层次的方向发展。