自贸区公共事务治理能力提升——以中国(广西)自贸区南宁片区为例

广西民族大学政治与公共管理学院 黄文韬

一、引言

设立自由贸易试验区(以下简称“自贸区”)是我国的重大战略举措，对于推动边疆民族地区的管理和经济模式的改善具有显著作用。2019年8月30日，中国（广西）自由贸易试验区南宁片区揭牌成立，南宁积极引进其他自贸区经验，制定符合南宁首府特性的经济金融政策、文化产业政策等，支持南宁作为广西首善之区的经济发展，提升自贸区公共事务治理能力，更好地承接中央政策，推动经济发展是本文讨论的关键。本文针对广西自贸区建设区内外环境，广西自贸区南宁片区公共事务治理过程中存在的问题，广西自贸区南宁片区公共事务治理能力的提升，提出观点及建议。当前国内外“双循环”发展格局要求自贸试验区承担更高一级的公共组织任务，自贸试验区的使命更加重要。从“治理”理论的提出至今已过了较长一段时间，政府作为各个国家机器的重要组成部分，实践中的行为模式或观念上的范式已逐步从“行政”迈向更具有生命力的“治理”。治理理论的发展体现在这一范式转变过程中[1]。治理强调规则从诞生到实施的过程，主张用治理代替统治，是由于无论是在西方国家或是我国，在资源配置的过程中政府和市场是两个客观共存的主体，政府的失效和市场的失败往往是共同存在的[2]。因此，广西自贸区的发展过程仅仅是国家治理方式变动在广西的具体体现。我国的实际情况是由于第三方组织、中介组织等社会力量的弱势，政府与社会之间的关系常常由政府主导，政府作为强势力量有利于政策之水从高位流向低位之时不丧失其政治能量的“政策势能”[3]。在普遍的话语体系中，政社关系往往指政府与社会的关系，即行政部门与社会的关系，而法团主义则强调国家与社会权力的相互赋予，政社关系的预设基础差异导致社会功能发展即功用的差异[4]。

二、广西自贸区的建设背景

中国设立自贸区新的政策扶持除了需要坚持党的领导，还需要加强各地协作，在脱贫攻坚战中我们获得了结对帮扶的宝贵经验，基于此种经验与理念，自贸区的建设考虑将广西政策优势以及新近海南的贸易优势结合，必能将北部湾与南海的区位优势进一步放大，惠及我国西南片区广大居民[5]。

（一）广西自贸区建设的内部背景

在区域经济一体化、全球各个区域间合作组织不断增加的背景下，2002年11月，我国和东盟10国共同签署了《中国与东盟全面经济合作框架协议》。近年来，东盟“10+1＞11”的发展理念在东盟的贸易伙伴之间得到进一步印证，虽然疫情对世界经济与贸易活动造成了空前的消极影响，“丝绸之路经济带”战略倡议的提出仍然为中国--东盟自贸区带来了前所未有的发展机遇。广西自贸区揭牌成立，为广西全方位开放注入巨大助力，是广西对外开放的里程碑事件，自贸区的成立也凸显广西的后发优势，为广西迎来更多更好的合作机遇打下了良好的制度基础。

（二）广西自贸区建设的外部背景

自2013年中国（上海）自由贸易区得到国务院批复设立后，自贸区以自身内涵低关税、便利化的特点，短短几年间在我国内百花齐放，广东、辽宁、浙江等省份先后设立了21个自贸区，自贸区提高了当地货物流通速率，更好地激活了当地经济。广西拥有国内最丰富的热带水果资源，是沟通祖国大西南与粤港澳大湾区的关键节点。在改革开放后，经过数十载寒暑，市场经济在中国大地不断发展，给人民日益增长的物质文化需求带来了强大助力。为支持广西经济进一步发展，2019年8月2日《国务院关于同意新设6个自由贸易试验区的批复》发布，同意设立中国（广西）自由贸易试验区。

三、广西自贸区南宁片区当前的公共事务治理

广西自贸区南宁片区目前的公共事务治理主体包括传统狭义政府及基于民族部门同意而设立的其他非政府公共组织。广西南宁由于地处边疆民族地区，存在边疆民族地区所共有的经济落后、治理水平低、基础设施建设落后等特点。2019年12月23日，自治区人民政府对外发布了《促进中国（广西）自由贸易试验区高质量发展的支持政策》（桂政发〔2019〕53号），文件以其深厚的政策含金量有力地促进了自贸区的发展。为促进自贸区南宁片区更好、更快地发展，2020年南宁市营商环境经过多方测评达到较高考核标准，并对高新技术人才落户给予了较大的政策支持。当前南宁片区内设有党政办公室、财政局、自然资源局、建设局、发展改革和投资促进局、生态环境局、协调指导局、制度创新局，在具体公共事务运行过程中主要由五象新区管委会与南宁片区管理委员会共同承担主体责任，由综合服务大厅作为政务与群众对接的主要窗口，窗口的合法、自愿、无偿、诚信服务原则都体现着自贸区当前政务服务“以人民为中心”的追求合法性内核的重要服务理念。

四、广西自贸区南宁片区当前公共事务治理中存在的问题

（一）广西自贸区南宁片区治理模式上的政府中心主义

从南宁片区当前的治理主体可以看出，南宁市政府是南宁片区治理的最重要的主体，是唯一的权力中心，南宁市政府主持的各项活动都给南宁片区的发展带来重要乃至唯一性的影响。政府中心主义的治理模式往往形成用政府行事逻辑解决社会层面问题的路径依赖，这让本应解决于社会逻辑范畴的社会问题被动地由政府解决，这种“以另一问题的逻辑解决其他问题的方式”往往不但不能解决问题，还会激化矛盾。政府既然是问题的解决者，那么政府自然成为主要责任人。政府中心的治理过程降低了群众对于政治参与过程的内生积极性，不利于社会运行范畴的自我成熟与社会公共事务的自治化发展。

（二）广西自贸区南宁片区社会自治组织较少且能力不足

南宁片区当前的社会自治组织主要有商会、妇联、运动协会等，但是这些自治组织的设立、运行乃至终结完全依靠区域内政府民政部门审批。从南宁片区当前的公共事务治理模式可以看出，目前南宁市社会组织发展较晚且不成熟，行政化倾向明显。南宁片区的社会组织诞生过程与我国其他地区社会组织的诞生过程一样，而社会组织也不可能完全自治，需要各级主管单位与民政部门共同管理。在此制度下，社会组织即便能够通过自身努力获取在群众中的抽象合法地位，也必须通过官方组织的正式文件与法规方能获得形式上合法的地位。通过此种方式建立与维持的组织必然不能保持百分之百的自治，而组织的独立自主对于组织为组织成员提供物质供给与精神支持必不可少，若组织成员所得到的供给并不来自自治组织本身，那组织成员便会自发地寻求供给源头--政府。

（三）广西自贸区南宁片区公民参度不高精神不强

民主是社会主义核心价值观的重要组成部分，南宁市有关民主的公民教育不断加强丰富。南宁片区公民的政治参与意识随着法制社会的不断成熟而不断增强。同时客观的事实也体现出自贸区内公民政治参与的总体水平还很低，南宁电视台在近几年创办了一栏电视问政节目，其出发点一是切实解决南宁市民日常生活中遇到的问题，二是对政府为解决民生问题作的努力进行必要的宣传，但是对于电视问政这一栏目，南宁市民反映自己并不太关心，并且问政过程中需要许多必要的书面流程与手续，这让问题的发现过程很直接，但是问题的解决过程却很曲折。片区内群众遇到公共问题时往往是不反馈，遇到公共政策对于自己的私人利益造成损害时，便会过度反馈。这是因为他们缺少政治参与的习惯，过度反馈则是由于对公正的理解存在自我主义与非理性化的倾向。

五、广西自贸区南宁片区公共事务治理能力的提升

政府治理能力是指政府转变政府职责和能力、治理方式的能力，要提升政府治理能力，使社会公众集体参与社会公共事务的管理是最优选择，通过社会公众献言献策，对治理方式、治理习惯作出总结与修整，以提高片区内政社组织间的运行状态。政府是当代国家的核心力量，政府治理能力现代化水平体现着国家的综合国力，政府需要根据内外部环境矛盾的不断转化找到解决政社问题的具体手段，以适应不断变化发展的内外部世界，在疫情、灾害、战争等障碍笼罩下提升自身能力[6]。

（一）政治上的相互认同提升公民参与度

政府治理能力依托于公共事务的多维度协调治理。公共事务的多维度协调治理是基于多主体的治理，主体间治理的协调与否和主体间的信任程度相关。换言之，治理主体间政治认同愈加深入，则治理协调过程开展便更加深入。政治认同的深度是协同组织凝聚力的衡量尺度，制度或组织树立了政治认同，可以帮助制度或组织影响范围内的公民或成员树立共同政治信仰，有利于形成公共组织在成员心目中的合法性，从而提高公共行为在运行中所收获的个体支持。在南宁片区目前政社间必然存在政治认同，我国政府秉持的为人民服务的宗旨必然有利于抽象合法性的形成与发展。然而，认同水平并不仅仅与被信任主体自身有关，还与作为政府信任主体的社会有关。社会组织的设立必然需要民政单位的支持，社会组织对于政府的依附程度较大，公民与政府间的互动水平较浅、互动频率较低。为解决此类问题，政府要自觉释放社会成长的空间，推动社会组织运行机制联结，承认其自治地位和功能，深入推进政事分开、政社分开[7]。

（二）自贸区各管理部门利用现有组织构建多层次的网络状治理组织体系

除了负责片区管辖的政府机关，可以由片区内的核心企业牵头成立片区委员会，作为片区内的协商自治机构，委员会由来自各个产业的企业代表组成，其目的是让各个企业有一个统一的表达意愿的渠道，并且在委员会内部，各个企业可以取长补短、互通有无，更快速地解决片区内各个企业面临的问题。同时，委员会也可根据需要，承担片区内部分公共设施以及公共服务职责。

另外，委员会还可以充当维护会员单位利益的角色，这类委员会可根据自身情况定期召开会议，其职能除了推动片区经济发展，还包括协调成员之间的利益以及提高各个成员的合作层次。除此之外，政府由专人专管听取委员会各个成员的意见，尽早解决会员单位所面临的问题，同时在片区规划时协调各方利益，避免出现规划不合理、协调不到位导致的资源浪费现象。

（三）政府主导下的公共事务治理的场域构建

公共事务治理能力的提升是针对公共事务治理主体所提的要求。公共事务治理共同体的构建与运行必须通过主体内的公民意见表达与协商。公民表达意见并参与协商公共事务空间即治理场域，公共领域是公共事务治理主体的重要成长空间。在汉娜·阿伦特看来，公共领域是指作为行动实现的场所，是人们平等对话、参与行动的政治空间[8]。当前，首先需要加强建设的公共领域就是片区内公民活动的最小单位--居民社区和民意高效表达所依托的网络空间。首先，加强社区自治意识建设。对社区居民进行自治意识教育，是基层民主进步的重要途径。社区共治与组织协调是南宁自贸区公共事务治理的一大内核。社区共治水平的提升与组织协调功能的提高可以增强社区公共领域的作用。具体来说，一是进一步推动片区内社区自治水平，增强社区居民公共事务参与意愿，条件好的社区可拿出部分经费设置活跃奖项或奖品。二是明确社区自身定位，通过社会活动的参与及与多组织间联系发挥社区影响力，从而实现社区整体治理能力的提升，实现社群居民在领域内部成熟。南宁片区内的居民由于与行政部门空间上的距离较为接近，拥有较高的参政便利度，推进片区内社区居民组织社区公共行动、营造社区的生活共同体有利于提高片区自治水平。三是片区委员会应联系自贸区片区内商会、工会、居委会等社区自治组织，了解其内部治理与外部沟通协调过程中的困难，通过解决这些困难提升社区内部组织运行的协调水平，在基本运转协调过程实现较高提升后进行自治水平培育，通过政务微信、微博在政社间塑造一种民主协商的即时对话机制，推进公共事务治理有效、公共事务治理水平提升。四是强化社区自治文化建设，从而培育公民精神和公民资格。加强治理共同体网络空间建设，规范治理共同体的虚拟空间。

网络政治参与为片区内外民主政治建设和社会公共事务治理提供了多主体参与的公共事务治理空间。首先，强调网络空间伦理道德的重要性，即在网络空间表达意见的过程中，不可脱离与违背现实社会中的基本认知与伦理，鼓励网络意见表达过程中的表达主体相互沟通。网络空间是现实生活空间的延伸，违背伦理道德的不当言论与违法的言论不仅不利于公共事务治理能力的提升，还会破坏公民意见表达渠道的气氛。其次，可以通过网络直播对南宁当地土特产品进行宣传，增加当地农副产品种养殖户的收入，从而加强治理主体的合法性。实现网络空间与现实社会的良性互动。概言之，规范网络空间建设对于南宁自贸区建设中公共事务治理能力的提升具有积极意义。