央行数字货币发行的法律问题探析

李昭阳

（河海大学 法学院，江苏 南京 210000）

一、引 言

2016年1月20日，中国人民银行数字货币研讨会在北京召开，人民银行行长周小川、国内外科研机构、重要金融机构和咨询机构的众多专家出席会议。会议要求，人民银行数字货币研究团队应积极学习和借鉴国内外数字货币研究的重要成果和实践经验，在现有研发基础上继续建立行之有效的组织保障机制，进一步明确并落实央行发行数字货币的战略目标，加强关键技术攻关，深入研究数字货币的多场景应用，争取早日推出央行数字货币［1］。我国央行数字货币研究团队不断对数字货币的发行和业务运行框架、关键技术、流通环境进行研究，深度剖析未来数字货币对金融体系的影响、法定数字货币与私人数字货币的关系，且已取得阶段性成果。2020年8月16日，数字人民币已经基本完成顶层设计、标准制定、功能研发、联调测试等工作，将先行在深圳、苏州、雄安、成都，以及未来的冬奥场景进行内部封闭试点测试［2］。在我国央行数字数字货币是一个全新领域，与其他类型数字货币相比有着无可替代的优势地位，但其发行和流通将面临一定的法律问题，亟需得到解决。

二、 央行数字货币的内涵

（一）央行数字货币的定义

央行数字货币是一种由中央人民银行发行的数字货币，是我国法定货币的数字化表现形式。在国家金融信用体系下，央行数字货币价值稳定，具有无限法偿性，拥有支付、流通和贮藏等货币职能。本质上，央行数字货币是互联网技术和支付手段发展到一定阶段的必然产物，融合了区块链技术、移动支付技术、可信可控云技术、密码算法等高新技术，在确保安全性和隐私性的同时又提升了零售支付系统的便捷性，降低了货币制造成本，是一种将传统纸币电子化，而又超越了普通电子货币的技术革新［3］。周小川指出，数字货币有多种不同的概念，央行研发的数字货币叫作DCEP（Digital Currency Electronic Payment），DC 指数字货币，EP 指电子支付，是我国的法定数字货币［4］。央行数字货币可以分为两种不同的类型：一是以账户为基础的央行数字货币，功能类似于借记卡，以中心化方式实现客户间的交易，由央行承担支付责任，支付效率高、成本低、安全性强；二是以价值为基础的央行数字货币，功能类似于现金，由央行负责发行，以电子方式流通，以去中心化的方式实现客户间的交易，央行不参与交易流程，匿名性好［5］。央行数字货币的研发历程，具体见表1。

表1 央行数字货币的研发历程

（二）与虚拟货币的区别

虚拟货币是非真实的货币，伴随着网络社区的不断发展应运而生。欧洲中央银行将虚拟货币定义为，一种在网络上由开发者发行和控制的，被特定网络虚拟社区成员接受并使用且未被实施监管的数字货币［6］。虚拟货币与央行数字货币相比区别在于：第一，信用风险。央行数字货币有国家金融信用体系的保障，无信用风险问题。虚拟货币虽然能够一定程度上充当商品交易的媒介，具有货币的本质属性和基础职能，但却面临着虚拟货币运营商和开发者的信用风险。在现有政策环境下，开发一个比特币交易平台几乎没有任何成本，与传统网站的开发并无太大区别，且交易平台缺乏监管，交易安全主要依赖于交易平台的自律，信用风险较大。第二，安全性。央行数字货币由央行数字货币研究中心负责研发，技术支持过硬，安全性较高。对虚拟货币而言，交易的安全性取决于虚拟货币交易平台的安全技术是否可靠［7］，但理论上任何一个虚拟货币交易平台都有可能成为黑客的攻击目标。例如，2017年12月19日，韩国YouBit交易所再度被黑客攻击，损失了17%的总资产，丢失了数字钱包，交易所宣布破产［8］。第三，价值波动。央行数字货币在央行的中央调节机制下，虽存在一定的通货膨胀，但价值稳定。虚拟货币的发行量由开发者和发行商控制，易受人为利益驱动，随意性较大，存在一定范围的价值波动。央行数字货币与比特币的属性对比，具体见表2。

表2 央行数字货币与比特币的属性对比

（三）央行数字货币电子支付的优势

我国是移动支付最发达的国家之一。2017年，我国移动支付规模超过202万亿元，位居世界第一，交易笔数达375亿笔；截至2018年12月底，我国手机支付用户规模达5.7亿，全年移动二维码支付达7 000亿次［9］，其中支付宝和微信支付占据了支付市场的绝对优势地位。2019年第一季度第三方支付数据报告显示，第三方移动支付规模达55.4万亿元，支付宝占比53.8%，微信支付占比39.9%［10］，二者已成为日常生活最广泛使用的首选支付方式。相比之下，央行数字货币电子支付的优势在于：第一，央行数字货币能够替代M0。央行数字货币是纸币的数字化形态，功能和纸币相似，而支付宝、微信等第三方支付是商业银行存款货币结算，属于M1和M2数字化级别，其法律效力低于M0数字化级别，不可能替代M0。第二，央行数字货币是我国的法定数字货币，具有法律强制性。当前，大多数商铺都同时接受支付宝和微信等多种第三方支付方式，顾客任选其一，也有部分商铺仅支持其中一种支付方式，但央行数字货币的出现将不存在这种选择。第三，支付方式优化，速度更快。支付宝、微信等第三方支付采用账户制，用户需绑定银行账户，支付时交易双方须通过银行金融体系，而央行数字货币交易的去中心化直接实现点对点交易，无需通过银行金融体系。虽然在当前4G网络时代，交易速度不会存在明显的差异，但随着5G网络的应用和普及，央行数字货币无需以银行作为中介的支付方式会拥有更快的支付速度［11］。

三、央行数字货币面临的法律问题

（一）法律依据缺乏

《中国人民银行法》第4条规定，中国人民银行履行依法制定和执行货币政策，发行人民币，管理人民币流通等职责；第18条规定，人民币由中国人民银行统一印制、发行［12］。《人民币管理条例》第2条规定，本条例所称人民币，是指中国人民银行依法发行的货币，包括纸币和硬币［13］。以上两部法律中对于人民币的定义仅限于能够印制并发行的纸币、硬币，即实体货币。显然，相对于有形的实体货币，数字货币并无实体的存在，根本无法印制，不属于以上法律规定的人民币的范畴。关于数字货币是否能够被界定为法律上的客体，不仅取决于人们对数字社会和数字经济的法律关系的认识，还取决于既有法律体系对于权力和救济之间的制度设计。从英美普通法对信息和财产的分类上看，源于数字信息技术的数字货币与现实世界的财产依然存在着明显的差异［14］；从我国当前对央行数字货币的国家政策、研发进度以及央行数字货币的自身职能来看，央行数字货币应当与纸币、硬币具有同等法律地位，未来应当被认定为人民币的一种类型。但就目前而言，我国尚未有法律或相关司法解释明确指出央行数字货币是否属于人民币的一种表现形式，对其定义以及发行权的归属也没有做出相关规定，也就是说央行数字货币的发行处于暂无法律依据的尴尬境地。

（二）法偿性受限

货币的法偿性是指法定货币是国家范围内唯一合法的计价、结算货币，是货币 “一般有用性” 的体现［15］(P151)。法偿货币是一种国家法律拟制的具有流通和支付价值的媒介，是通过国家立法被赋予货币职能的一种工具［16］。我国关于人民币的法偿性规定在《中国人民银行法》第16条［12］和《人民币管理条例》第3条［13］，我国的法定货币是人民币，以人民币支付我国国境内的一切公共和私人债务，任何单位和个人不得拒收。

我国央行数字货币正处于研发阶段，未来为了保证央行数字货币的有序流通、价值稳定和国家金融体系的稳定，央行数字货币必须具有法偿性。但就目前来看，央行数字货币的法偿性面临着以下问题：第一，根据我国现行法律的规定，央行数字货币并不具有法偿性。因为目前法律还没有直接规定央行数字货币是否属于人民币，所以央行数字货币并不能当然适用现行法律中关于人民币法偿性的相关条款。第二，即使我国通过立法直接规定了央行数字货币的法偿性，由于种种现实因素的影响和限制，在现阶段央行数字货币也不可能实现与纸币、硬币同等的法偿性，而只能在一定程度和范围内具有法偿性。一方面，央行数字货币交易受到特定终端设备的限制。在未来一段时间内，可能由于终端设备尚未普及，基础设施不够完善，部分交易将会受到条件限制无法完成。另一方面，央行数字货币受到公民交易习惯、年龄、受教育水平等因素的限制。若法律强制规定公民对央行数字货币的使用，势必会剥夺公民对现金以及其他支付方式的使用权，扰乱公民长期形成的正常交易习惯，从而影响央行数字货币法偿性的权威［17］。所以，在未来央行数字货币发行后的相当一段时间内，将处于现金、第三方电子支付和央行数字货币电子支付共存的多元化支付模式。

（三）反洗钱机制滞后

第一，央行作为央行数字货币的发行者，应当承担一定的反洗钱责任。但我国反洗钱法第3条规定了我国境内设立的金融机构和部分特定的非金融机构，依法采取预防、监控措施，识别客户身份，保存客户身份资料和交易记录，报告大额交易和可疑交易的反洗钱义务［18］。关于此处的金融机构，金融机构反洗钱规定第2条的列举范围内并不包括中国人民银行；第6条规定了中国人民银行制定金融反洗钱规章，负责人民币和外币反洗钱资金监测，监督、检查金融机构的反洗钱工作，调查、报告可疑交易活动等职责［19］。可见央行并没有实质性地参与识别客户身份、报告并保存大额交易和可疑交易信息等反洗钱工作［20］。所以，央行并不是法律规定的央行数字货币反洗钱工作的主体。

第二，我国现有反洗钱机制主要围绕实体货币展开，其正常运行基于金融机构对客户身份的识别、客户身份资料和交易记录的保存、大额交易和可疑交易的报告。鉴于央行数字货币吸收了实体货币 “点对点” 的支付和匿名特性， “账” 与 “币” 的绑定一定程度上被打破，支付权利归于用户自身，交易不以金融机构为中介［21］，因此便产生了大量脱离了金融体系的交易主体，包括互联网企业、移动服务供应商等，造成反洗钱工作难度大幅度提升，现有反洗钱机制的有效性被削弱［22］。

（四）反假币手段单一

《人民银行法》第 19条［12］和《人民币管理条例》第31条［13］均规定，禁止伪造、变造人民币。关于伪造、变造，《最高人民法院关于审理伪造货币等案件具体应用法律若干问题的解释（二）》第1条规定，仿照真货币的图案、形状、色彩等特征非法制造假币，冒充真币的行为［23］，应当认定为刑法第170条规定的 “伪造货币” ；对真货币采用剪贴、挖补、揭层、涂改、移位、重印等方法加工处理，改变真币形态、价值的行为，应当认定为刑法第173条规定的 “变造货币”［24］。《人民币管理条例》第 33 条规定，中国人民银行、公安机关发现伪造、变造的人民币，应当予以没收，加盖 “假币” 字样的戳记，并登记造册［13］。

其一，央行数字货币是实体货币的数字化形态，是一种无形的货币，通过破解加密数字算法或者入侵数字货币认证系统可以实现对数字货币的造假，而物理形式的伪造、变造并不能实现对数字货币的电子数据的复制或篡改。其二，央行数字货币即便是在被鉴别为 “假币” 时，也无法被没收和加盖戳记，使得以往针对实体货币而制定的反假币手段无法应用于央行数字货币。

四、央行数字货币法律问题的解决路径

央行发行的法定数字货币以替代M0，应当具有与纸币、硬币同等的法律地位和效力。从我国央行数字货币的发展趋势来看，其发行日期愈来愈近。为了央行数字货币能够成功发行并顺利流通，必须解决现行法律体系中与之存在的矛盾和冲突。针对央行数字货币面临的以上法律问题，通常存在两种解决路径：一是修改并完善现有法律；二是为央行数字货币制定新法。

（一）修改和完善现有法律

第一，修改现有法律法规中人民币的相关条款。Arthur认为，货币是一个基本的法律概念，或许还没有其他法律概念比货币更重要［25］。法律应将央行数字货币定义为人民币的一种，确立央行数字货币的法律主体地位，明确央行数字货币的发行依据。例如，修改《人民币管理条例》中关于人民币的定义的条款，让央行数字货币成为法律规定的除纸币、硬币外的人民币的第三种类型。《中国人民银行法》规定了中国人民银行对人民币统一印制、发行，以及发行新版人民币时应当及时公告发行的新版人民币的相关信息。对于央行数字货币而言，其并不能通过印制方式生成，此条款应作适当修改，重新规定央行数字货币的制作方式。若法律正式将数字货币定义为人民币，那么基于《中国人民银行法》第16条、第18条和《人民币管理条例》第3条的规定，央行就当然拥有数字货币的发行权，数字货币也能承继人民币的法偿性。

第二，完善反洗钱机制。2017年3月7日，央行向北京数家比特币交易所下发了一分监管草案，要求比特币交易所必须建立反洗钱反恐怖融资制度、反洗钱上报制度和客户识别制度［26］。未来，随着货币形式和支付方式的改变，央行数字货币也将面临跨境洗钱犯罪的重大难题。在央行数字货币的跨境交易领域，我国应当积极与其他国家建立双边合作关系，加入世界性质的央行数字货币组织，共同研究和探讨央行数字货币的国际性经济问题，发现央行数字货币在跨境支付中潜在的风险，加强世界范围内对洗钱犯罪活动的打击力度，为央行数字货币营造良好的国际交易和流通环境［27］。

第三，创新反假币机制。央行数字货币一旦发行并大规模流通后，必然会改变金融体系内的货币结构，引起金融市场波动，原有的货币运行机制也会出现新特征，以往围绕实体货币而实施的反假币机制亟需完善。其一，应修改相关法律对于人民币 “伪造” “变造” 的解释。针对数字货币的 “伪造” “变造” 应当解释为是 “编造” “篡改” 。 “编造” 是指运用相关技术非法编写、创设数字货币代码的行为； “篡改” 是指运用相关技术非法增添、删减等修改数字货币代码的行为。这样修改后，《中国人民银行法》《人民币管理条例》《中国人民银行假币收缴、监管管理办法》《中华人民共和国刑法》等法律中关于人民币造假的部分条款便能够对央行数字货币适用。其二，对于央行数字货币的反假币问题，不仅需要从技术层面提升对数字假币识别能力，还需要从法律制度设计层面进行改进。在机构设置上，可以成立数字货币反假币机构，专门负责数字假币的防范工作，并加大防范数字假币的教育宣传工作；在识别机制上，法律可以明确规定除央行以外的其他机构或个人制作的数字货币均为假币，其制作行为均属于 “伪造” “变造” 数字货币的非法行为，从发行主体的角度对数字货币的真伪进行界定。

（二）制定数字货币法

法律很大程度上是对现实中存在的事物的一种确认，而现实存在的事物是由当前的社会经济状况所决定的。所以，法律应当基于社会关系实事，并确认现实存在的社会关系，从中抽象出一般规律，为以后各个社会主体的行为提供基本和必要的模式依据［28］。从长远角度看，央行数字货币作为我国未来的法定数字货币，欲充分发挥其支付和流通的基础货币职能，稳定国家金融秩序，应针对央行数字货币制定一部专门的新法律——数字货币法，来调整和规范央行数字货币的使用，同时也能应对未来可能存在的其他数字货币问题。

我国的数字货币法应当包含：第一，明确央行数字货币的概念和法律属性，将其规定为我国的法定数字货币，并纳入人民币的范畴；第二，明确央行数字货币的设计和发行机构、法偿性等；第三，央行数字货币流通的基本方式和持有者的基本权利义务；第四，对央行数字货币的管理和监督；第五，违反相关规定的处罚。另外，数字货币法应当规定发行央行数字货币的基本原则：一是便捷与安全性相统一原则，指的是央行发行数字货币须在充分发挥数字货币在支付和结算过程中的便捷性和快捷性优势的基础上，保障数字货币账户的安全性；二是实名与匿名相统一原则，指的是用户注册数字货币账户时应当提供真实的个人信息，但在使用数字货币交易过程中，非经同意个人信息不得被查询，同时保障用户体验和信息安全；三是计划性发行和经济性发行相统一原则，指的是央行数字货币的发行量要权衡考虑当前社会经济的发展水平和未来国家的经济发展计划，这也是传统货币发行的重要原则。

五、结 语

央行数字货币是我国的法定数字货币，将成为新时代我国的主流货币和重要的金融基础设施。未来，针对央行数字货币发行和流通中可能存在的一些法律问题，有两条解决路径：一是修改和完善现有法律法规；二是制定新法。这两种路径各有利弊。第一条路径建立在现有法律基础之上，是对现有法律体系的优化和改进，是我国化解法律矛盾和冲突最直接的方法，从立法上将更为严谨。但央行数字货币的法律问题涉及法律法规众多，例如《中国人民银行法》《人民币管理条例》《中国人民银行假币收缴、监管管理办法》《中华人民共和国刑法》等，需要字斟句酌地修改大量法律条文，法律修改的程序繁多，周期漫长。第二条路径是启动立法程序，制定一部全新的专门针对数字货币领域的法律，这是规范央行数字货币发行和流通最全面的方式。人大立法的位阶高，新法律的制定也不存在与旧法冲突的问题，能够一步到位地解决央行数字货币所面临的一切法律问题，但法律的制定是一个漫长的过程，通常一部基本法律需要多部行政法规配套实施，而行政法规的制定又需要一定的时间。鉴于央行数字货币在我国金融体系中的特殊性和重要性，我国可以选择两条路径同步进行。一方面，央行数字货币的面世，使得现有法律体系需要融入央行数字货币这一新概念；另一方面，央行数字货币无论是在形式还是实质上都是对我国货币体系的重大变革，在我国未来货币政策和经济发展中举足轻重，制定一部专门的数字货币法律对其长远的发展进行规范、保护和监管有着重要意义。