现代化生态环境治理研究

芦亚舒，王宪森

1.周口生态环境监测中心；2.周口师范学院

党的十九大以来，中国特色社会主义进入新时代，我国社会发展的基本矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，高品质的自然环境是人民幸福生活需要的关键构成部分。“十四五”整体规划明确提出完成生态文明建设新发展和我国治理效能新提升的总体目标，二者体现在生态环境治理领域，都要求建立现代生态环境治理体系。然而，我国生态环境污染问题当前表现出很多新特点，对生态环境治理体系现代化明确提出了更高的要求，急需完成生态环境治理体系现代化以解决当今社会经济发展新产生的环境污染问题。生态文明建设是生态环境治理体系现代化的总体目标，生态环境治理体系现代化是生态文明建设的实现路径。

生态制度就是指维护生态环境所依据的法律制度，具备一般法律法规所共有的强制性、广泛适用性等特征，还包含环境法领域的科学技术性、可持续发展性、社会公益性等特点，对生态环境治理具备基本保障功能，在生态文明建设层面的作用不可忽视。

一、我国生态环境治理体系现代化面临的挑战

（一）生态环境治理法律法规体系仍需健全

我国生态环境法律有70多年的历史，大概可以区分为起步阶段、发展阶段、生态文明新阶段，已获得丰富经验和重要成果。党的十九大至今，我国生态环境治理法律法规体系日益完善，已有国家层面的生态环境保护整治法律法规13部、行政法规30件、部门规章制度92件。然而，我国进入到生态文明新阶段后，生态环境治理法律法规体系新问题逐渐显现，主要表现在：

首先，生态环境立法的科学性不强。因为理想上环境立法的超前性与事实上环境立法的滞后性之间的矛盾，环境问题的变化多端与法律稳定之间的矛盾，以及欠缺从法学方法论对其在历史上存有的衍化性发展演变的关注，也欠缺从技术论即法律之经济分析对超前立法之利与弊的关注，导致一部分生态环境立法欠缺科学性。

其次，生态环境法律的制定、废除、改动工作中无法及时跟进，特别是在环境责任的法律规范层面尤其明显。具体表现在：环境民事责任层面，通常适用《民法典》中的环境侵权规则系统来追究责任，因而存有依靠私法途径处理公法问题及其理论和实践重视民事公益诉讼而忽略私益起诉，无法关心私益危害救助目的之实现及其环境侵权因果逻辑关系不明确等缺点。环境行政责任层面，传统法律责任中政府担负的是管控责任或行为责任，即政府部门理应作为而不作为或理应不作为而作为的情形下，要承担法律责任。可是，在环境法领域，监管责任规定政府为监管效果负责，行为责任规定政府为执行行为负责，因此，监管责任与行为责任无法保证责任目标的必然完成。而在非政府主体担负责任的情形下，存有环境行政责任的法律特性模糊不清等理论问题，例如生态环境修补责任的法律特性，理论领域并未统一认识。环境刑事责任层面，环境形势的迅速发展使《刑法》对于环境刑事犯罪无法立即跟进，即《刑法》中并没有将生态环境作为单独的法益进行保护，且将破坏环境资源保护罪列入妨碍社会治理秩序罪的范围及其《刑法》要求的环境违法犯罪类型较少，共14种，无法融入实际中将会产生或早已出现的全部破坏生态环境的罪种。

最终，环境法律有关领域的法律生态化程度较弱。环境法从经济法中抽离出去，其明显特点是不但见到环境及其每个要素作为资源的经济价值，更重视他们的生态价值。学理上，生态化因环境资产化而转型，环境立法体系和环境法律观念也开始了生态化转型，关键反映在环境法律核心理念、立法目的层面。可是，与环境法律有关方面的法律生态化存在滞后状况，造成在环境整治实践中，生态环境部门与其他部门就同一环境整治问题，因立法理念造成执法理念的不一样，引起具体操作流程上的差别，导致生态环境问题无法得到合理处理。

（二）生态环境多元化协商治理方式急需完备

当今生态环境治理实践中，以地方政府为核心的单一治理方式并没有出现根本变化。主要反映在：

首先，生态环境治理行为主体多样化不足。一是并未产生政府与市场、社会三方共建共享的良好局面。政府单一主导方式就是指以“行政命令—控制”型治理手段为基本，政府主导与碎片化治理共存的治理方式。实践经验证明，欠缺市场、社会的广泛深度参与，只靠政府单一主导的治理方式不利于生态环境的治理与修补，在这类治理方式下，政府作为单一治理主体的生态环境治理能力不足等问题日益显现。

其次，生态环境治理的科学技术水准有待提高。生态环境问题错综复杂，整治方式务必科学规范，在环境保护领域，必须给予科学技术支持。生态环境保护法律法规的特性之一即科学技术性，对应在生态环境问题的处理上亦是如此。近些年，科学技术在中国生态环境整治流程中运用更加普遍，如污水处理中常会使用膜分离技术等。然而，与生态环境治理的巨大资金投入对比，当今我国生态环境治理的科学技术水准还不高。

最后，生态环境治理协商体制不完善。过去生态环境的整治以行政区域划分为单位，以政府为主体，市场和社会在长期性整治流程中对政府形成依赖。生态环境治理多元化协商共建方式可以摆脱过去的僵化局面，然而，协商机制的不完善阻碍了其功能价值的发挥。具体表现在欠缺政府与政府、政府与市场、政府与社会及其三者之间协议、合作的有效标准，无法充分发挥程序流程的具体性价值。各行为主体之间出现的利益冲突造成博弈、职权交叉式重合、无法协作等问题，缺乏规则加以解决。

（三）环境司法审判体制尚需完善

环境司法审判就是指法院按照法律规定的管理权限和程序流程，对环境纠纷案件和环境犯罪案开展审理与监管的活动。环境司法审判应该是一种绿色司法，落实绿色发展理念，以环境资源审判为关键的司法体制，在行政与市场化二元整治体系中发挥着关键功效。依据最高人民法院公布的《我国环境司法发展报告（2019）》，我国环境司法专门化体系基本建成，环境资源案件专业特点更为显著。然而，在生态环境治理实践中，或存在下列问题：

首先，司法的能动性在环境司法审判中落实难度大。司法的能动性在我国就是指“司法机关以人民利益为归依，在案例处理以及其他司法活动中，服务党和政府工作大局，综合性采用审判、协商等方法，服务、主动、高效司法，达到政治效果、社会效果、法律效果的统一”。实践证明，司法的能动性的确有益于提升环境司法审判的效果和质量。

其次，环境司法与环境立法、环境行政之间的联动不足。具体表现在：一是尽管实践活动中存有由于环境司法实例，最高人民法院积极颁布和出台有关司法表述和实例具体指导的状况，但环境司法与环境立法之间的联动机制并没有真正确立起来，例如环境司法如何有效对环境立法中具有的科学上的可变性以及怎样合理处理多方主体的权益分配问题。二是在环境资源案件的审理中欠缺实体法与程序法的依据与在环境司法审判中评定和举证等问题缺乏程序法律规范。在我国生态环境整治以往以行政调解为主的处理环境下，存有环境司法怎样在审理中充分发挥更强的功效，怎样妥善处置与行政权力的关系及怎样在环境司法中与环境行政建立联动等问题。

二、推进我国生态环境治理体系现代化的措施

（一）健全生态环境整治法律规范

生态环境整治在有章可循的条件下，环境立法的基本矛盾是怎样提高生态环境立法质量，健全生态环境整治法律规范。生态文明建设的主要法宝是法治，说白了法治就是以良法达善治。良法理应开拓创新，契合社会发展变化，合乎社会发展规律，体现社会现实情况，处理社会问题。尤其是环境法领域，生态环境问题繁杂多样，需要高质量的环境法律法规服务保障。

首先，提升生态环境立法的合理性、科学性。科学研究生态环境问题，科学分析论证绿色生态环境法律法规，保证符合科学规律、社会发展规律。科学合理设计生态环境法律法规构造，在原则性要求下制定实际实施办法，提升其可操作性，填补部分环境法律法规中对生态环境违纪行为的法律责任的空缺。

其次，立即跟进生态环境法律的制定、改动、废止工作，突破传统法的滞后性，提高生态环境法律的前瞻性。在没有违反法律可靠性的条件下，确保生态环境法律融入生态环境的多元性与生态环境问题的繁杂多样。例如对环境责任的法律标准中不适应之处，可从下列层面进行健全：一是在实行生态环境公益诉讼的同时，健全生态环境私益诉讼和非讼实体和程序规则，避免因公共性利益诉求而忽略私益保护。降低环境危害证明标准，以一定水平的盖然性为证明规范以处理因果关系未知的问题。二是以目标责任作为生态环境危害责任的评判标准，加强对政府的督察与考核评价。同时，健全法律规定的行政命令型环境责任承担方法，明确其法律属性，充分发挥基础理论先导功效，以适应实践活动中的需要。三是适度扩张在我国生态环境刑事案件责任的罪种，包含早已产生或很有可能产生的环境违法犯罪，防止出现严重滞后状况，如将环境信息内容作假行为列入违法犯罪的范围。除此之外，2017 年水利部推行生态环境危害责任终生追究制。故此，应在立法方面明确责任行为主体、追究责任情况、责任形式等基本组成因素，明确责任，落实领导干部考核机制，颁布生态环境整治信息社会公开规则，贯彻落实惩罚性赔偿制度，健全生态环境危害责任追责终生制度。

最后，提升环境法律有关方面的法律生态化程度。生态文明建设亟需搭建当代生态环境治理体系，该管理体系应该是绿色的、可持续发展的、生态化的体系。提升生态环境立法质量的先决条件是正确对待法的本质，不同法律之间不但具备相同的、广泛的实质属性，即法的延续性、稳定性，也具备其本身的特点，生态性即属于环境法的本质属性。生态环境整治过程中，需要不同部门法齐发力，不可以仅借助环境法。因此，环境有关方面的法律需提高其生态化水平，在生态环境整治实践中起到协调和相互配合作用，充分发挥环境法律的生态价值。

（二）构建多元协商共治的生态环境治理模式

多元化商议共治作为一种新式的公共性治理方式，需从下列层面构建：

首先，实现生态环境治理主体的多元化。一是创建政府、市场、社会三方主体协商共治模式。多元化协商共治可作为生态环境治理的方式选择，不再单一借助政府来治理生态环境问题。二是完善地方政府跨域生态环境治理协作机制。地方政府跨域生态环境治理协作机制就是指不同行政区域划分之间对于跨地域的生态环境问题，在平等地位上开展对话和协商，从而达到最经济、最有效的治理。包含省、市、县、镇 （乡）4 个等级，存在跨域平级政府和跨域不同级政府之间的协作治理情况，是政府多层面多部门的民主化协调。地方政府跨域生态环境治理协作机制具备涉及覆盖面广、行为主体关系复杂、牵扯权益多等特性，需要明确的法规和规章制度给予保障。因而需颁布相关规章，搭建地方政府跨域生态环境治理法律法规架构，并对各等级治理主体作明确的责任分配和加强法律法规的实行，确保违法必究，建立奖赏鼓励机制。推动地方政府跨域生态环境协作治理的权益融合，如建立地方政府财政协作机制、跨域生态权益赔偿和共享资源机制，保证跨域地方政府共担生态环境风险，共享生态环境权益。

（三）完善环境司法审判机制

环境司法审判是生态环境整治的关键步骤，对改进生态环境质量具备关键保障作用。

首先，压实审判机关在环境案件中的监管职责，防止审判机关太过向管控角色偏移，影响案审的居中裁判员要求。除此之外，环境司法审判必须在维持司法的谦抑性的基础上，慎重适用司法的能动性。在研究司法能动性和谦抑性的主要含义、特点等基础理论问题的基础上，充分发挥理论主导作用，融合环境司法的能动性与谦抑性，推动“程序能动”和“实体谦抑”的深度结合。与此同时，对司法的能动性慎重适用，尽量保证案审结果合乎人民共同利益、党和政府权益的价值目标。

其次，在避免减弱司法机关对行政机关环境监管岗位职责的监察和牵制的条件下，推动环境司法与环境法律、环境行政部门相互之间的配合连动。恪守司法机关权力本位，防止司法权与行政权之间的彼此渗入、影响。尽快建立完善的环境司法与环境立法、环境行政部门协调连动机制，做到环境立法为环境司法保驾护航，环境司法逐步推进环境立法的健全，及其理清环境司法与环境行政之间的界限，解决矛盾，推动合作，一同整治生态环境问题。