适航指令等效替代管理改进的研究

■ 封涛 王霞 余业山/中国南方航空股份有限公司工程技术分公司（机务工程部）

0 引言

根据中国民用航空规章第39 部《民用航空器适航指令规定》，民用航空产品在未满足所有有关适航指令的要求之前，任何人不得使用。若因未按期执行或完成适航指令而发生影响飞行安全的事件，由适航指令所涉及的民用航空产品设计和制造单位或使用和维修单位负责。

根据AP-39-01《适航指令颁发和管理》及民航局适航审定司颁发的《适航指令颁发管理工作手册》规定，航空公司可以向局方申请以下三种形式的适航指令执行偏离。当遇有特殊情况不能执行某一适航指令或适航指令的某一部分要求时，可向适航指令颁发单位提交豁免或部分豁免申请。当遇有特殊情况需要延长执行某一适航指令时，可向适航指令颁发单位提交延期申请。如需要采取其他等效的方法执行适航指令时，可向适航指令颁发单位提交等效替代申请。

由于中国民航局一直贯彻对安全隐患零容忍的原则，适航指令豁免申请获得批准的情况比较少见。通常情况下，适航指令延长申请是因制造厂家无法按时提供改装器材或改装方案等客观原因造成，局方对适航指令延期执行的审批重点是评估延长期限内所采取的措施能否将风险降低到可接受的水平。等效替代是适航指令管理中相对常见的情形，如果营运人因各种原因需要采取其他等效方法执行，需要向局方报批适航指令等效替代。

本文就航空营运人目前适航指令等效替代（AMOC）的申请条件、报批形式进行介绍，对民航适航指令等效替代管理面临的挑战进行分析，并提出针对性建议改进措施，以供业内同行交流参考。

1 申请条件

根据CCAR-39 部《民用航空器适航指令规定》及其对应的AP-39-01《适航指令颁发和管理》，航空营运人如需要采取其他等效方法执行适航指令，需要向局方报批等效替代方案，但并未明确说明需要申请适航指令等效替代的各种具体情况。

美国FAA 和欧盟EASA 考虑到管辖范围外其他地区注册的飞机将来有可能在美国或欧盟范围运营，为了避免在转移过程中营运人集中申请AMOC，FAA 和EASA 也会向美国或者欧盟以外地区注册的飞机提供AMOC。因此，为便于国外进口飞机以后的退租和转卖以及民航局对等效替代的审批流程，建议国内航空公司尽可能通过型号设计批准人（DAH）向设计国适航当局申请AMOC，通过空客、波音或其他STC 的持有人向其所在适航当局提交申请。以下FAA 和EASA 对 于AD AMOC 的 申请条件可作参考。

FAA 通 过ORDER 8110.103B 明 确了申请AMOC 的8 个条件：

1）以更适合航空器所有人或营运人运营过程的方式完成适航指令要求的工作；

2）所有人或营运人希望按照其他或更好的方式解决不安全状态；

3）所有人或营运人希望调整适航指令的符合时间；

4）航空器已实施的改装或修理使得很难或不可能符合适航指令的要求；

5）采用适航指令中指定服务通告的后续版本；

6）适航指令被替换使得原始适航指令的等效替代方案失效；

7）解决服务通告中的错误；

8）解决AD 中的错误。

按照FAR39 部的规定，只要能提供可接受的安全水平，任何人都可以申请等效替代方案或调整符合时间。

EASA 也在其官方网站明确了申请AMOC 的4 个条件：

1）替代的改装方案；

2）替代的检查程序；

3）替代的维修间隔和/或程序；

4）特定的运行程序或者限制等。

由此可见，FAA 将执行期限延长作为AMOC 的一种特殊形式；EASA 认为AD 执行期限延长不属于AMOC 批准范畴，应由营运人向成员国局方申请临时豁免。中国民航局将等效替代和延长并列为适航指令的偏离形式，这是中国民航局与FAA/EASA 有关AMOC 管理政策的不同点之一。国内航空公司在处理适航指令时，可参考以上内容进行AMOC 申请评估，必要时应征求型号合格证持有人的意见，先申请获得型号合格证持有人的AMOC 后再向局方报批。对于国产飞机或国外引进飞机特殊情况下型号合格证持有人无法提供持续适航管理服务的情况（如STC 持有人倒闭），建议航空公司参考FAA/EASA 的AD AMOC 申请原因进行工程评估，按需申请等效替代方案报局方审批。

2 报批形式

2.1 通过适航双边协议或适航指令修订获批

《国际民用航空公约》附件八第二部分第4 章明确了缔约国（含设计国、制造国、注册国）对航空器持续适航管理的责任。航空器设计国有责任将航空器（含发动机和螺旋桨）的强制性持续适航资料通知到登记国，其中最主要的适航资料就是适航指令（AD）。登记国对航空器负有安全运行的责任，在收到设计国强制性持续适航资料时可直接采用或对收到的资料进行评估后采取适当的行动。由于航空业的高度国际化，一架飞机在其寿命周期内可能在不同国家/地区局方管辖范围内进行多次跨境转移，而不同局方的管理要求可能也有所不同，因此需要政府间基于双方局方的信任签署适航双边协议，规定双方接受的进出口产品范围和工作程序，减少重复性审查工作，同时避免增加业界的经济负担。

2020 年9 月1 日，中欧双方签署的双边民用航空安全协定（BASA）正式生效，并签署了适航技术实施程序（TIP），细化了适航审定和航空器评审合作方面的内容。其中，中欧双边航空安全协定明确规定，对于设计国所颁发适航指令的等效替代，登记国自动接受。

因此，对于EASA 批准的适用于特定空客飞机的AD AMOC，可通过中欧适航双边协议获得民航局自动接受。另一方面，根据EASA 程序PR.CAP.00008-0003 规 定， 对 于 具 有通用性质（适用于机队）的AMOC，EASA 不批准机队AMOC，而是采用发布AD 修订版的形式进行批准，中国民航局也会跟进修订相应的CAD 认可此类AMOC。由于以上两方面的影响，空客飞机向局方申请适航指令等效替代的情况并不常见。

2.2 以设计国AD AMOC 作为支持文件报批

2017 年10 月17 日，中美双方签署的《双边航空安全协议》（BASA）的《适航实施程序》（IPA）正式生效，该IPA 涵盖了航空器及部件的设计批准的认可、生产及监督、出口适航批准、证后及技术协助活动等四个大方面。其中，规定了设计国有责任向注册国提供AD AMOC，注册国可在对设计国AD AMOC 进行评估的基础上决定是否采用。

FAA 通常采用以下两种方式批准AMOC。第一种是适用于机队的信函形式，如果AMOC 适用于多个营运人的机队，FAA 会采用颁布“GLOBAL AMOC”的方式进行批准，这类AMOC通常适用于多种机型或多架飞机，营运人可以通过型号合格证持有人的官方网站查询下载，并按需反映到AD 对应的服务通告等持续适航资料中。第二种是适用于单机的邮件形式，如波音出具的飞机结构相关的修理或改装方案，波音作为飞机设计和制造商，其工程授权代表/AR 可代表FAA 进行AMOC 的批准，以FAA 8100-9 表的形式体现。

对于波音飞机，航空营运人可以将FAA 批准的机队信函或单机FAA 8100-9表及其附件作为向局方报批等效替代的支持文件。对STC 等其他航空产品也可采取类似的报批方式，基于政府间双方局方的信任程度，减轻局方人员技术审查的工作量，提高审批效率。

2.3 根据营运人自行制定的等效替代方案进行报批

对于无法通过适航指令修订/适航双边协议获批或无法取得设计国AD AMOC 情况下的等效替代报批，需要航空营运人自行制定有效的等效替代方案，并综合评估确认所制定的方案达到适航指令规定的同等安全水平后，再报局方进行审批。

3 面临的挑战

在当前的适航规章管理体系下，适航指令等效替代管理方面还面临着多方面的挑战，亟需局方、飞机设计商/制造商和航空营运人共同努力解决。

1）适航规章方面。目前局方适航审定部门对于适航指令等效替代管理缺乏相应的管理程序，对于等效替代的申请条件、报批材料、批准形式等内容没有明确可操作的标准，各航空营运人和不同地区的监察员对等效替代管理的理解不尽相同，导致执行层面标准不一致等问题。例如，针对波音飞机的AMOC，波音在服务通告（SB）中已明确该SB 为AD 的AMOC，由于波音SB已经是局方认可的持续适航资料，航空公司是否必须将此类SB 作为对应CAD的等效替代方案报批后才能开始执行，这一点在行业内一直有不同的解读。

2）设计国AD AMOC 支持。通常情况下，飞机和发动机等制造厂家能够及时向航空公司提供AD AMOC 作为技术支持，但其他STC 持有人由于工程队伍人力资源及能力有限，可能无法提供或不能在合理期限内及时提供设计国AD AMOC，航空营运人需自行设计等效替代方案报局方审批。

3）营运人的工程管理能力。由于不同航空营运人的工程管理能力及其构型管理系统存在差异，部分营运人的工程人员不能及时掌握飞机在修理改装施工过程中发现的偏差，因此没有主动及早判断执行偏差对适航指令执行符合性的影响。例如，波音邮件只能在修理改装基本完工后才提供含AD AMOC 批复的FAA 8100-9 表，且营运人还需再次报中国民航局审批，导致飞机停场时间长。

4）营运人的持续监控能力。一是对方案本身报批情况的持续监控。二是对等效替代方案后续落实情况进行持续监控。

4 建议改进措施

随着国产飞机不断投入商业运行以及整个民航行业高速发展的趋势，适航指令及其等效替代在管理规范化、标准化方面的需求日渐紧迫。EASA 和FAA作为欧美航空产品设计国的适航当局，近年来也颁发了一系列编写指南和管理规范，并在实践中不断改进，值得国内民航主管部门、飞机设计/制造商和航空营运人借鉴。针对中国民航在适航指令等效替代管理方面面临的挑战，建议在以下方面采取改进措施。

1）完善局方管理程序。建议借鉴FAA/EASA AD AMOC 成熟经验，并结合我国具体情况，修订发布适航指令等效替代管理程序作为现有适航指令文件体系的补充，具体内容至少包括申请条件、申请材料、评审原则、批复形式和分发要求等。建议针对不同的等效替代申请，采用分类分级审批的管理制度，将目前由局方统一审批改为由局方审批、授权委任代表审批、航空营运人评估备案制度等多种形式相结合的审批模式，在确保机队安全适航的前提下简化等效替代审批流程，提高工作效率。

2）改进持续适航文件。对于适航指令的纠正措施，通常以型号合格证持有人的持续适航资料（如SB）等形式来体现，因此与适航指令相关的SB 等适航资料的编写质量直接关系到航空营运人对适航指令的执行符合性。建议国产民用航空器及其零部件持证人在编制或修订SB 等适航资料时，对相关的适航指令和等效替代的符合性情况进行说明，便于航空营运人更好地理解把握和准确执行适航指令要求。

3）提高营运人的工程管理能力。一是建立实时的网络化机队构型管理系统，协助工程人员准确判断需要申请AMOC 的情况。二是建立专业的工程师团队，在无法获得设计国AD AMOC 技术支持的情况下，有能力独立设计等效替代方案报局方审批。三是完善系统管控能力，通过计算机管理系统持续监控等效替代方案的后续评估报批及后续执行情况。

4）加强交流合作和建立快速响应机制。在国内机队规模不断增长和国产民用航空产品不断投入运行的新形势下，适航指令等效替代管理的广度和深度不断增加，建议局方、型号合格证持有人和航空营运人之间加强交流合作，通过广泛开展专项培训和技术交流，提高型号合格证持有人和航空营运人的适航管理水平。同时，对于航空营运人在执行适航指令中发现的存在问题的等效替代措施，在局方层面建立快速响应机制，使适航指令等效替代相关的问题能得到快速专业的响应。

5 结束语

经局方批准的等效替代方案为航空营运人提供了不同于适航指令规定的完成方式，达到了局方可接受的等效安全水平，是对适航指令符合性的补充说明。针对目前适航指令等效替代管理中面临的挑战，通过完善局方适航管理程序，改进型号合格证持有人的持续适航文件，提高航空营运人工程管理能力，加强交流合作并建立快速响应机制，可以缩短飞机停场周期，降低航空营运人的运行成本并提高局方监管效率，进一步推动民航业适航指令等效替代管理工作的规范化，为确保航空安全和运行正常奠定坚实基础。